試論縣域政府治理中的制度建設(shè)

宋佳梅+許應(yīng)祥

摘 要：進入21世紀，縣域群體性事件頻發(fā)、社會影響深遠，嚴重威脅地方社會穩(wěn)定。本文在概述南康615事件的前因與過程基礎(chǔ)上，總結(jié)出事件處理中政府治理的癥結(jié)，多方利益不調(diào)和、公開信息不完整、官民溝通不暢。針對此，完善縣級政府管理的相關(guān)制度建設(shè)——權(quán)益保障制度、信息制度、信訪制度，還應(yīng)認真審視地方政府邊界問題，如管理權(quán)力的有限退出與職責的積極進入，以有效促進和諧社會的建立，加快現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

關(guān)鍵字：縣域，政府治理，制度建設(shè)

基金項目：江西省2016年度研究生創(chuàng)新專項資金項目《欠發(fā)達地區(qū)縣級政府治理能力現(xiàn)代化研究——以贛南原中央蘇區(qū)的贛縣、瑞金縣為例》（YC2016-S341）。

1 “南康6·15事件”的前因與過程

1.1 前因：南康家具行業(yè)整頓和新稅收的執(zhí)行

2009年1月初，省委在南康調(diào)研時要求盡快把南康建成全國一流的家具專業(yè)市場；同月22日，市委、市政府作出批示：“請各部門、各單位全力支持，努力將其做優(yōu)做強?！盵1]上傳下行，南康政府有關(guān)部門決定，首先對南康家具行業(yè)進行清理整頓：一是將3000多家具廠整合到200左右，二是家具運輸憑借“木材運輸許可證”并交納放行費；其次從15日起執(zhí)行新稅收征管辦法，按《木（竹）材產(chǎn)品成品方單位稅額表》收取稅款。在業(yè)主看來，政府一系列政策、辦法將嚴重擠壓中小企業(yè)的生存發(fā)展空間。

1.2 過程：潛伏到高潮的三個過程

1.事件潛伏期

2009年5月，南康政府出臺《南康市家具企業(yè)清理整頓工作實施方案》，要求所有家具企業(yè)做到有證收購、有證加工、有證運輸；對年納稅不足2萬元、年銷售收入不足50萬元且有嚴重安全隱患、違法違規(guī)行為的小企業(yè)進行整改或整合，對既不符合整改也不符合整合條件的企業(yè)直接予以取締。6月1日，百度南康貼吧帖子“南康這幾天要出事了”寫到，“南康林業(yè)局將家具木材的放行價格提高到200元/立方，之前價格為400-500元/車，運輸成本提高幾十上百倍。目前，南康物流協(xié)會已召集各業(yè)主開會，物流已全部停止發(fā)貨。大家都知道，家具是南康的支柱產(chǎn)業(yè)……如果事情繼續(xù)惡化，數(shù)千名家具老板由于發(fā)不出貨而必須向政府抗議”。[3]政府對此言論未作出解釋，到15日正式執(zhí)行新稅收征管辦法，仍懷抱美好愿景，認為整改方案和新稅收能有效轉(zhuǎn)變業(yè)主的發(fā)展觀念，實現(xiàn)產(chǎn)品檔次的提升與產(chǎn)業(yè)的升級，推動全國一流家具市場的進一步實現(xiàn)。殊不知，抗爭發(fā)酵。

2.事件發(fā)展期

6月2日上午約9時，數(shù)十名企業(yè)主在市政廣場“散步”，進行集體上訪，抗議“家具清理整頓工作”名為規(guī)范家具市場管理，實為扼殺小企業(yè)生存道路。目擊者稱，后面有幾名業(yè)主代表被政府人員請去協(xié)商，其他業(yè)主則散去。[2]事實上，政府后續(xù)未作出回應(yīng)，上訪不了了之。這是政府第一次正面與上訪者接觸，為避免業(yè)主纏訪，政府選擇安撫，口頭應(yīng)允考慮業(yè)主訴求，先把事件趟過去。而民眾醒悟，地方政府以政績、維穩(wěn)為主旨，上訪這類“不光彩”行為很難受到重視。隨后網(wǎng)民就此事進行了微博敘述，聯(lián)想之前南康貼吧帖子“南康這幾天要出事了”，網(wǎng)絡(luò)討論逐漸上升為現(xiàn)實質(zhì)疑。民眾看到，政府“安撫”上訪者，極力壓下上訪事件，是為了“大事化小，小事化了”；那么，他們就只能把事情“鬧大”，引起高層政府關(guān)注。至此，非制度化渠道成為群眾訴求表達的最優(yōu)選擇。

3.事件高潮期

之后十幾天，市政大樓前未再出現(xiàn)業(yè)主集體上訪，政府以為此事已翻過一頁，不知底下醞釀著掀起全國矚目的風暴。新稅收征管辦法執(zhí)行的第一天，15日上午10時，數(shù)百人小團體在105國道南康國際家具城路段堵塞交通，另有近百名家具業(yè)主及親人聚集市政大樓前。[4]隨后，現(xiàn)場民眾將人群上訪與堵路的消息、視頻、圖片上傳至網(wǎng)絡(luò)，迅速引起各界關(guān)注。家具城附近商戶、從業(yè)人員等利益相關(guān)者首先加入人群，無關(guān)行人、市民等也在某種隱藏方式動員下加入人流。下午13時，聚集人群由國際家具城綿延至大廣高速南康進出口，人數(shù)上萬。至此，相關(guān)領(lǐng)導趕赴現(xiàn)場，但現(xiàn)場群眾內(nèi)心憤恨難平，尤其是公安人員抵達現(xiàn)場并言行威脅時，一度引發(fā)騷亂致使警車掀翻，終呈對峙局面。

2 “南康6·15事件”治理的癥結(jié)

2.1 各方利益不調(diào)和

隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，社會利益分化，群眾利益訴求多元化?，F(xiàn)代政府治理的一個根本目標是不斷滿足人民的訴求，及時、真誠地尋求群眾的支持與配合，深化與民互動。南康非公有制經(jīng)濟發(fā)展活躍，家具業(yè)是代表產(chǎn)業(yè)，帶動房產(chǎn)、物流、娛樂、餐飲等行業(yè)發(fā)展。家具整改政策和新稅收的實行，使得家具業(yè)主和工人所繳納的稅收大幅提升，其他行業(yè)也受到影響，矛盾激化。

2.2 公開信息不完整

政府官方發(fā)布的信息與民眾生活相關(guān)，為大眾所關(guān)注、信賴，而信息的不完整、不透明常造成理解誤區(qū)，易導致虛假信息、小道消息橫行并迅速傳播，湮沒政府權(quán)威信息，掩蓋了信息的真實性。2009年，網(wǎng)絡(luò)熱傳南康政府欲“整垮”家具行業(yè)，而于6月執(zhí)行新稅收征管辦法讓民眾更“信以為真”。民眾對當?shù)卣揪蜐M懷積怨，一旦抓住契機，官民矛盾瞬間點燃。

2.3 溝通渠道不順暢

抗爭性群體事件，大部分由早期疏導能解決的小事未受重視而演變來。政府部門在職能上雖有所重疊，但仍各自為政，難以實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同治理，猶如“信息孤島”，造成信息管理碎片化。[5]首先，對群體事件認識不足。認為本地很少甚至不會發(fā)生大規(guī)?？範幎栌诜婪?。其次，政府人員因觀察力、思考力等主觀因素誤判信息價值。加上，溝通渠道有限，唯有政府官網(wǎng)、信訪局、市長信箱，民眾所提不能及時得到回饋。在多次訴求不得情況下，群眾的剝奪感、危機感激增，萌生在地標建筑或道路示威、抗議想法，以此迫使政府正面回應(yīng)。

3 完善地方政府治理的制度建設(shè)

3.1 政府管理的相關(guān)制度建設(shè)endprint

孫立平提到“隨著社會利益和社會矛盾日益復雜化的趨勢，以先進、合理的制度來定位社會利益和解決社會沖突?！盵6]既定制度下，人與事受到相應(yīng)約束，制度完善有助政府治理。第一，完善權(quán)益保障制度。一保障民眾利益的有效協(xié)調(diào)。在“整體政府”模式下，部門間保持一致，協(xié)調(diào)各方利益?，F(xiàn)實中確保人大、政協(xié)等相關(guān)民主制度能為民發(fā)聲，切實保障群眾多元利益需求。二形成科學訴求表達機制。長期以來，訴求表達單一，有些形式化且無實際效果。現(xiàn)代社會，民眾表達欲望隨社會心理增長，科學表達機制讓大眾更理性。三健全分配協(xié)調(diào)機制。我國城鄉(xiāng)、貧富兩極顯著，社會不穩(wěn)定很大原因是底層弱勢群體缺少上層社會的關(guān)注和幫助。因此，把公平納入制定過程中能有效平衡社會各方。

第二，完善信息公開制度。一信息真實。與民眾利益相關(guān)的政令、辦法等措辭要精確、嚴謹、不模棱兩可。文字表述不清將帶來信息隔閡、誤解，有損政府威望。二信息及時。政府應(yīng)與多方媒體合作，對事件的處理、后續(xù)進行跟蹤報導，以減輕網(wǎng)絡(luò)言論對政府的攻擊力度。政府的協(xié)作姿態(tài)，雖不一定能加快處置效率，至少讓報道遵從事實?？吹?，政府的信息能有效引導社會輿論走向，合理處理事件更讓大眾信服。

第三，完善信訪制度。一增加信訪制度的民主性，加大政府與民眾的溝通。信訪目的是聽取社會聲音，化解矛盾。不加強溝通，無法準確接收群眾意見，分析微小細節(jié)，解決社會問題。二重視信訪制度的落實。一些地方政府雖接待了很多信訪，但問題堆積最后也沒解決。認真對待、分析、處理每一信訪事件，將工作落到實處，才是真正為人民服務(wù)?？h領(lǐng)導可主動與民互動，變“接訪”為“下訪”或定期接訪，收聽社會民情。

3.2 群體事件中地方政府的邊界問題

本文所提“政府邊界”中“政府”指隱性政府，是現(xiàn)實生活中無實體卻影響日常生活的“軟力量”，包括權(quán)力邊界、職責邊界、能力邊界、效率邊界四個維度。[7]權(quán)力邊界指在憲法和法律授權(quán)下所行使的公共權(quán)力界限，職責邊界指政府自身確立的職能和責任范圍。在南康事件處理中先后有南康縣政府、贛州市政府、江西省政府三個層級政府介入，最終由省政府出面廢止不合理政策以平息?？吹?，省政府介入是出于下級政府無力解決的結(jié)果。

第一，地方政府管理權(quán)力的有限退出。地方既承擔經(jīng)濟發(fā)展責任，又要保證社會安定，幾乎包攬全部社會事務(wù)。地方政府責任眾多，易顧此失彼而無法保持平衡。而地方政府權(quán)力從經(jīng)濟領(lǐng)域退出，著重把握社會公共服務(wù)領(lǐng)域，未嘗不是地方政府加快實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一種選擇。第二，地方政府職責的積極進入。職責包括職能、責任兩部分，地方政府的職責體現(xiàn)在政府通過合理方式發(fā)揮政府功能和切實履行對民眾及上級政府的責任。[8]如利用完善的地方財政體系，加快服務(wù)型職能建設(shè)，改善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既完美使用了手中權(quán)力，又承擔了各項相應(yīng)職責。此外，若遇突發(fā)事件，地方不應(yīng)慣性將責任、擔子拋給上級政府，而應(yīng)運用科學矛盾調(diào)解機制、訴求表達機制等，從社會實際需求出發(fā)做好權(quán)力與職責邊界內(nèi)的協(xié)調(diào)事宜。政府是人民的政府，只有真正站在公眾立場，維護群眾利益，滿足絕大部分公眾訴求，減少社會沖突發(fā)生，促進和諧社會的建立，才能實現(xiàn)對民眾和上級政府雙重責任的擔當。

參考文獻

[1] 打造“家具之都” 看南康市如何做優(yōu)做強家具 https：//home.focus.cn/article/cf1e60d53bb616f568b2b085757cd70f.html

[2] 調(diào)研訪談所得資料.

[3] 南康群體事件的來龍去脈_華逸民_新浪博客 http：//blog.sina.com.cn/s/blog_416d34e70100dpxb.html

[4] 南康群體事件的來龍去脈 （注：此文來源于網(wǎng)絡(luò)） - 休閑茶坊 上猶網(wǎng) - 上猶城市生活門戶網(wǎng)站 Shangyou.CN！ http：//bbs.shangyou.cn/thread-88012-1-1.html

[5]政府治理面臨3大挑戰(zhàn)：碎片化、”拍腦門”、指令化-新華網(wǎng) http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/13/c_1120109428.htm

[6] 孫立平.走向積極的社會管理[J].社會學研究，2011（04）.

[7] 何哲.政府邊界問題及行政體制改革的基本原則研究——基于政府權(quán)利邊界、職責邊界、效率邊界與能力邊界分析[J].北京行政學院學報，2016（04）.

[8] 高立偉.基層政府邊界的效應(yīng)表現(xiàn)及現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型[J].江西社會科學，2009（06）.

作者簡介

宋佳梅（1993-），女，漢族，江西南康人，南昌航空大學文法學院，碩士研究生，主要研究方向為公共政策與地方治理。

許應(yīng)祥（1990-），男，漢族，江西南康人，華東交通大學理工學院科研干事，碩士研究生，主要研究方向為基層政府治理。endprint