六安市特色小鎮(zhèn)建設(shè)的若干思考與建議

袁德勝

摘 要：近年來(lái)，我市特色小鎮(zhèn)建設(shè)如火如荼，在建設(shè)過(guò)程中存在一些突出問(wèn)題。本文詳細(xì)地介紹了我市特色小鎮(zhèn)建設(shè)情況，指出了目前建設(shè)中存在管理人員不足、融資渠道狹窄、用地指標(biāo)緊張等突出問(wèn)題，提出了通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，深化改革，培育產(chǎn)業(yè)，多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等手段來(lái)加快我市特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；六安市；獨(dú)山鎮(zhèn)；毛坦廠鎮(zhèn)

基金項(xiàng)目：全市黨校系統(tǒng)重點(diǎn)課題 LA201705

特色小鎮(zhèn)是指以產(chǎn)業(yè)為核心，以項(xiàng)目為載體，生產(chǎn)生活生態(tài)相融合，具有獨(dú)特精神氣質(zhì)與文化風(fēng)味的特定經(jīng)濟(jì)區(qū)域。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑，是“十三五”期間國(guó)家、省市政策支持的重要方向。在2016年發(fā)布的國(guó)家《十三五規(guī)劃綱要》中提出要加快發(fā)展特色城鎮(zhèn)建設(shè)。住建部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部也聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》的文件。隨后，我市啟動(dòng)了特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建和申報(bào)工作。截止目前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布中國(guó)特色小鎮(zhèn)名單中，我市裕安區(qū)獨(dú)山鎮(zhèn)、金安區(qū)毛坦廠鎮(zhèn)成功入選；2016年11月，省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、發(fā)改委、財(cái)政廳公布安徽省第一批省級(jí)特色小鎮(zhèn)名單，我市裕安區(qū)獨(dú)山鎮(zhèn)、霍山縣石斛小鎮(zhèn)入選。

1 我市特色小鎮(zhèn)建設(shè)基本情況

特色小鎮(zhèn)，并不是一個(gè)行政區(qū)劃單元，也不是地域開發(fā)過(guò)程中的“區(qū)”，確定的來(lái)說(shuō)，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)有三方面的特點(diǎn)：一是產(chǎn)業(yè)具有復(fù)合型。是一個(gè)集產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)的可持續(xù)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)和組織形態(tài)；二是特色小鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)小而美。求精不求大，特色要明顯；三是運(yùn)作方式靈活。堅(jiān)持政府指引，為企業(yè)為主體，市場(chǎng)化運(yùn)作的運(yùn)行體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用。我市在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，在規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套、資源要素保障、文化內(nèi)涵挖掘等方面，鼓勵(lì)企業(yè)參與，發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)作用。

（一）強(qiáng)化政府政策扶持，助推特色小鎮(zhèn)培育。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我市小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的步伐也在不斷加快，特別是在2016年住建部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》后，我市將特色小鎮(zhèn)的建設(shè)工作提上了重要工作日程，采取因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，選擇了一些擁有區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源環(huán)境和承載力強(qiáng)的重點(diǎn)鎮(zhèn)加以培育打造。為加大特色小鎮(zhèn)的培育力度，各縣區(qū)也制定了相關(guān)激勵(lì)政策，如裕安區(qū)充分運(yùn)用政策優(yōu)勢(shì)，整合各類補(bǔ)助資金，加大了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓金返還比例，新增建設(shè)用地出讓的，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別分別返還70%、80%、90%，存量土地100%返還，支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)。2017年3月，出臺(tái)《裕安區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，進(jìn)一步明確了特色小鎮(zhèn)培育目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容和保障措施。霍山縣制定出臺(tái)了一系列發(fā)展石斛產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策，著力培育石斛小鎮(zhèn)“百千萬(wàn)億”（百里走廊、千畝園區(qū)、萬(wàn)畝基地、百億產(chǎn)值），力爭(zhēng)在5年內(nèi)形成國(guó)內(nèi)最大的霍山石斛交易市場(chǎng)。

（二）突出規(guī)劃引領(lǐng)，指導(dǎo)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。為推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，2016年我市結(jié)合“一谷一帶”發(fā)展，編制了《六安市“一谷一帶”小鎮(zhèn)、小站、小院規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》，重點(diǎn)打造6個(gè)“茶谷小鎮(zhèn)”和2個(gè)“淠河小鎮(zhèn)”。10個(gè)全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)普遍開展了總規(guī)修編，編制單位均為國(guó)內(nèi)編制水平較高的規(guī)劃編制院所，編制質(zhì)量普遍很高。裕安區(qū)獨(dú)山鎮(zhèn)先后修訂了《獨(dú)山鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2016-2030）》，編制了《獨(dú)山鎮(zhèn)歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃》、《西淠河一河兩岸景觀規(guī)劃》、《小駐架灣景觀規(guī)劃》及美麗集鎮(zhèn)整治規(guī)劃等各類規(guī)劃。金安毛坦廠鎮(zhèn)編制了《集鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2013-2030）》，堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃，突出綠色人文理念，緊扣“高品質(zhì)、可持續(xù)”和宜居宜業(yè)宜學(xué)宜游小鎮(zhèn)定位，統(tǒng)籌布置集鎮(zhèn)建設(shè)?；羯娇h委托中國(guó)科技大學(xué)管理學(xué)院作為全縣特色小鎮(zhèn)發(fā)展研究及建設(shè)工作報(bào)告項(xiàng)目編制指導(dǎo)單位，安徽中道管理咨詢有限公司作為項(xiàng)目編制單位，開展茶葉特色小鎮(zhèn)（大化坪鎮(zhèn)）、溫泉特色小鎮(zhèn)（上土市鎮(zhèn)）、藝術(shù)特色小鎮(zhèn)（諸佛庵鎮(zhèn)）、旅游特色小鎮(zhèn)（太陽(yáng)鄉(xiāng)、佛子嶺鎮(zhèn)）、農(nóng)業(yè)生態(tài)特色小鎮(zhèn)（與兒街鎮(zhèn)、但家廟鎮(zhèn)、下符橋鎮(zhèn)）等五個(gè)特色小鎮(zhèn)發(fā)展研究及建設(shè)指導(dǎo)，并編撰《綠水青山就是金山銀山--霍山縣特色小鎮(zhèn)集錦》。

（三）完善基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)功能。近年來(lái)，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞鎮(zhèn)區(qū)核心，持續(xù)加大建設(shè)力度，主要建設(shè)集鎮(zhèn)道路、給排水、強(qiáng)弱電等基礎(chǔ)設(shè)施，完善路燈、綠化等配套設(shè)施，建設(shè)街頭公園、廣場(chǎng)、停車場(chǎng)等公用設(shè)施，加快公共服務(wù)設(shè)施的完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建成了衛(wèi)生院、1-2所公辦幼兒園、小學(xué)或初中部，部分設(shè)立了高中部。目前，獨(dú)山鎮(zhèn)已改擴(kuò)建紅軍大道、將軍大道等旅游通道9.1公里，完成雨污管網(wǎng)分流改建6.5公里，建成鎮(zhèn)區(qū)旅游公廁7處，垃圾中轉(zhuǎn)站1座，公園、廣場(chǎng)2個(gè)，鎮(zhèn)區(qū)綠化、亮化，強(qiáng)弱電、廣告等整治到位，環(huán)衛(wèi)、污水管網(wǎng)等配套設(shè)施齊備。石斛小鎮(zhèn)先后投入近5億元，修建了淠濱南路、桃園路、高橋?yàn)陈返嚷肪W(wǎng)工程，淠河北岸景觀帶及園區(qū)供水、排水、綠化、亮化等配套工程，園區(qū)內(nèi)配套設(shè)施齊全，配有學(xué)校、醫(yī)療、餐飲、加油站等公共設(shè)施，為特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了保障。毛坦廠鎮(zhèn)按照“一年打基礎(chǔ)、兩年上臺(tái)階、三年大變樣”工作節(jié)奏，整體謀劃集鎮(zhèn)建設(shè)，優(yōu)化整體環(huán)境與形象。目前，環(huán)鎮(zhèn)綠道設(shè)計(jì)已完成，即將對(duì)接；濱河南路東延段道路，河道護(hù)擺工程正在施工；令牌路升級(jí)改造工程接近完工。

（四）改善人居環(huán)境，全面優(yōu)化特色小鎮(zhèn)整體風(fēng)貌。為打造集鎮(zhèn)風(fēng)貌，2015年11月我市編制了《六安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建筑立面改造整治導(dǎo)則》。目前大部分重點(diǎn)鎮(zhèn)已改造完成，改造效果明顯。不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生保潔市場(chǎng)化，基本建成“村收、鎮(zhèn)運(yùn)、市縣處理”模式，垃圾收集率和集中處理率達(dá)90%以上，其中裕安區(qū)采取PPP模式將全區(qū)農(nóng)村生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)工作外包，統(tǒng)一送至城南垃圾焚燒發(fā)電廠處理，區(qū)財(cái)政每年支付2900萬(wàn)元管理經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)常態(tài)化管理，全區(qū)農(nóng)村生活垃圾處理率達(dá)到100%。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)整治，加大生活污水治理力度，有關(guān)縣區(qū)通過(guò)采取PPP模式，打捆建設(shè)污水處理廠（站），金安區(qū)、舒城縣爭(zhēng)取環(huán)巢湖流域治理項(xiàng)目，建成了一批污水處理廠。目前已建成8座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠，其中5座投入運(yùn)營(yíng)，在建污水處理設(shè)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有20多個(gè)。計(jì)劃到2020年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)污水處理率將達(dá)到50%左右?；羯礁邩?yàn)呈℃?zhèn)依山傍水、生態(tài)優(yōu)美，更是中國(guó)最美小鳥藍(lán)喉蜂虎的棲息繁殖地，2016年投資2.4億元建設(shè)淠河北岸高橋?yàn)逞睾右司訋В毒€總長(zhǎng)2081米，內(nèi)有休閑步道2公里，入口廣場(chǎng)、雙灣廣場(chǎng)等5個(gè)休閑廣場(chǎng)，親水平臺(tái)、卵石灘、游船碼頭等景觀節(jié)點(diǎn)。endprint

（五）立足核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。產(chǎn)業(yè)支撐是小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的核心和基石，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特色小鎮(zhèn)建設(shè)就會(huì)成為空中樓閣。近年來(lái)，我市各地通過(guò)編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極探索集鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，配套園區(qū)水、電、路等設(shè)施，為企業(yè)入駐提供平臺(tái)，引導(dǎo)人口向小城鎮(zhèn)聚集、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，結(jié)合區(qū)位條件、資源環(huán)境稟賦培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展“一鎮(zhèn)一業(yè)”。獨(dú)山鎮(zhèn)作為十大名茶之一六安瓜片的核心產(chǎn)區(qū)，積極發(fā)展茶產(chǎn)業(yè)，全鎮(zhèn)瓜片種植面積5萬(wàn)多畝，擁有較大規(guī)模茶葉加工企業(yè)20多家，其中安徽徽六茶業(yè)公司生產(chǎn)的“徽六牌”六安瓜片榮獲中國(guó)馳名商標(biāo)、中華老字號(hào)、中國(guó)知名農(nóng)產(chǎn)品等榮譽(yù)稱號(hào)。同時(shí)，該鎮(zhèn)大別山油茶種植面積也達(dá)到3萬(wàn)多畝，是全省重要的油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地。毛坦廠鎮(zhèn)圍繞教育產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“毛坦廠中學(xué)+”，將服務(wù)毛坦廠中學(xué)作為重點(diǎn)，支持毛坦廠中學(xué)健康發(fā)展。大力發(fā)展旅游業(yè)，引進(jìn)馬政文化園、大別山養(yǎng)生慢谷、九十里山水畫廊、硃砂沖水庫(kù)漂流、無(wú)桐·半山高端民宿項(xiàng)目等一批旅游項(xiàng)目，力爭(zhēng)做好教育產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)發(fā)展融合這篇大文章。石斛小鎮(zhèn)圍繞霍山石斛的研發(fā)、文化展示、功能食品加工等產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃建設(shè)了4.38平方公里的霍山石斛產(chǎn)業(yè)園，引進(jìn)央企中國(guó)中藥霍山石斛科技有限公司、合肥凱華制藥有限公司等20余家企業(yè)進(jìn)駐，年產(chǎn)值10億多元。

2 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的存在困難和問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)規(guī)劃不科學(xué)，管理人員緊缺。特色小鎮(zhèn)最根本的是要突出其獨(dú)一無(wú)二的“特色”元素。當(dāng)前我市申報(bào)的眾多特色小鎮(zhèn)存在發(fā)展定位不清，核心區(qū)塊不明確，導(dǎo)致小鎮(zhèn)難以成為相對(duì)獨(dú)立、形象突出的區(qū)域。小鎮(zhèn)規(guī)劃變化頻繁，拼湊痕跡明顯，謀劃缺乏前瞻性和可操作性，投資目標(biāo)過(guò)高，后期不得不多次外延與拓展，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)建設(shè)面積偏大，不符合“小、精、強(qiáng)、美”的特征要求。城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理是一項(xiàng)政策性和業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的工作，如果沒(méi)有穩(wěn)定的管理機(jī)構(gòu)和人員，將直接影響特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之后，原城建辦公室機(jī)構(gòu)被撤銷，造成上下工作脫節(jié)，各鎮(zhèn)城建系統(tǒng)無(wú)專門機(jī)構(gòu)、無(wú)固定人員、無(wú)經(jīng)費(fèi)保障；建設(shè)專業(yè)人才缺乏，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作開展困難。目前我市特色小鎮(zhèn)獨(dú)山鎮(zhèn)僅有2名規(guī)劃建設(shè)人員，其中1名為兼職人員，另一名是即將到期的大學(xué)生村官，且兩名人員均非專業(yè)人員。

（二）投入不足，特色小城鎮(zhèn)投融資渠道有限。政府財(cái)政投入能力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投融資渠道不完善等仍是制約我市特色小鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。由于小城鎮(zhèn)沒(méi)有真正建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行下的投融資機(jī)制，不能有效吸引非政府資金的投入，加之商業(yè)銀行開拓小城鎮(zhèn)信貸市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制不足，無(wú)法形成“投入-產(chǎn)出-再投入”的良性循環(huán)，制約了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。

（三）用地指標(biāo)缺乏，部分集鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法落地。隨著中心城區(qū)和縣城規(guī)模不斷擴(kuò)張，建設(shè)用地指標(biāo)需求量大，大量用地指標(biāo)需要投向民生基礎(chǔ)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)園區(qū)，結(jié)余指標(biāo)數(shù)量十分有限，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地需求保障難度較大；同時(shí)，部分城鎮(zhèn)自己動(dòng)手找空間的能力不足，存量資源利用效率較低，低效用地盤活積極性不夠，也加大了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地難的問(wèn)題。

（四）項(xiàng)目相對(duì)松散，多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展功能不足。目前，我市特色小鎮(zhèn)對(duì)產(chǎn)業(yè)、旅游、文化、社區(qū)功能融合考慮不到位，仍以工業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等舊思維來(lái)謀劃小鎮(zhèn)發(fā)展，如，金安區(qū)毛坦廠特色小鎮(zhèn)。它是住建部公布的全國(guó)第二批特色小鎮(zhèn)，是以教育小鎮(zhèn)成功入選。所以，它的發(fā)展路徑更多的是以教育產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展，但毛坦廠鎮(zhèn)也有豐富的旅游資源和文化資源，明清老街，是皖西地區(qū)迄今保存的最為完整的一處古建筑，非常具有參觀價(jià)值，毛坦廠鎮(zhèn)生態(tài)旅游前景可觀，但是旅游經(jīng)濟(jì)沒(méi)有很好的發(fā)展起來(lái)。如何把教育產(chǎn)業(yè)和旅游經(jīng)濟(jì)相融合是下一步毛坦廠鎮(zhèn)急需解決的難題。

3 推進(jìn)我市特色小鎮(zhèn)發(fā)展的意見與建議

（一）強(qiáng)化特色小鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)村鎮(zhèn)管理。恢復(fù)村鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，理順管理體制， 強(qiáng)化特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理。設(shè)立村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦公室，配備必要的規(guī)劃建設(shè)管理人員，經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，切實(shí)解決村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理體制不順、管理缺位、執(zhí)法主體不明等問(wèn)題，為特色小鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（二）拓寬特色小鎮(zhèn)投資渠道，確保建設(shè)投入。探索建立多元化的投入體制機(jī)制，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，在確保穩(wěn)定的財(cái)政投入前提下，爭(zhēng)取更多的社會(huì)資本、民間資金進(jìn)入，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)衛(wèi)生保潔、垃圾清運(yùn)、園林養(yǎng)護(hù)全面市場(chǎng)化，政府購(gòu)買服務(wù)。積極探索政府和社會(huì)資本合作的PPP模式，尤其是城鎮(zhèn)污水治理、生活垃圾處理項(xiàng)目，可按區(qū)域打捆編報(bào)，加大項(xiàng)目推介力度，盡早付諸實(shí)施。

（三）深化土地管理制度改革，保障用地指標(biāo)。按照管理總量、嚴(yán)格增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理，提高土地的利用效率，市將省下達(dá)的年度用地指標(biāo)按一定比例切塊用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)，并和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量相掛鉤。對(duì)特色小鎮(zhèn)符合規(guī)劃，列入城鄉(xiāng)一體化重大建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，土地管理部門優(yōu)先納入年度用地計(jì)劃，及時(shí)安排用地指標(biāo)等。特色小鎮(zhèn)現(xiàn)有建設(shè)用地有償收益全部留鎮(zhèn)。

（四）突出特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)培育，做強(qiáng)支柱產(chǎn)業(yè)。立足于小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，面向市場(chǎng)需求，根據(jù)自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)加以整合，從而確立特色鮮明的產(chǎn)業(yè)定位，打造出在全省甚至全國(guó)知名的特色產(chǎn)業(yè)。高度重視優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)主體的引進(jìn)和培育，靈活運(yùn)用金融、財(cái)稅、投資、土地、環(huán)保等政策措施，支持市場(chǎng)主體聯(lián)大靠強(qiáng)、轉(zhuǎn)型升級(jí)和提質(zhì)發(fā)展。在打造特色產(chǎn)業(yè)支撐特色小鎮(zhèn)建設(shè)同時(shí)，著重考慮發(fā)展其他配套產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，改善群眾生活。

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