公眾參與食品安全監(jiān)管制度論*

鄧達奇 戴航寧

公眾參與食品安全監(jiān)管制度論*

鄧達奇 戴航寧

完善的公眾參與食品監(jiān)管體制機制，是提升食品安全監(jiān)管效能、降低食品安全事件發(fā)生概率頗為有效的制度。在主體地位、監(jiān)管方式、監(jiān)管責(zé)任等方面，公共治理理論為公眾參與食品安全監(jiān)管制度提供了充分的理論基礎(chǔ)。由于食品生產(chǎn)的廣泛性、復(fù)雜性，政府監(jiān)管經(jīng)常顧此失彼，而公眾參與食品安全監(jiān)管則遭遇規(guī)范缺失、經(jīng)濟成本、信息赤字、信任危機等困境。針對我國實際情況，運用公共治理理論，可以通過建立多元主體互動監(jiān)管制度、擴大公眾參與監(jiān)管范圍、豐富公眾參與監(jiān)管方式、建立公眾參與監(jiān)管保障機制等途徑，化解我國當(dāng)前公眾參與食品安全監(jiān)管的困境。

食品安全監(jiān)管 公共治理 公眾參與

“民以食為天”，食品安全關(guān)乎社會中每個人的切身利益，任何人都不能置身事外。近年來，我國食品安全事件頻發(fā)，嚴重威脅到了民眾身體健康和生命財產(chǎn)安全，造成社會信任危機，甚至引發(fā)食品安全公共事件，成為公眾極為關(guān)注的民生問題。有鑒于此，2015年10月1日實施的《中華人民共和國食品安全法》不僅擴大了食品監(jiān)管的范圍、加大了監(jiān)管強度，還加強了處罰和問責(zé)力度，試圖建立起更為嚴格的食品安全監(jiān)管體制機制，以期保證食品安全。雖然我國食品安全問題有所好轉(zhuǎn)，但是食品安全事故并沒有杜絕，監(jiān)管隱患仍然大量存在。新修訂的《中華人民共和國食品安全法》在食品安全監(jiān)管制度上的失靈，在很大程度上表征了我國當(dāng)前食品安全監(jiān)管方面理論的薄弱與制度的疲軟，迫切需要從監(jiān)管制度理論的基礎(chǔ)上加以改進與完善。縱觀世界發(fā)達國家的食品安全監(jiān)管制度的理論與經(jīng)驗，引入公共治理理論，無疑為我國食品安全監(jiān)管制度完善提供了新的視角。

一、公眾參與食品安全監(jiān)管制度的治理理論基礎(chǔ)

傳統(tǒng)行政法制度建立在行政權(quán)力壟斷的基礎(chǔ)上，強調(diào)政府單方制定法律及實施，忽視多元主體的平等協(xié)商與責(zé)任關(guān)聯(lián)性。在全球化、網(wǎng)絡(luò)化時代，傳統(tǒng)行政法理論基礎(chǔ)遭遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，迫切需要進行新的調(diào)整。黨的十八屆三中全會正式提出全面 “推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，標(biāo)志著我國治國理政理念與方式的重大歷史轉(zhuǎn)變，為我國法治發(fā)展提供了新的理論指南，也為傳統(tǒng)法律制度（尤其是行政法制度）的理論基礎(chǔ)帶來了新思維。在此，本文僅就公眾參與食品安全監(jiān)管制度的治理理論基礎(chǔ)進行論述。

（一）公共治理

從“管理”到“治理”，一字之差，但內(nèi)涵迥異?！爸卫怼保℅overnance）一詞可追溯到古典拉丁語和古希臘語，原意是指控制、引導(dǎo)和操縱等。其后，“治理”一詞主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中，但又經(jīng)常與“統(tǒng)治”一詞交叉使用。自20世紀90年代開始，西方政治經(jīng)濟學(xué)家重新賦予 “治理”（Governance）以全新的含義，使其內(nèi)涵更加豐富，治理一詞開始流行起來。隨著全球化發(fā)展的加速，治理從理論走向了實踐。西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以首先提出了治理概念，主張用治理代替統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失靈，又看到了政府的失效。[1]歸根結(jié)蒂，恰恰是市場和政府的雙重失靈催生了“治理”。

“治理”的含義非常豐富，迄今為止，也沒有形成統(tǒng)一定義。英國著名經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)家萊恩認為：“公共治理理論是關(guān)于政府運作方式的一系列理論。因此，它不僅僅是分析政府政治決策方式的一個理論框架，而且是對政府提供社會服務(wù)方式的研究。”[2]全球治理委員會對“治理”提出了比較權(quán)威的界定。他們認為，治理是各種機構(gòu)或個人管理其共同事務(wù)多方面的總和，調(diào)節(jié)不同利益主體并相互合作實現(xiàn)目標(biāo)的過程，其中既有包括迫使人們服從的正式制度，也包括各種人們?yōu)閷崿F(xiàn)共同目標(biāo)而達成的非正式制度。其屬性特征包括：治理是相互協(xié)調(diào)的過程；治理活動不僅涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種政治制度，而是持續(xù)的互動。[3]治理所強調(diào)的是，在公共事務(wù)的管理上，借助于多方力量共同承擔(dān)責(zé)任；既有對眼前事務(wù)的管理，也有對長遠事務(wù)的管理。與傳統(tǒng)公共行政、公共管理相比，公共治理具有如下顯著特征。

第一，公共治理主體多元化。公共治理的主體破除了政府才是唯一合法管理主體的局面，將其他社會組織和個人也納入其中 （如非政府組織、非營利組織、民間組織、私人機構(gòu)，甚至轄區(qū)單位、社會個人等），并注重多元管理主體之間相互依存、協(xié)商合作、互利共贏。

第二，公共治理權(quán)力的多中心化。治理是一個上下互動的管理過程，強調(diào)的是協(xié)調(diào)、合作、伙伴關(guān)系，政府不再是唯一的權(quán)力中心。在管理機制上，所依靠的主要不是政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力內(nèi)容是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

第三，公共治理目標(biāo)協(xié)同化。公共治理的目標(biāo)，是不斷地增進和維護公共利益，充分滿足社會公共需求，不僅要維護統(tǒng)治集團的利益，也要切實保障社會組織和個人的合法利益。實現(xiàn)治理主體的多元化、權(quán)力的多中心，能夠促進多元主體的利益實現(xiàn)。

第四，公共治理手段多樣性。公共治理的實現(xiàn)機制主要依靠多元主體之間的信任和互惠。它十分注重在公共治理過程中利益相關(guān)人的參與，并通過治理主體之間的相互協(xié)調(diào)，形成合作的價值認識，建立起合作伙伴關(guān)系，共同實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。一方面，政府要制定出嚴格的法規(guī)制度，對復(fù)雜的社會公共事務(wù)按照法規(guī)制度進行管理；另一方面，則需要通過與各治理主體之間的民主協(xié)調(diào)與談判，增強各治理主體之間自愿平等的合作意識，從而建立起一種伙伴關(guān)系來共同實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的管理。[4]

（二）公共參與

公共治理要求公眾廣泛參與公共事務(wù)管理，公眾參與是公共治理的核心要義。所謂公眾參與，是指具有共同利益、興趣的社會群眾、社會組織的單位或個人作為主體，參與國家和社會事務(wù)的管理，提出決策意見與建議，對公共事務(wù)管理產(chǎn)生影響，并享有和承擔(dān)由此產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)。公共行政、公共管理與公共治理核心要素比較詳見表1。公眾參與包含了三個基本要素：一是參與的主體多元性，此既包括作為個體的公民，也包括由個體公民組成的各種民間組織；二是參與的領(lǐng)域廣泛性，此即公共領(lǐng)域，幾乎包括一切公共領(lǐng)域范圍；三是參與的渠道和方式的多樣性。[6]多元的權(quán)利利益引發(fā)多元的利益訴求，為實現(xiàn)各自權(quán)利就必然產(chǎn)生公眾參與。

公眾參與是促進對話、凝聚共識、推動理性形成的重要程序架構(gòu)，特別是在價值日益多元化的當(dāng)代社會，其更是容納各種價值立場、尋求社會各方“最大公約數(shù)”的絕佳程序裝置之一。[7]廣泛的公眾參與還是民主的絕佳體現(xiàn)?！懊裰魇且环N社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策?！盵8]對于關(guān)涉公共利益的事務(wù)，也應(yīng)注重公眾參與，從而能夠讓更多人的意愿得到表達，所公布的法律和政策更容易為公眾所接受。

食品生產(chǎn)關(guān)涉公共利益，而食品安全問題又具有廣泛性、多樣性和復(fù)雜性，政府監(jiān)管經(jīng)常顧此失彼、掛一漏萬，各類隱患層出不窮，而引入公共治理理論，讓公眾參與食品安全監(jiān)管，重新設(shè)置食品安全監(jiān)管的制度安排則能較好應(yīng)對上述問題。依據(jù)公共治理理論，通過公眾參與食品安全監(jiān)管，從而實現(xiàn)政府、市場、社會協(xié)同合作和“共同治理”，創(chuàng)造更安全的食品環(huán)境。

一是基于治理主體多元化，確立公眾參與食品安全監(jiān)管制度的主體地位。食品安全監(jiān)管是一種多元主體的合作治理，通過整合政府、市場和社會等各方主體所具有的監(jiān)管資源及優(yōu)勢，形成食品安全治理的協(xié)同效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。而在公共治理目標(biāo)協(xié)同化之下，政府部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、食品行業(yè)協(xié)會、消費者組織、公民個人以及新聞媒體等社會力量均致力于保障食品安全，他們都應(yīng)該成為食品安全治理的多元主體，各自擔(dān)任不同的角色、發(fā)揮相應(yīng)的職能，通過多元主體之間的互動合作與協(xié)調(diào)配合實現(xiàn)治理目標(biāo)。

二是基于公共治理手段多樣性，實現(xiàn)食品安全監(jiān)管方式的多樣化。食品安全問題的解決不能僅僅依賴政府命令或權(quán)威，也需要依賴市場機制的完善和社會力量的參與。食品安全監(jiān)管不再是一種“自上而下”的單方政府行為，也不是一種“單向”監(jiān)督與制約，而是強調(diào)把政府、市場、社會三者作為整體共同在食品安全領(lǐng)域中發(fā)揮作用、互相監(jiān)督與制約，必須依靠多方主體的協(xié)同治理和密切合作，建立公共治理的多中心、多主體治理格局。

表1 公共行政、公共管理與公共治理核心要素比較表[5]

三是基于公共治理權(quán)力的多中心化，在讓公眾享有監(jiān)管權(quán)力的同時，也讓公眾分擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任。不再僅僅關(guān)注政府處理食品安全事件的能力以及責(zé)任，而應(yīng)更加強調(diào)政府、市場、社會三者之間共同的治理責(zé)任。雖然政府仍然是食品安全公共治理中的重要主體，但其受制于自身的職責(zé)與能力，不可能對社會生活的各個方面、各個領(lǐng)域進行全面細致的指導(dǎo)與監(jiān)管，必須由參與監(jiān)管的公眾分享監(jiān)管權(quán)力，同時承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。

二、我國公眾參與食品安全監(jiān)管制度的困境

面對嚴峻的食品安全形勢，近年來我國圍繞建立科學(xué)、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的食品安全監(jiān)管制度，進行了積極的探索和實踐。2004年，國務(wù)院確立了分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管體制。2009年，《中華人民共和國食品安全法》確立了分工負責(zé)與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合的食品安全監(jiān)管體制。2010年國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。2013年組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。然而，這一系列制度由于缺乏對公共治理理論的重視，側(cè)重于政府單方“自上而下”的管理，公眾參與程度尚顯不足，未能完全達到預(yù)期效果。就目前我國公眾參與食品安全監(jiān)管制度而言，仍然面臨諸多困境。

（一）公眾參與食品安全監(jiān)管制度的規(guī)范缺失困境

雖然當(dāng)前我國立法確立了公眾參與食品安全監(jiān)管的合法性，但由于缺乏切實可行的機制來保障公眾對食品安全監(jiān)管的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，上述規(guī)定并未得到很好的落實。例如，《中華人民共和國食品安全法》第十條規(guī)定：“任何組織和個人有權(quán)舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議?！钡枪妳⑴c食品安全監(jiān)管程序、權(quán)利責(zé)任等方面規(guī)定的不明確。如在監(jiān)管對象上，哪些行為公眾有權(quán)舉報；在監(jiān)管方式上，通過何種方式舉報，向誰舉報；消費者除了向食品安全監(jiān)管部門投訴之外，是否可以向工商部門、公安部門、衛(wèi)生部門投訴；在監(jiān)管程序上，相關(guān)部門受理后如何處理，其對消費者的投訴是否有回復(fù)和處理義務(wù)等都沒有實體和程序上的細則規(guī)定。這折射出公眾參與食品安全監(jiān)管的法律困境。根據(jù)公共治理理論，公眾作為食品安全監(jiān)管的重要主體，在法律制度設(shè)置上，理當(dāng)與食品安全監(jiān)管政府部門分享監(jiān)管權(quán)力，在食品生產(chǎn)、加工、流通、消費等環(huán)節(jié)相互溝通，形成食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。而這些都是當(dāng)前我國食品安全法律制度設(shè)置中的缺失。

（二）公眾參與食品安全監(jiān)管制度的經(jīng)濟成本困境

雖然《中華人民共和國食品安全法》等法律法規(guī)確立了公眾參與食品安全監(jiān)管的權(quán)利，但是由于行使這種權(quán)利成本過大，導(dǎo)致此類監(jiān)管制度在現(xiàn)實面前流于形式。經(jīng)濟學(xué)假設(shè)人是理性的，他們把以較小的成本獲得較大的利益作為行為的前提。在機會成本既定的條件下，理性人（rational people）系統(tǒng)而有目的地以更低成本去實現(xiàn)其目標(biāo)，在權(quán)衡利弊后總會做出利益最大化的選擇。當(dāng)且僅當(dāng)一種行為的邊際利益大于邊際成本時，一個理性決策者才會采取這種行動。[9]相對于食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者而言，作為分散個體的公眾，甚至非政府組織 （如消費者協(xié)會），在經(jīng)濟實力上處于天然的弱勢地位。由于它們?nèi)狈⑴c監(jiān)管所必須的經(jīng)費來源與經(jīng)濟支持，要對食品安全相關(guān)環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，往往得不償失。過高的經(jīng)濟成本，較小的收益使得消費者望而卻步，這在很大程度上打擊了公眾參與食品安全監(jiān)管的積極性。

（三）公眾參與食品安全監(jiān)管制度的信息赤字困境

現(xiàn)代社會，信息的重要性不言而喻。然而公眾在食品安全監(jiān)管中，卻面臨著嚴重的信息系統(tǒng)赤字，主要體現(xiàn)在：一是消費者自身的努力無法克服信息系統(tǒng)赤字問題，他們無從了解食品安全生產(chǎn)過程；二是風(fēng)險制造者提供的食品安全風(fēng)險信息通常是不充分的，有些食品生產(chǎn)過程甚至受到知識產(chǎn)權(quán)等法律保護而處于保密狀態(tài)，使得公眾在參與食品安全監(jiān)管中存在嚴重的信息不對稱，公眾往往成為信息的被動接受方，而掌握信息主動權(quán)的生產(chǎn)者、經(jīng)營者為了自己的利益，又容易出現(xiàn)“集體沉默”。①具體內(nèi)容參見戚建剛：《我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管工具之新探——以信息監(jiān)管工具為分析視角》，《中國人民大學(xué)復(fù)印報刊資料》（經(jīng)濟法學(xué)、勞動法學(xué)卷），2013年第1期。這就意味著，公眾在食品安全監(jiān)管過程中，未能獲取足量信息進行公眾判斷和參與監(jiān)管行為?！肮娨氤蔀樽约旱闹魅?，就必須用可得的知識中隱含的權(quán)力武裝自己；政府如果不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂面向公眾的政府，也就淪為一場滑稽劇或悲劇或悲喜劇的序幕?！盵10]可見，即使法律賦予了公眾各種食品安全監(jiān)管的權(quán)利，但如果公眾不能從食品生產(chǎn)、流通過程中獲得足夠的信息，那么公眾參與食品安全監(jiān)管也就無從談起。

（四）公眾參與食品安全監(jiān)管制度的信任危機困境

信任是制度運作的潤滑劑，制度在運作過程中，如果各市場主體“各懷鬼胎”，互不信任，將會造成極大的制度成本，甚至導(dǎo)致制度執(zhí)行效果與制度出臺初衷相悖。在一些食品安全事件出現(xiàn)后，如果公眾并不相信政府的官方說法，反而更愿意相信一些網(wǎng)絡(luò)上的傳言，那么面對來勢洶洶的食品安全事件，一次簡單的食品安全事故可能會引發(fā)嚴重的社會信任危機，甚至出現(xiàn)社會動蕩。除了公眾對政府信任不足之外，反過來政府對公眾也缺乏足夠信任，未能拓展各種渠道鼓勵公眾參與食品安全監(jiān)管整個過程，對公眾所反映的各種情況并未給予充分重視。

總之，由于當(dāng)前我國公眾參與食品安全監(jiān)管制度在規(guī)范、經(jīng)濟、信息、信任等方面考慮不足，淡化了公眾參與食品安全監(jiān)管制度的實效，不能很好地滿足當(dāng)前我國公眾對食品安全的需要。

三、實現(xiàn)公眾參與食品安全監(jiān)管的路徑

食品安全涉及公眾利益，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域引入公眾參與，能夠使決策結(jié)果更具有實踐性和可接受性。[11]西方發(fā)達國家食品安全監(jiān)管制度實踐證明：建立完善的公眾參與食品監(jiān)管體制機制，保證廣大公眾積極參與，是大幅度提升食品安全監(jiān)管效能、降低食品安全事件發(fā)生的有力制度。②實踐證明，廣泛的公眾參與，是食品安全監(jiān)管有效性的有力保障。以美國為例：由醫(yī)生、律師、生物學(xué)家、化學(xué)家、藥理學(xué)家等多領(lǐng)域的專門人士組成的食品和藥品管理局是美國食品安全領(lǐng)域的最高執(zhí)法機關(guān)，該機關(guān)的人員構(gòu)成充分反映了公眾參與的理念。我國市民社會尚未形成，公眾在政府和企業(yè)面前顯得勢單力薄，有時還不可避免地受到來自某些方面的壓力。我國社會組織也未發(fā)達，其無論在組織結(jié)構(gòu)還是功能發(fā)揮上，存在著數(shù)量不足、覆蓋面窄、參與公共決策能力較弱等問題，尚不能承擔(dān)起為食品安全監(jiān)管發(fā)聲的重任。為此，針對我國政治社會的現(xiàn)實情況以及公眾參與食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實困境，運用公共治理理論，對我國公眾參與食品安全監(jiān)管體制機制提出如下幾點建議。

（一）建立多元主體互動食品安全監(jiān)管制度

根據(jù)公共治理理論，單一集權(quán)的食品安全監(jiān)管模式在現(xiàn)代復(fù)雜社會中已經(jīng)逐漸失效。為提升食品安全監(jiān)管制度的實效，加大食品安全保障力度，應(yīng)當(dāng)有意識地引入公眾參與，建立起多元主體互動的食品安全監(jiān)管制度，通過各種途徑保證公眾參與食品安全監(jiān)管。在食品安全監(jiān)管的問題上，消費者占據(jù)著無可取代的重要地位。在現(xiàn)代和平社會，食品生產(chǎn)與銷售幾乎是一種市場行為，食品消費不是靠供給推動，它是靠需求推動。因此，消費者處在推動者的位置上。[12]通過建立相關(guān)機制，協(xié)調(diào)各方主體監(jiān)督行為，實現(xiàn)促進多元主體之間的良性互動的目標(biāo)。首先，應(yīng)完善相關(guān)立法，明確公眾作為食品安全監(jiān)管的主體，賦予公民參與監(jiān)管的權(quán)力與正當(dāng)性?？紤]到作為個體的消費者在諸如經(jīng)濟、信息等方面的弱勢地位，還應(yīng)賦予社會團體、行業(yè)協(xié)會等主體參與監(jiān)管的權(quán)力。其次，要建立相關(guān)食品安全培訓(xùn)制度，增強公眾參與意識，提升公眾參與能力。政府應(yīng)鼓勵公眾參與監(jiān)管，及時公開食品安全信息，化解公眾質(zhì)疑，提高政府形象，提高政府公信力，實現(xiàn)多元主體在食品安全監(jiān)管中的良性互動。

（二）擴大公眾參與食品安全監(jiān)管范圍

從我國當(dāng)前公眾參與食品安全監(jiān)管的實際情況來看，一般還停留在事后監(jiān)管階段，即對出現(xiàn)安全問題的食品，公眾才做出檢舉監(jiān)管的反應(yīng)，食品生產(chǎn)與流通等環(huán)節(jié)幾乎處于監(jiān)管空白狀態(tài)，食品安全監(jiān)管的范圍也相對狹窄。可以從以下三個方面著手擴大公眾參與食品安全監(jiān)管范圍。

一是在食品安全監(jiān)管政策、法律制度的制定上，引入公眾參與，一方面體現(xiàn)了民主食品安全監(jiān)管的民主性，另一方面避免食品安全監(jiān)管決策的片面性和武斷性，提高決策的透明性和科學(xué)性。

二是在加強食品安全事后監(jiān)督之外，需要加強公眾參與食品安全的事前監(jiān)督、事中監(jiān)督。

三是在立法上進一步明確食品安全監(jiān)管的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，厘清食品安全監(jiān)管的環(huán)節(jié)、類別，賦予公眾相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任與權(quán)力。

（三）豐富公眾參與食品安全監(jiān)管方式

在保證公眾隨時通過舉報、投訴等傳統(tǒng)方式參與食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)上，還需要進一步設(shè)置多種公眾參與監(jiān)管機制，促進有關(guān)部門對于違法行為的查處，更大限度地保證食品安全的政策、法規(guī)的貫徹落實。

一是落實投訴舉報機制。一方面，要建立并落實專事專辦的專門受理機制，對于公眾的投訴舉報，應(yīng)當(dāng)由特定部門負責(zé)受理、處理，避免出現(xiàn)公眾投訴舉報無門的情況；另一方面，還要相應(yīng)設(shè)立政府回應(yīng)制度，特定部門在受理公眾的投訴舉報后，應(yīng)及時移交對應(yīng)部門進行下一步的處理，決不能讓投訴舉報止步于受理階段。要加強政府與公眾的溝通與交流，并逐步加強政府公信力建設(shè)，提升公眾對政府的信任感。

二是完善食品安全監(jiān)管聽證會制度。通過聽證會制度，公眾和政府能夠在一個平等、雙向的平臺上交流，能夠讓公眾了解更多的食品生產(chǎn)信息，消除信息赤字，解決當(dāng)前公眾參與監(jiān)管信息嚴重不對稱的問題。首先要拓寬食品安全聽證范圍，透明化食品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)；其次要建立嚴格公正的程序保障，保證參與聽證會的人員的廣泛性以及公眾意見表達的有效性；最后要建立起對公眾參與的采納與回復(fù)制度，這是公眾意見的落實階段，在很大程度上決定了公眾參與的實際效果。

三是充分利用當(dāng)前大數(shù)據(jù)，搭建食品安全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺。發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為建立協(xié)商合作、信息互動的食品安全監(jiān)管平臺奠定了基礎(chǔ)。

（四）建立公眾參與食品安全監(jiān)管的保障機制

由于食品安全監(jiān)管是一系列繁瑣的法律程序，需要投入大量時間與經(jīng)濟成本，如果在制度上不設(shè)置鼓勵和保障機制，公眾參與也就成了紙上談兵。

一是設(shè)立公眾參與獎勵機制。公眾作為監(jiān)督主體，其監(jiān)督動力并不會憑空產(chǎn)生，也不會因為有法律的規(guī)定而自動產(chǎn)生，它需要法律的激勵，這種激勵既可以是物質(zhì)上的，也可以是精神上的；既可以是直接的，也可以是間接的。[13]相關(guān)部門應(yīng)制定具體的食品安全舉報獎勵辦法、公眾參與勞務(wù)報酬辦法等法律法規(guī)，設(shè)置專項資金，?？顚Ｓ?，對積極參與的公眾要及時給予獎勵。①如南寧市于2013年3月1日起正式施行的《南寧市食品安全違法行為舉報獎勵辦法（試行）》，對于舉報受理、獎勵范圍、獎勵標(biāo)準(zhǔn)等作出了詳盡規(guī)定。www.yongning.gov.cn/ynxxgk/contents/151/47988.html

二是鞏固司法保障機制?！耙霉竦脑V訟權(quán)及索賠權(quán)來解決食品安全問題，這個方法是治本，政府監(jiān)管只能治標(biāo)，行業(yè)制約只治末。把司法的刑事懲處與民事賠償兩大功能同時發(fā)揮出來，才會實現(xiàn)公民的‘食品安全權(quán)’?！盵14]《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》只規(guī)定了消費者協(xié)會可以提起公益訴訟，忽視了消費者個人的提起公益訴訟的權(quán)利。此項規(guī)定仍有待完善，應(yīng)該擴大提起訴訟的主體范圍，將消費者個人納入其中。通過賦予一般公眾提起食品安全公益訴訟的起訴權(quán)，從司法程序上保障公眾對食品安全監(jiān)管的參與，給予公眾可信賴的、暢通的維權(quán)機制。

三是充分發(fā)揮消費者協(xié)會等非政府組織的作用。消費者由于分散個體狀態(tài)，以其個人參與監(jiān)管，個體利益極可能在多方博弈中被吞噬，但是通過組織成社會團體，就能進一步加強公眾參與監(jiān)管的廣度和深度，有力維護消費者的權(quán)益。

總之，食品安全問題須臾不可忽視，有效監(jiān)管是食品安全保障的有力后盾。將公眾參與引入到食品安全監(jiān)管之中，使公眾主觀上愿意參與、客觀上有能力參與，并建立起法律監(jiān)管的長效機制，是促進食品安全的可行之策。構(gòu)建多層次公眾參與機制，就是要突破當(dāng)前制度、經(jīng)濟、信息、信任等方面的困境，鼓勵公眾主動參與食品安全監(jiān)管，拓寬公眾參與渠道，豐富公眾參與形式，在法律框架內(nèi)積極促進多元主體協(xié)調(diào)互助，使公眾參與監(jiān)管制度落到實處并有效發(fā)揮其作用。隨著全球化、網(wǎng)絡(luò)化潮流不可阻擋，公共治理理論與實踐也走向歷史舞臺，公眾參與食品安全監(jiān)管，是食品安全從“管理”走向“治理”的重要途徑，也是保障食品安全的一劑良方。

[1]俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期，第20～23頁

[2]（英）簡·萊恩：《新公共管理》，趙成根譯，中國青年出版社，2004年，第4頁

[3]全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社，1995年，第23頁

[4]呂俠：《中國政府購買公共服務(wù)研究》，經(jīng)濟管理出版社，2015年，第59～60頁

[5]（英）Stephen P.Osborne：《新公共治理——公共治理理論和實踐方面的新觀點》，包國憲 趙曉軍等譯，科學(xué)出版社，2016年，第8頁

[6]俞可平：《公民參與的幾個理論問題》，《學(xué)習(xí)時報》2006年12月19日，第5版

[7]唐明良：《公眾參與的方式及其效力光譜——以環(huán)境影響評價的公眾參與為例》，《中國人民大學(xué)復(fù)印報刊資料》（經(jīng)濟法學(xué)、勞動法學(xué)卷）2013年第2期，第37頁

[8]（美）科恩：《論民主》，聶重信 朱秀賢譯，商務(wù)印書館，1988年，第10頁

[9]（美）曼昆：《經(jīng)濟學(xué)原理》（微觀經(jīng)濟學(xué)分冊），梁小民 梁礫譯，北京大學(xué)出版社，2009年，第6～7頁

[10]（美）斯蒂格利茨：《自我、知情權(quán)和公共話語——透明化在公共生活中的作用》，宋華琳譯，《環(huán)球法律評論》2002年第3期，第17頁

[11]Esther W.Dungumaro,Ndalahwa F.Madulu.Public Participation in Integrated Water ResourcesManagement:the Case ofTanzania.Physics and Chemistry of the Earth,2003，pp.1009-1014.

[12]（美）瑪麗恩·內(nèi)斯特爾：《食品政治：影響我們健康的食品行業(yè)》，社會科學(xué)文獻出版社，2001年，第315頁

[13]應(yīng)飛虎：《有效監(jiān)督與法律遵循》，《河北法學(xué)》2003年第3期，第23頁

（責(zé)任編輯：張曉月）

On the Public Participation in Regulatory System About Food Safety

Deng Daqi Dai Hangning

The complete regulatory system of public participation in food safety is the most effective way to improve the effect of the food safety regulation as well as reduce the probability of cases about food safety.The theory of public governance provides rational basis of public participation in food safety in terms of the subjects’status,the way of regulation and the responsibility of regulation.Because of the extensiveness and complexity of food production,it is hard for government to do its job well in all aspects.There are so many obstacles for public participation in food safety such as standards deficiency,high economic cost,information deficit,confidence crisis.To solve those problems,several actions shall be taken in the theory of public governance,which include building interactive regulatory system among multi-subjects,enlarging the participating scope,broadening the participating ways and establishing the safeguard mechanism.

regulation on food safety,public governance,public participation

深圳市社會科學(xué)院政法研究所 廣東深圳 518028；西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院 重慶 401120

國家社科基金青年項目“政法：一個中國法概念的觀念史考察”（批準(zhǔn)號：BXFX005）；重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目“公益訴訟與食品安全監(jiān)管體制創(chuàng)新研究”（批準(zhǔn)號：2015YBGL120）。