中國(guó)計(jì)劃生育的歷史演進(jìn)

原新

中國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育40余年，從根本上改變了人口的發(fā)展方式和軌跡。計(jì)劃生育政策是一項(xiàng)基本國(guó)策，作為促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家方略，對(duì)于修正人口總體失衡，并保持人口總體長(zhǎng)期均衡發(fā)展意義重大。在宏觀上，通過生育政策調(diào)節(jié)國(guó)家人口發(fā)展的速度、數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布、流動(dòng)遷移等，促進(jìn)人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源環(huán)境相互適應(yīng)；在微觀上，通過調(diào)節(jié)家庭生育孩子的數(shù)量，改變延續(xù)幾千年的生育觀念和行為，以實(shí)現(xiàn)宏觀人口總體均衡發(fā)展的目標(biāo)。全面、客觀、公正地認(rèn)識(shí)計(jì)劃生育政策及其效應(yīng)，應(yīng)著眼全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、著眼未來。

看待計(jì)劃生育政策效果必須遵循如下原則：一、整體性。從人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的整體來評(píng)估計(jì)劃生育政策實(shí)施效果，不能僅僅從某一個(gè)人口發(fā)展階段產(chǎn)生的人口問題而割裂整體過程。二、客觀性。生育水平和模式以及死亡水平和模式一旦確定，人口便會(huì)依照自身的發(fā)展規(guī)律運(yùn)行，不同發(fā)展階段呈現(xiàn)不同人口特征，因果相系，而生育政策恰是影響過去我國(guó)生育率的重要因素。三、公正性。任何一項(xiàng)社會(huì)公共政策都是利弊兼收的，應(yīng)該堅(jiān)持唯物史觀，系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)生育政策產(chǎn)生時(shí)代的歷史環(huán)境與特殊國(guó)情，從生育政策的目的、遠(yuǎn)期效果與實(shí)際產(chǎn)生的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的關(guān)系和趨勢(shì)來評(píng)判計(jì)劃生育政策。四、科學(xué)性。必須經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)研判和分析，摒棄以偏概全的狹隘評(píng)判和偏見。五、長(zhǎng)期性。人口事件是長(zhǎng)周期事件，對(duì)生育政策效果的認(rèn)識(shí)要有足夠長(zhǎng)的觀察期，必須有大尺度的時(shí)間觀念和視野。

計(jì)劃生育政策緣起于經(jīng)濟(jì)社會(huì)與人口發(fā)展形勢(shì)的尖銳矛盾

追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口發(fā)展相均衡是社會(huì)發(fā)展的客觀需要。計(jì)劃生育政策是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，其產(chǎn)生具有特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、歷史和政治背景。本質(zhì)上，早期的計(jì)劃生育政策是人口數(shù)量增長(zhǎng)嚴(yán)重失衡與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾壓力凸顯的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)下國(guó)家所采取的人口增長(zhǎng)控制政策。充分認(rèn)識(shí)中國(guó)為什么要推行計(jì)劃生育政策，必須還原政策產(chǎn)生時(shí)代的歷史環(huán)境與生產(chǎn)力發(fā)展水平的特殊國(guó)情下。

根據(jù)1953年全國(guó)第一次人口普查推算，新中國(guó)成立時(shí)的人口總量為5.42億，總?cè)丝诤芸煸?954年超過6億，之后，雖然經(jīng)歷三年困難時(shí)期的特殊歷史事件，死亡率異常升高，生育率急速下降，總?cè)丝谶€是在1964年達(dá)到7億以上，凈增加1億人口用時(shí)10年。緊接著，1969年總?cè)丝诔^8億，1974年超過9億，平均每5年凈增加1億人口，時(shí)間比前一時(shí)期縮短一半，如果按照這個(gè)時(shí)期人口的增長(zhǎng)速度，那么人口數(shù)量增長(zhǎng)將會(huì)呈現(xiàn)出完全失控的局面。

與人口規(guī)模急速膨脹相伴隨的是難以與之相適應(yīng)的低速的生產(chǎn)力發(fā)展水平，遂使快速增長(zhǎng)的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾與壓力迅速凸顯，加之受政治運(yùn)動(dòng)的沖擊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)幾乎到了崩潰的邊緣。接近崩潰的經(jīng)濟(jì)加上失控膨脹的人口，形成雪上加霜的社會(huì)問題。在當(dāng)時(shí)人們收入水平極低的情況下，依然需要限制消費(fèi)，進(jìn)行消費(fèi)管制。幾乎所有商品，無論生活必需品（糧食、副食品、日用品等），亦或所謂的奢侈品（自行車、縫紉機(jī)、手表、收音機(jī)等）均需票證限額，按人數(shù)配給。生產(chǎn)能力低下，生產(chǎn)力不足，物質(zhì)資源匱乏，人們的生育能力卻發(fā)揮到了極致，婦女總和生育率水平始終波動(dòng)在6上下（即相當(dāng)于平均每個(gè)婦女生育6個(gè)孩子），1963年最高值甚至高達(dá)7.5，年出生人口達(dá)到2959萬人的歷史最高紀(jì)錄。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期低迷和人口“爆炸”的強(qiáng)烈反差下，國(guó)家經(jīng)濟(jì)脆弱到一旦遭遇自然災(zāi)害就會(huì)大面積影響人民生存的地步。即使加速生產(chǎn)與限制消費(fèi)依然無法抵御人口增長(zhǎng)的壓力，由于當(dāng)時(shí)外部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系被封鎖的國(guó)際環(huán)境，我國(guó)不可能在短期內(nèi)提高經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)規(guī)模和效能，也難以有效抑制快速兇猛的人口增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，計(jì)劃生育就在這樣的背景下逐步成為國(guó)家人口發(fā)展政策的主導(dǎo)。這是一種當(dāng)時(shí)歷史背景下無法選擇的選擇。

基于當(dāng)時(shí)的認(rèn)知，國(guó)家不但要設(shè)法盡快改變?nèi)藗兊纳袨椋瑢?shí)現(xiàn)少生，而且還要促使人們迅速地少生，快速減少生育數(shù)量和降低生育率水平。于是，就有了自1970年代初期開始在全國(guó)范圍內(nèi)推行的計(jì)劃生育政策。

計(jì)劃生育政策自產(chǎn)生之日起就一直在動(dòng)態(tài)調(diào)整

計(jì)劃生育政策是中國(guó)的“痛苦”選擇，國(guó)家之痛在于迫不得已，國(guó)民之痛在于家庭的生育需求與國(guó)家整體發(fā)展的要求相去甚遠(yuǎn)，傳統(tǒng)多子的生育與生活觀念本能地拒絕計(jì)劃生育政策，所以早期的工作難度極大。計(jì)劃生育政策自產(chǎn)生之日起就一直在根據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的客觀需要，不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整，以保持人口發(fā)展總體盡量趨向均衡。推行計(jì)劃生育40余年的人口增速和人口規(guī)模變動(dòng)結(jié)果，也可以逆向印證生育政策的不斷調(diào)整變化與完善。

1.從彈性政策到剛性政策

盡管在1950年代和1960年代對(duì)計(jì)劃生育的認(rèn)識(shí)有反復(fù)，也曾經(jīng)在一些城市和地區(qū)進(jìn)行過計(jì)劃生育試點(diǎn)，但是，在全國(guó)范圍推行計(jì)劃生育政策始于1970年代初期。1973年12月，國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召開全國(guó)第一次計(jì)劃生育工作匯報(bào)會(huì)，提出“晚、稀、少”（晚婚、晚育、少生、拉開間隔生）的生育政策，這是一個(gè)彈性政策，并沒有規(guī)定家庭生育孩子數(shù)量，當(dāng)時(shí)，平均每對(duì)夫婦實(shí)際生育約5—6個(gè)孩子。中國(guó)傳統(tǒng)的生育文化以大家庭、多子多福、多代同堂、男孩偏好為核心價(jià)值，彈性生育政策對(duì)家庭生育數(shù)量的約束作用有限。之后，生育政策迅速趨緊，轉(zhuǎn)變?yōu)閺南拗萍彝ド龜?shù)量最多3個(gè)到最好2個(gè)。這期間，總和生育率水平從1970年5.81迅速降至1980年2.31，向更替水平邁進(jìn)，計(jì)劃生育政策對(duì)生育率的下降作用十分顯著。

2.從獨(dú)生子女政策到多元生育政策

1980年9月，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在五屆全國(guó)人大三次會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)：“除了在人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)以外，要普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，以便把人口增長(zhǎng)率盡快控制住。”1980年9月25日，《中共中央關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問題致全體共產(chǎn)黨員共青團(tuán)員的公開信》要求所有共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員特別是各級(jí)干部，用實(shí)際行動(dòng)帶頭響應(yīng)國(guó)務(wù)院的號(hào)召，即“提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”，這就是“獨(dú)生子女政策”的來龍。獨(dú)生子女政策成為我國(guó)計(jì)劃生育史上對(duì)家庭生育數(shù)量限制最為嚴(yán)厲的政策。一方面，從人們平均生育6個(gè)孩子到政策要求只能生1個(gè)的過渡期只有10年，難以在短期內(nèi)從根本上改變?nèi)藗兊纳^念，只能在生育行為上強(qiáng)制約束，計(jì)劃生育成為當(dāng)時(shí)“天下第一難”的工作；另一方面，改革開放以農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為開端，本質(zhì)上是小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，需要?jiǎng)趧?dòng)力投入，再加上當(dāng)時(shí)農(nóng)村除了有限的集體經(jīng)濟(jì)外幾乎沒有任何社會(huì)保障，子女是家庭經(jīng)濟(jì)和養(yǎng)老的支撐，獨(dú)生子女政策與農(nóng)村家庭發(fā)展的矛盾尖銳，尤其是農(nóng)村獨(dú)女家庭。endprint

為了調(diào)和農(nóng)村生育與生產(chǎn)生活的矛盾，1984年國(guó)家采取了“開小口、堵大口”的生育政策調(diào)整措施：第一，適當(dāng)放寬農(nóng)村生育政策為“一孩半”政策（第一孩是男孩不能再生第二胎，第一孩是女孩允許生育第二胎）；第二，城鎮(zhèn)繼續(xù)提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)；第三，部分人群或地區(qū)可生育兩孩，如省級(jí)《計(jì)劃生育條例》（后改為《人口與計(jì)劃生育條例》）地方法規(guī)，除了堅(jiān)持城鎮(zhèn)一孩、農(nóng)村“一孩半”的基本規(guī)定之外，均有滿足規(guī)定條件之一可以再生育一胎的特殊規(guī)定，最少的省份有5個(gè)條件，最多的省份有9個(gè)條件；第四，少數(shù)民族的生育政策可適度放寬。至此，形成了城鎮(zhèn)一孩、農(nóng)村“一孩半”、部分人群普遍二孩、少數(shù)民族適當(dāng)寬松的多元化的計(jì)劃生育政策基本面，這是我國(guó)執(zhí)行時(shí)間最長(zhǎng)的計(jì)劃生育政策的基本規(guī)定。

截止到2013年底“單獨(dú)二孩”生育政策出臺(tái)之前，我國(guó)計(jì)劃生育政策大致分為四類：（1）一孩政策，包括絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民；北京、天津、上海、江蘇、四川、重慶6省（市）的農(nóng)村居民；2010年約占全國(guó)總?cè)丝?7.2%。（2）“一孩半”政策，包括河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、貴州、陜西、甘肅等19省（區(qū)）的農(nóng)村居民；2010年約占全國(guó)總?cè)丝?2.8%。（3）二孩政策，一是各省份規(guī)定“雙獨(dú)二孩”；二是天津、遼寧、吉林、上海、江蘇、福建、安徽7?。ㄊ校皢为?dú)農(nóng)村夫婦二孩”；三是海南、云南、青海、寧夏、新疆等5?。▍^(qū)）部分地區(qū)農(nóng)村居民普遍兩孩；2010年約占全國(guó)總?cè)丝?.8%。（4）三孩政策，部分地區(qū)少數(shù)民族農(nóng)牧民可生育三個(gè)孩子，如青海、寧夏、新疆、四川、甘肅5?。▍^(qū)）的農(nóng)牧民夫婦；海南、內(nèi)蒙古等地前兩個(gè)孩子均為女孩的少數(shù)民族農(nóng)牧民；云南邊境村和人口稀少的少數(shù)民族農(nóng)村居民；黑龍江人口稀少的少數(shù)民族居民。（5）特殊政策，西藏自治區(qū)藏族城鎮(zhèn)居民可生育兩個(gè)孩子，藏族及人口稀少的少數(shù)民族農(nóng)牧民不限制生育數(shù)量；全國(guó)人數(shù)較少的少數(shù)民族不限制生育數(shù)量；2010年約占全國(guó)總?cè)丝?.8%。

在緊縮型生育政策下，總和生育率水平雖然經(jīng)過1980年代的小幅度慣性反彈，但仍然保持下降的大趨勢(shì)，終于在1992年降至2.08，實(shí)現(xiàn)更替水平，至此，我國(guó)跨入了低生育率水平國(guó)家的行列。從計(jì)劃生育初期每個(gè)婦女平均生育約6個(gè)孩子到1990年代初期降至更替水平只生育2個(gè)孩子，僅僅用時(shí)20年略多，計(jì)劃生育把我國(guó)完成高生育率水平向低生育率水平轉(zhuǎn)變的時(shí)間高度濃縮了，表現(xiàn)為典型的“急剎車”特征，由此而產(chǎn)生的一切人口現(xiàn)象和人口問題均帶有突發(fā)烙印，這是人口變動(dòng)的中國(guó)特色。

3.從緊縮型生育政策到適度寬松型生育政策

“十二五”（2011—2015年）期間是我國(guó)調(diào)整和完善生育政策的重要節(jié)點(diǎn)，生育政策的價(jià)值導(dǎo)向發(fā)生了方向性變化。2012年11月8日，十八大報(bào)告明確提出：“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，提高出生人口素質(zhì)，逐步完善政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展?！边@就開啟了調(diào)整和完善生育政策的大門。此后三年，調(diào)整和完善生育政策走出了關(guān)鍵的三步：第一步，在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推廣“十一五”期間在部分省份取消“生育間隔”政策的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，截至2014年，24個(gè)省份放棄了“生育間隔”政策，符合政策生育二孩或多孩無需再等待3—4年。第二步，2013年11月12日《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展?！备魇∈凶灾螀^(qū)在2014年內(nèi)漸次落實(shí)這項(xiàng)政策。第三步，2015年10月29日通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》提出：“促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。”該政策自2016年1月1日起在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行。調(diào)整生育政策的三部曲，標(biāo)志著我國(guó)結(jié)束了以控制人口數(shù)量為核心的緊縮型生育政策，開啟了調(diào)控總量、提升素質(zhì)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)并舉的適度寬松型生育政策。但“全面兩孩”政策絕對(duì)不是調(diào)整和完善生育政策的終點(diǎn)。

4.始終高度重視計(jì)劃生育工作

為了快速達(dá)成控制人口數(shù)量的目的，根據(jù)不同時(shí)期人口發(fā)展的階段和特點(diǎn)，黨和國(guó)家審時(shí)度勢(shì)地發(fā)布了一系列關(guān)于計(jì)劃生育的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件。

早期，計(jì)劃生育被納入基本國(guó)策范疇。1982年十二大報(bào)告明確提出：“在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展中，人口問題始終是極為重要的問題。實(shí)行計(jì)劃生育，是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策?！边@宣示了黨和國(guó)家“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”的決心。

在人口增長(zhǎng)速度得到初步有效控制時(shí)，中共中央、國(guó)務(wù)院于1991年5月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的決定》，提出：統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃生育工作的領(lǐng)導(dǎo)；堅(jiān)決貫徹落實(shí)現(xiàn)行政策，依法管理計(jì)劃生育；抓住重點(diǎn)，扎實(shí)穩(wěn)妥地做好計(jì)劃生育工作；齊抓共管，保證計(jì)劃生育工作順利開展。

為鞏固來之不易的低生育率水平成果，中共中央、國(guó)務(wù)院于2000年3月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，明確提出穩(wěn)定低生育水平是今后一個(gè)時(shí)期重大而艱巨的任務(wù)；確定今后十年人口與計(jì)劃生育工作的目標(biāo)和方針；完善人口與計(jì)劃生育工作的調(diào)控體系和相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策；建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的人口與計(jì)劃生育工作管理機(jī)制；切實(shí)加強(qiáng)黨和政府對(duì)人口與計(jì)劃生育工作的領(lǐng)導(dǎo)。

按照人口發(fā)展規(guī)律，當(dāng)?shù)蜕仕匠掷m(xù)一定時(shí)間后，必然帶來人口結(jié)構(gòu)性問題。根據(jù)對(duì)人口形勢(shì)的預(yù)判，中共中央、國(guó)務(wù)院于2006年12月出臺(tái)了《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》，提出要清醒認(rèn)識(shí)全面加強(qiáng)我國(guó)人口和計(jì)劃生育工作的重要性和緊迫性，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色統(tǒng)籌解決人口問題的道路，千方百計(jì)穩(wěn)定低生育水平，大力提高出生人口素質(zhì)，綜合治理出生人口性別比偏高問題，不斷完善流動(dòng)人口管理服務(wù)體系，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，切實(shí)加大人口和計(jì)劃生育事業(yè)保障力度，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人口和計(jì)劃生育工作的領(lǐng)導(dǎo)。endprint

2011年4月26日，中共中央政治局就世界人口發(fā)展和全面做好新形勢(shì)下我國(guó)人口工作進(jìn)行第28次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書記胡錦濤在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要充分認(rèn)識(shí)我國(guó)人口問題的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性，不斷增強(qiáng)做好人口工作的自覺性和主動(dòng)性，加強(qiáng)戰(zhàn)略研究，加強(qiáng)政策統(tǒng)籌，加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)，加強(qiáng)任務(wù)落實(shí)，不斷開創(chuàng)人口工作新局面。

為扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)“全面兩孩”政策，2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》，提出了穩(wěn)妥扎實(shí)有序?qū)嵤叭鎯珊ⅰ闭?，大力提升?jì)劃生育服務(wù)管理水平，構(gòu)建有利于計(jì)劃生育的家庭發(fā)展支持體系，把計(jì)劃生育工作的具體目標(biāo)設(shè)定為：到2020年，計(jì)劃生育服務(wù)管理制度和家庭發(fā)展支持體系較為完善，政府依法履行職責(zé)、社會(huì)廣泛參與、群眾誠(chéng)信自律的多元共治格局基本形成，計(jì)劃生育治理能力全面提高；覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、功能完備、便捷高效的婦幼保健計(jì)劃生育服務(wù)體系更加完善，基本實(shí)現(xiàn)人人享有計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的落實(shí)；保持適度生育水平，人口總量控制在規(guī)劃目標(biāo)之內(nèi)。

2016年5月18日，習(xí)近平總書記對(duì)人口與計(jì)劃生育工作作出重要指示：人口問題始終是我國(guó)面臨的全局性、長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性問題。在未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)人口眾多的基本國(guó)情不會(huì)根本改變，人口對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓力不會(huì)根本改變，人口與資源環(huán)境的緊張關(guān)系不會(huì)根本改變，計(jì)劃生育基本國(guó)策必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究?！边@明確了未來一個(gè)時(shí)期人口和計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)任務(wù)。

全面依法計(jì)劃生育的法律體系不斷完善

在全面依法治國(guó)背景下，全面依法計(jì)劃生育的法律體系可以概括為《憲法》統(tǒng)領(lǐng)下的“一法三規(guī)一條例”。

1.《憲法》對(duì)計(jì)劃生育的要求

1978年，計(jì)劃生育首次納入《憲法》，“第五十三條……國(guó)家提倡和推行計(jì)劃生育”。1982年、1984年修改《憲法》時(shí)又增加了計(jì)劃生育的論述：“第二十五條 國(guó)家推行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”，宣示了推行計(jì)劃生育的國(guó)家意志；“第四十九條……夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”，規(guī)定了公民的基本責(zé)任和義務(wù)。這是制定我國(guó)人口與計(jì)劃生育法的依據(jù)。

2.計(jì)劃生育的法律體系

（1）國(guó)家法律。為了實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，推行計(jì)劃生育，維護(hù)公民的合法權(quán)益，促進(jìn)家庭幸福、民族繁榮與社會(huì)進(jìn)步，根據(jù)《憲法》，制定了《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》，2001年12月頒布，2002年9月1日起實(shí)行。在執(zhí)行了13年之后，為適應(yīng)“全面兩孩”政策，2015年12月做了第一次修正，“國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女。符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定”。這是我國(guó)計(jì)劃生育的上位法。

（2）國(guó)務(wù)院行政法規(guī)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)計(jì)劃生育工作依法行政、依法管理和依法服務(wù)，先后頒布了三個(gè)關(guān)于計(jì)劃生育工作的行政法規(guī)。第一，2002年發(fā)布了《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，目的是規(guī)范社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收管理，維護(hù)計(jì)劃生育基本國(guó)策，保護(hù)公民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，為了加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)工作的管理，控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)，保障公民的生殖健康權(quán)利，2001年制定了《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》，2004年第一次修訂。第三，為了加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作，寓管理于服務(wù)之中，維護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，2009年頒布實(shí)施了《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》。

（3）省級(jí)《人口與計(jì)劃生育條例》地方性法規(guī)。20世紀(jì)80年代后半期開始，各省市自治區(qū)陸續(xù)開始制定本省份的《計(jì)劃生育條例》（后改為《人口與計(jì)劃生育條例》），用于依法指導(dǎo)本省份的人口和計(jì)劃生育工作，這是國(guó)家《人口與計(jì)劃生育法》和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)在各省市自治區(qū)的具體化和操作化法律依據(jù)，既保證政府公職人員依法行政，又要求公民遵守法律，依法生育。

除此之外，還有與人口和計(jì)劃生育工作相關(guān)的行政規(guī)章、地方政府規(guī)章，構(gòu)成了全面依法計(jì)劃生育的補(bǔ)充要件。

目前，以《憲法》為依據(jù)，以《人口與計(jì)劃生育法》為核心，以人口與計(jì)劃生育行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章為主體，以有關(guān)規(guī)范性文件為補(bǔ)充，共同構(gòu)成了全面依法計(jì)劃生育的法律體系，為提倡按政策生育提供了法律和政策保障。

從歷史來看，計(jì)劃生育的法律和法制體系是逐步完善的。不可否認(rèn)，在計(jì)劃生育的早期階段，以行政命令推進(jìn)計(jì)劃生育政策的管理層面上，的確采取了一些強(qiáng)硬的甚至極為失當(dāng)?shù)拇胧?，傷害了一部分人的利益，這首先是由于生育觀念被行政手段強(qiáng)制到位所引發(fā)的矛盾沖突所致，最重要也是最根本的原因，是當(dāng)時(shí)國(guó)家相關(guān)法制缺位，使得政策推行無法可依，從而導(dǎo)致政策在行政管理層面出現(xiàn)問題和缺陷。矛盾的兩端，一方面，從延續(xù)幾千年歷史的自由生育到限制生育，從每個(gè)婦女平均生育6個(gè)孩子的現(xiàn)實(shí)到不足10年時(shí)間迅速過渡到政策限制普遍只允許生育1個(gè)孩子，轉(zhuǎn)變速度之疾，前所未有；另一方面，在民眾生育觀念未發(fā)生根本性改變，少生意識(shí)尚未形成的情況下，政府采取的嚴(yán)厲手段，率先急速地改變了人們的生育行為，致使計(jì)劃生育政策實(shí)施了40余年，在今天依然受到不少人的抵觸，可想而知，在40多年以前剛開始推行這個(gè)政策時(shí)的阻力更大。

在計(jì)劃生育政策40余年的坎坷歷程中，國(guó)家與國(guó)民都付出了很大代價(jià)。當(dāng)年，以管理和控制為主要手段（以數(shù)為本）的計(jì)劃生育活動(dòng)是由當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治背景與人口形勢(shì)所決定的。發(fā)展到今天建立并逐步完善相關(guān)法制體系，計(jì)劃生育政策實(shí)施與管理已經(jīng)被納入法制化路徑。人口數(shù)量控制在較短的時(shí)間內(nèi)快速放寬為適度寬松生育政策并趨向于更替生育率水平，在管理上根本改變了行政強(qiáng)制的措置，轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)關(guān)懷、以人為本、利益導(dǎo)向、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、家庭發(fā)展、寓管理于服務(wù)之中、投資于人的全面發(fā)展為核心的計(jì)劃生育活動(dòng)，這是我國(guó)人口發(fā)展道路的必然趨勢(shì)，也是與國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口形勢(shì)相適應(yīng)的總體發(fā)展趨勢(shì)。endprint

計(jì)劃生育政府機(jī)構(gòu)的歷史沿革

計(jì)劃生育作為一項(xiàng)基本國(guó)策，作為國(guó)家的重大社會(huì)公共政策，必須設(shè)置專門行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)行、落實(shí)與管理。

在人口快速增長(zhǎng)的1960年代，衛(wèi)生部于1962年在婦幼衛(wèi)生司設(shè)立計(jì)劃生育處，具體負(fù)責(zé)管理全國(guó)的計(jì)劃生育技術(shù)指導(dǎo)工作，這是計(jì)劃生育行政單位首次進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)。1964年國(guó)務(wù)院成立計(jì)劃生育委員會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)計(jì)劃生育工作；1968年撤銷，計(jì)劃生育工作仍由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)。1964年國(guó)家科委成立了計(jì)劃生育專業(yè)組，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)全國(guó)的計(jì)劃生育科學(xué)研究工作。面對(duì)人口過快增長(zhǎng)的沉重壓力，1973年成立國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體工作由衛(wèi)生部代管，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的計(jì)劃生育工作。

1981年，成立國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)，并將其正式納入政府序列，成為國(guó)務(wù)院的組成部分。隨后，一個(gè)國(guó)家、省、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、村民小組構(gòu)成的立體化的計(jì)劃生育管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)在全國(guó)逐漸形成，為落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策進(jìn)行了卓有成效的工作。

2003年，將國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)，除計(jì)劃生育管理服務(wù)功能外，納入了研究和擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略、人口規(guī)劃和人口政策等職能。

2013年，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，合并衛(wèi)生部和人口計(jì)生委，組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，將國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)研究擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略、人口規(guī)劃及人口政策的職責(zé)劃入國(guó)家發(fā)改委。

人口發(fā)展收獲了三大主要成就

實(shí)施計(jì)劃生育基本國(guó)策的主動(dòng)調(diào)控，再加上改革開放以來人們生活方式和生產(chǎn)方式的巨大變化，在外生和內(nèi)生兩股力量的綜合作用下，快速實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的歷史性轉(zhuǎn)變，急速步入了低生育率水平時(shí)代，有效緩解了人口快速增長(zhǎng)的壓力，改變了人口發(fā)展軌跡，創(chuàng)造了人口發(fā)展奇跡。

1.完成人口轉(zhuǎn)變

首先，死亡率超前于出生率率先下降并持續(xù)穩(wěn)定在低水平。1949年人口死亡率高達(dá)20‰，1950年代末降至10‰，在經(jīng)歷了三年困難時(shí)期的反彈以后，又繼續(xù)下降，1970年代中期降至6‰—7‰的低水平并且一直持續(xù)至今。人口出生率在1970年代中期以前一直維持30‰以上的高水平（三年困難時(shí)期除外），由于出生率滯后于死亡率下降，人口自然增長(zhǎng)率高達(dá)20‰以上（1963年創(chuàng)造了33.3‰的歷史最高紀(jì)錄），總?cè)丝诩ぴ?。其次，由于?jì)劃生育政策迅速奏效，1970年代中期之后出生率開始迅速下落，特別是經(jīng)歷了1980—1990年的慣性反彈之后，出生率進(jìn)入了穩(wěn)定持續(xù)的下降通道，1990年跌破20‰，1999年跌至15‰以下，2002年以來一直小幅波動(dòng)在12‰上下。與死亡率抵消，人口自然增長(zhǎng)率在1990年降至15‰以下，1998年落到10‰以下，近年來一直穩(wěn)定在4‰—5‰。實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從“高出生、低死亡、高增長(zhǎng)”向“低出生、低死亡、低增長(zhǎng)”的歷史性轉(zhuǎn)變，跨入了現(xiàn)代人口再生產(chǎn)類型的階段。與發(fā)達(dá)國(guó)家比較，我國(guó)僅用了約40年時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家普遍需要百年左右甚至更長(zhǎng)時(shí)間才完成的人口轉(zhuǎn)變，具有典型的“急剎車”特點(diǎn)。

2.實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的低生育率水平

1950年代和1960年代，我國(guó)的總和生育率水平一直高居6以上（三年困難時(shí)期除外），高于當(dāng)時(shí)的世界平均水平5。1970年代初期在全國(guó)開始全面推行計(jì)劃生育時(shí)，總和生育率為5.8。以總和生育率達(dá)到并低于更替水平2.1為低生育率水平標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)在1990年代初期步入了低生育水平時(shí)代，從那時(shí)起，生育率水平一直在更替水平之下緩慢下滑，至今已經(jīng)持續(xù)保持了20多年的低生育率水平，官方公布目前的生育率水平為1.6—1.7，與發(fā)達(dá)國(guó)家平均值基本一致，甚至低于部分發(fā)達(dá)國(guó)家。我國(guó)只用了20年略多的時(shí)間使生育率水平從6降至2，而英國(guó)、法國(guó)等西歐發(fā)達(dá)國(guó)家生育率水平從5降到2的時(shí)間平均約70—80年，中國(guó)之“快”可窺一斑。

3.人口增量和增速得到有效控制

根據(jù)我國(guó)人口發(fā)展的實(shí)際運(yùn)行軌跡，人口的增量和增速已經(jīng)得到了有效控制。比較不同時(shí)代的出生人口規(guī)模，1963—1972年連續(xù)10年出生人口在2500萬人以上（人口總數(shù)6.7億—9.2億）；80后（1980—1989年）年均出生2225萬人（人口總數(shù)9.9億—11.3億）；90后（1990—1999年）年均出生2097萬人（人口總數(shù)11.5億—12.6億）；00后（2000—2009年）年均出生1633萬人（人口總數(shù)12.7億—13.4億）?？傏厔?shì)是，人口總量不斷擴(kuò)大，增長(zhǎng)趨勢(shì)趨于穩(wěn)定，但是出生人口數(shù)量的代際變化卻是越來越少。目前，我國(guó)總?cè)丝跀?shù)量正處在慣性平緩增長(zhǎng)時(shí)期，正在以年增量遞減的方式繼續(xù)增加，預(yù)計(jì)2030年前達(dá)到峰值，之后，總?cè)丝谝?guī)模開始進(jìn)入減縮通道。

通過計(jì)劃生育實(shí)現(xiàn)的“急剎車”式的人口轉(zhuǎn)變，快速實(shí)現(xiàn)了低生育率水平。按照人口發(fā)展的規(guī)律性，一旦人口長(zhǎng)期經(jīng)歷低生育率水平，必然帶來諸如人口老齡化加劇、勞動(dòng)力人口縮減、出生人口性別異常、家庭少子化、家庭結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)約化等人口結(jié)構(gòu)性矛盾，這些矛盾將成為影響現(xiàn)在和未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾，這是推行計(jì)劃生育政策的必然代價(jià)，也是新時(shí)期調(diào)整和完善生育政策的必然。

討論與思考

總?cè)丝谝?guī)模在計(jì)劃生育政策起始之后，歷經(jīng)各個(gè)人口發(fā)展階段：人口年輕化期、家庭少子化期、人口機(jī)會(huì)窗口期、人口老齡化期、重度人口老齡化期、總?cè)丝谝?guī)模縮減期、穩(wěn)定均衡期，從而為完成一個(gè)政策影響下的大人口發(fā)展周期奠定了發(fā)展基礎(chǔ)與發(fā)展前提。計(jì)劃生育政策的實(shí)施，加速并縮短了人口增長(zhǎng)周期運(yùn)行的各個(gè)不同階段。因此，人口政策從一開始就是一項(xiàng)引導(dǎo)人口規(guī)模趨向遠(yuǎn)期均衡的大周期政策，在長(zhǎng)期發(fā)展中進(jìn)行適度調(diào)整，其目的就是實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)期均衡政策，依照人口發(fā)展的自然規(guī)律，必然經(jīng)歷不同的發(fā)展階段而最終達(dá)成。這不是一個(gè)五年計(jì)劃、十年計(jì)劃、二十年計(jì)劃……就可以查看并宣告結(jié)果的短期政策?！翱刂迫丝跀?shù)量，提高人口素質(zhì)”是計(jì)劃生育基本國(guó)策始終的目的與核心，提高人口素質(zhì)是永恒的命題，永無止境，但控制人口數(shù)量卻會(huì)在不斷調(diào)整中走向終點(diǎn)。

40余年堅(jiān)持計(jì)劃生育政策和改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們受教育水平、生產(chǎn)方式、生活方式、價(jià)值觀念等帶來的巨大改變，發(fā)生在相同的社會(huì)發(fā)展時(shí)期，不是偶然的。國(guó)家發(fā)展、人民幸福，既需要一個(gè)好的發(fā)展政策，也需要一個(gè)適當(dāng)?shù)娜丝诨A(chǔ)與良好環(huán)境基礎(chǔ)?；仡櫄v史，歷經(jīng)40余年，我們基本實(shí)現(xiàn)了控制人口增長(zhǎng)速度的目標(biāo)，完成了人口再生產(chǎn)類型的歷史性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定的低生育率水平。我國(guó)當(dāng)下的人口發(fā)展，正處在數(shù)量增長(zhǎng)壓力減弱、人口結(jié)構(gòu)性失衡壓力凸顯的時(shí)期，這是人口過度增長(zhǎng)又被快速抑制的必然結(jié)果，也是影響現(xiàn)在和未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾。

展望未來，人口老齡化是人口結(jié)構(gòu)性矛盾的重點(diǎn)，老齡化社會(huì)的影子已經(jīng)在快速而清晰地顯現(xiàn)。老齡人口數(shù)量規(guī)模及其增加速度是無法變更的，而人口老齡化程度卻隨著生育率的略微回升而呈現(xiàn)微弱的變化，這種變化需要一個(gè)時(shí)期的觀察。理論上，弱化人口年齡結(jié)構(gòu)失衡的唯一方法，就是調(diào)整生育率水平，適當(dāng)提高人口增長(zhǎng)速度，這也是人口發(fā)展規(guī)律所闡明的基本原理。同時(shí)，人口發(fā)展規(guī)律還表明，人口數(shù)量規(guī)模發(fā)展須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及資源環(huán)境保持均衡。

需要強(qiáng)調(diào)的是，評(píng)判計(jì)劃生育政策必須堅(jiān)持整體性、從政策產(chǎn)生的源頭環(huán)境、政策目的，以及在人口發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史進(jìn)程中產(chǎn)生的作用來加以認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持科學(xué)的態(tài)度、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，尊重規(guī)律性。在發(fā)展中，必然要面對(duì)不同發(fā)展階段的不同問題與挑戰(zhàn)，而不能因?yàn)閱栴}與挑戰(zhàn)的存在就去懷疑真理，懷疑我們?yōu)橹鞒鼍薮鬆奚倪x擇。評(píng)價(jià)一項(xiàng)社會(huì)公共政策的得失，全盤否定與全盤肯定都不是客觀的科學(xué)態(tài)度，重要的是要看這項(xiàng)政策引導(dǎo)的發(fā)展方向是否正確。評(píng)判計(jì)劃生育政策要看是不是按照人口發(fā)展的規(guī)律，引導(dǎo)人口發(fā)展走向均衡，是不是符合國(guó)家民族發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在政策上和方法上作出符合科學(xué)、符合廣大人民的根本利益的調(diào)整。endprint