合作治理語境下基層領(lǐng)導(dǎo)干部軟治理能力探析

合作治理作為未來社會治理的主要形態(tài)，是在多元治理主體并存的條件下的最佳治理模式。在國家治理的最末端，這種治理模式開始打破基層政府的中心地位，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力，尤其是軟治理能力提出了更高的要求。長期以來，我國基層領(lǐng)導(dǎo)干部的硬治理能力一直占據(jù)優(yōu)勢地位，而軟治理能力則呈現(xiàn)出明顯的缺失。

一、基層領(lǐng)導(dǎo)干部軟治理能力缺失現(xiàn)狀

1.得到群眾認(rèn)同的能力不足

作為合作治理的多元主體之一，基層群眾希望基層領(lǐng)導(dǎo)干部和其他治理主體平等協(xié)商，共同解決基層面臨的一系列社會沖突和矛盾。對于這些矛盾和沖突，有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部怕?lián)L(fēng)險丟了自己的烏紗帽，寧愿當(dāng)一只不愿正視現(xiàn)實把頭埋起來的鴕鳥，也不出面積極解決問題。還有一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為社會矛盾沖突的存在對社會運行而言是不正常的現(xiàn)象，是社會發(fā)展的絆腳石，是破壞力量，不惜一切代價擺平消滅。基層領(lǐng)導(dǎo)干部的這些行為都導(dǎo)致群眾對其認(rèn)同感的大幅下滑。

2.基層領(lǐng)導(dǎo)干部非權(quán)力影響力下降

非權(quán)力影響力是領(lǐng)導(dǎo)者正確運用公務(wù)活動規(guī)律而對被領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生的吸引力、凝聚力和感召力，是領(lǐng)導(dǎo)者的人格魅力、品德素質(zhì)能力、領(lǐng)導(dǎo)方法等諸要素的有機結(jié)合體在領(lǐng)導(dǎo)活動中的自然流露。每位基層領(lǐng)導(dǎo)干部的良好作風(fēng)、言行舉止體現(xiàn)在官民關(guān)系的各個層面，滲透在官民互動的不同環(huán)節(jié)。從實際看，不時曝光的“黨八股”“兩面人”、形式主義、奢靡之風(fēng)、官僚主義等現(xiàn)象，無不折射出基層領(lǐng)導(dǎo)干部形象的困境，反映了基層領(lǐng)導(dǎo)干部非權(quán)力影響力的下降。

3.整合基層多元力量的能力弱化

在多元社會治理主體中，基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部占有各種社會資源最多，優(yōu)勢最大，最應(yīng)該成為整合多元力量的組織者。他們不僅要通過構(gòu)架新的社會利益協(xié)調(diào)機制，使問題和沖突能夠以制度化的方式被容納和化解，還要建立更加暢通、更加多樣化的反映訴求和進行政治參與的渠道。對通過各種渠道反映上來的社情民意，應(yīng)定期進行綜合性分析和研究，及時了解和把握社會熱點問題，建立健全預(yù)警機制，增強工作的主動性和針對性。而現(xiàn)實情況卻是基層領(lǐng)導(dǎo)干部無力整合各種社會力量，面對社會沖突時無底線地妥協(xié)或者強制性地維穩(wěn)。

二、基層領(lǐng)導(dǎo)干部軟治理能力缺失的原因

1.自利性是其軟治理能力缺失的根本原因

當(dāng)基層公共利益與基層領(lǐng)導(dǎo)干部自身利益發(fā)生矛盾時，受自身利益驅(qū)使，往往選擇犧牲群眾的公共利益而維護自身利益，已經(jīng)成為一種常態(tài)。這種無視基層社會公眾公共需求的行為，不但不能解決現(xiàn)有的沖突和矛盾，反而制造出新的沖突和矛盾，有的甚至成為矛盾沖突的根源。

2.對基本社會規(guī)則的漠視是其軟治理能力缺失的直接原因

在道德層面上，由于社會體制轉(zhuǎn)軌和價值觀念多元化帶來的影響，加上一些領(lǐng)導(dǎo)干部放松了對自己的道德要求，致使一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部道德觀念淡化、生活作風(fēng)腐化，雖然只是極少部分人，但由于他們作為基層政權(quán)形象的特殊身份，實際上起到了帶頭無視基本道德準(zhǔn)則的作用。他們的法律意識淡漠，潛意識里仍然把法律當(dāng)作管控的工具，沒有把法律規(guī)范作為自己的行為準(zhǔn)則，喜歡按自己的方式辦事。

3.管控型思維是其軟治理能力缺失的原因

在管控型思維的影響下，很多基層領(lǐng)導(dǎo)干部把維持表面上的和剛性的社會秩序作為社會治理的主要追求。當(dāng)然，基層治理的一個重要目標(biāo)就是維持社會秩序的穩(wěn)定，但這決不是基層治理要實現(xiàn)的唯一目標(biāo)，單純?yōu)榱司S護社會秩序而削弱社會發(fā)展的活力就是因噎廢食。黨的十八屆三中全會強調(diào)要確保社會既充滿活力又和諧有序?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部沒有區(qū)分政治秩序與社會秩序，在工作中遇到問題和糾紛就馬上上升到政治秩序的高度，要么輕率動用強制手段，要么花錢買穩(wěn)定，在控制原有的社會矛盾中又積累了新的社會矛盾。在矛盾和沖突的解決過程中不承認(rèn)其他社會治理主體的地位，對他們的素質(zhì)、能力和行為顯示出極大的不信任，不愿意主動與他們溝通，無形中挫傷了他們參與治理的積極性，使多元治理名存實亡。

三、提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部軟治理能力的途徑

1.加強創(chuàng)新，減少對正式權(quán)力的高度依賴

基層領(lǐng)導(dǎo)干部單純依靠職位上的權(quán)力進行治理，這實際上就是一種無視合作的硬治理。這種對正式權(quán)力高度依賴的硬治理擠占了軟治理的空間，而且因為缺乏溝通與合作，實際治理效果非常差。一旦出現(xiàn)問題，不僅靠基層現(xiàn)有的權(quán)力資源無法解決，而且還會給整個基層治理體系帶來沖擊，從整體上削弱基層治理能力。基層政權(quán)和基層領(lǐng)導(dǎo)干部要不斷加大治理方式的創(chuàng)新，提升軟治理的比重，減少對正式權(quán)力的高度依賴。

2.增強基層領(lǐng)導(dǎo)干部的公共服務(wù)精神

由于行政權(quán)天然的自我膨脹性和不受約束性，再加上政府工作人員自我革新的惰性，單靠政府本身并不能實現(xiàn)這一目標(biāo)，很多地方建設(shè)服務(wù)型政府的實踐阻力太強。在這種情況下，必須由人民來監(jiān)督基層領(lǐng)導(dǎo)干部的活動，促使他們從實際出發(fā)、從維護群眾利益出發(fā)，解決好引發(fā)群眾不滿和社會矛盾沖突的關(guān)鍵問題，這既是現(xiàn)實的要求，也是有中國特色民主的體現(xiàn)。人民監(jiān)督絕不等于暴民政治，我們要從中東北非等一系列事件中吸取教訓(xùn)，要化解極其嚴(yán)峻的社會矛盾，疏解長期形成的民間積怨，匯集推進改革的積極力量，通過制度性安排，讓人民有序參與民主政治管理，把各種積極的政治力量納入合法的博弈軌道。從現(xiàn)行體制來看，最合適的博弈軌道就是各級地方人民代表大會。地方人大可以通過調(diào)查、評議等活動，通過質(zhì)詢、罷免等手段監(jiān)督基層領(lǐng)導(dǎo)干部有沒有牢固樹立為人民服務(wù)的理念，有沒有把這種理念貫徹到日常的工作實踐中去。

3.基層領(lǐng)導(dǎo)干部要加強自我修養(yǎng)，做遵守社會基本規(guī)則的榜樣

黨的十八屆五中全會明確提出了全面依法治國的戰(zhàn)略布局。作為基層領(lǐng)導(dǎo)干部，首要的就是要做遵紀(jì)守法的模范?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵紀(jì)守法，才能在群眾中樹立法律的權(quán)威，奠定法治基礎(chǔ)。在工作實踐中應(yīng)拋掉過去按經(jīng)驗、按習(xí)慣辦事的模式，在法律規(guī)則的約束下開展工作。在此基礎(chǔ)上，基層領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中要堅定理想信念、提高自我認(rèn)識、強化內(nèi)在約束，不僅做遵紀(jì)守法的榜樣，還要做道德修養(yǎng)的楷模，不斷增強領(lǐng)導(dǎo)者個人魅力。鄭永年教授指出，在中國，道德是政權(quán)的基石，人民視在基層主政的官員為父母官，對他們的敬重和服從很大一部分來自于道德。

4.基層領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維模式，適應(yīng)開放型社會

在當(dāng)前這個轉(zhuǎn)型時期，各種社會矛盾和群體性事件高發(fā)、頻發(fā)，而且短期內(nèi)急劇下降的可能性不大。基層領(lǐng)導(dǎo)干部作為基層政權(quán)的實際載體，要幫助實現(xiàn)國家對基層的治理目標(biāo)，夯實黨和政府的權(quán)威合法性基礎(chǔ)，就必須正視這些沖突和矛盾，積極與其他治理主體溝通合作，通過創(chuàng)新執(zhí)政方式，謀求解決社會問題之道。基層領(lǐng)導(dǎo)干部在進行社會治理和提供公共服務(wù)時要積極引導(dǎo)基層群眾及其他社會組織參與其中，充分考慮他們的意見建議，尊重他們的意愿，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上作出決策。尤其是對涉及基層群眾切身利益的訴求，一定要及時回應(yīng)、主動溝通，否則就可能會出現(xiàn)“小事拖大，大事拖炸”，造成不可挽回的局面。近年來很多群體性事件的發(fā)生就是因為基層政府不能及時有效地回應(yīng)民眾的利益訴求導(dǎo)致。

[1]周根才：《走向軟治理：基層政府治理能力建構(gòu)學(xué)術(shù)界》2014年第10期。

[2]張玉榮：《地方人大監(jiān)督與政府公共服務(wù)職能履行問題研究》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2015年第13期。

[3]聶軍：《基層政府維穩(wěn)行為分析——政府屬性的視角》，《社會主義研究》2013年第6期。

[4]任勇,肖宇：《軟治理與國家治理現(xiàn)代化：價值、內(nèi)容與機制》，《當(dāng)代世界與社會主義》2014年第2期。