●吳俊培

一般公共預(yù)算制度安排研究

●吳俊培

一般公共預(yù)算制度是市場經(jīng)濟(jì)體制的核心制度。這一制度由稅制、分稅和轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)成。在這一制度安排中，稅制中性是基礎(chǔ)，但稅制中性需要預(yù)算支出中性作保障。這就需要建構(gòu)競爭有序、合作有度的財(cái)政體制。為此，本文提出大數(shù)對稱定律、分稅地方最低承擔(dān)量及其轉(zhuǎn)移支付基金制的構(gòu)想。這種制度安排有利于制度透明，也有利于更好地協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)和公共經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。

競爭商品 合作商品 稅收中性 大數(shù)對稱 預(yù)算中性 制度透明

吳俊培，男，漢族，江蘇蘇州人，1947年11月出生，研究生學(xué)歷，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，1984年5月加入中國共產(chǎn)黨，1968年11月參加工作?，F(xiàn)任武漢大學(xué)財(cái)政金融研究中心主任，教授、博士生導(dǎo)師。長期從事公共部門經(jīng)濟(jì)的研究，研究方向有財(cái)政宏觀理論、公共部門效率研究、稅收調(diào)節(jié)理論等領(lǐng)域。

1963年9月至1968年11月在江蘇省蘇州高級中學(xué)學(xué)習(xí)；1968年11月至1973年9月在江蘇吳縣渡村公社插隊(duì)，任民辦教師；1973年9月至1975年7月在蘇州地區(qū)師范學(xué)校理化專業(yè)學(xué)習(xí)；1975年7月至1979年3月任江蘇蘇州地區(qū)五七農(nóng)業(yè)大學(xué)政治教師；1979年3月至1980年9月任蘇州地區(qū)醫(yī)院衛(wèi)校政治教師；1980年9月至1982年9月為湖北財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政金融系財(cái)政專業(yè)碩士研究生；1982年9月至1992年1月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政金融系教師，其中，1986年11月至1989年12月在中國社會(huì)科學(xué)院研究生院財(cái)貿(mào)物資經(jīng)濟(jì)系攻讀財(cái)政專業(yè)博士學(xué)位，1988年10月至1989年4月在英國格拉斯哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)系作高級訪問學(xué)者；1992年1月至1995年12月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅系副主任；1995年12月至1997年10月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅系主任；1997年10月至1999年1月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長；1999年1月至2000年4月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委常委、校長；2000年8月至2009年6月任武漢大學(xué)黨委常委、副校長。2009年3月至今任武漢大學(xué)財(cái)政金融研究中心主任。1985年晉升為講師，1987年晉升為副教授，1992年6月晉升為教授，1993年遴選為博士生導(dǎo)師。

1991年獲中南財(cái)經(jīng)大學(xué)做出突出貢獻(xiàn)的中國博士學(xué)位獲得者；1992年獲財(cái)政部優(yōu)秀教材二等獎(jiǎng)；1994年獲國務(wù)院政府特殊津貼；1995年獲湖北省人文社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果三等獎(jiǎng)；1997年獲湖北省普通高等學(xué)校優(yōu)秀教學(xué)成果二等獎(jiǎng)；1998年獲教育部普通高校第二屆人文社科優(yōu)秀成果三等獎(jiǎng)；2001年獲湖北省第二屆社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果二等獎(jiǎng)；2003年獲教育部普通高校第三屆人文社科優(yōu)秀成果二等獎(jiǎng)。歷年來在中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社、經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社、武漢大學(xué)出版社等出版學(xué)術(shù)專著十余部，發(fā)表論文百余篇。

社會(huì)兼職：中國國際稅收研究會(huì)顧問；中國財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事；湖北省財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長；湖北省人民政府咨詢委員會(huì)成員等。

一、一般公共預(yù)算理論

2015年開始實(shí)施的《預(yù)算法》（以下簡稱《新預(yù)算法》）明確指出：一般公共預(yù)算（以下簡稱公共預(yù)算）是“對以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算”。公共預(yù)算制度是公共經(jīng)濟(jì)中的核心制度安排，但在理論上存在一些誤區(qū)，需要澄清。

首先，主流公共經(jīng)濟(jì)理論對公共商品（Public goods)這一核心概念的定義有問題。在主流理論中，公共商品被定義為非競爭性、非排他性的消費(fèi)品。這個(gè)定義不符合形式邏輯，也不符合實(shí)際。因?yàn)閷τ诙x來說不能用否定性名詞表達(dá)，否定性名詞并不能給人明確的概念。這在形式邏輯中已經(jīng)被說得很清楚了。而且，公共商品并非是純粹的消費(fèi)品，同樣具有投資品的性質(zhì)。

效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的核心命題。亞當(dāng)·斯密早在1776年就提出市場經(jīng)濟(jì)資源配置效率靠的是價(jià)值規(guī)律，而競爭是價(jià)值規(guī)律發(fā)揮作用的重要條件。經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展到今天，合作同樣是資源配置效率不可或缺的要素已被充分認(rèn)識(shí)。公共經(jīng)濟(jì)就是合作經(jīng)濟(jì)，同樣是提高效率的重要手段。實(shí)際上，馬歇爾在創(chuàng)立新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的時(shí)候已經(jīng)指出，競爭未必有效率，合作未必沒有效率。事實(shí)表明，公共預(yù)算制度安排是處理競爭合作關(guān)系的關(guān)鍵制度。市場經(jīng)濟(jì)制度就是強(qiáng)調(diào)競爭的制度，公共預(yù)算制度就是強(qiáng)調(diào)合作的制度。經(jīng)濟(jì)效率是由競爭和合作共同決定的。當(dāng)然，市場經(jīng)濟(jì)并非完全沒有合作，比如公司組織，但制度安排以競爭為主。公共經(jīng)濟(jì)并非完全沒有競爭，比如地方財(cái)政競爭，但制度安排以合作為主。

上述分析表明，公共商品定義為合作性商品更為貼切，與私人商品（private goods)為競爭性商品相對應(yīng)。合作性商品和私人商品的供應(yīng)方式及其相互關(guān)系決定經(jīng)濟(jì)效率的狀態(tài)。

其次，主流公共經(jīng)濟(jì)理論重視稅收中性的制度安排，不重視甚至忽視預(yù)算支出中性的制度安排。

公共預(yù)算收入以稅收為主體，也有一部分來自目前財(cái)政收入分類中的非稅收入和調(diào)入預(yù)算內(nèi)的基金收入。后兩種本質(zhì)上是稅收的轉(zhuǎn)化形式，目的是使稅制更合理①。稅收本質(zhì)上是對國民收入流量的扣除，那是預(yù)算的收入側(cè)，稅制設(shè)計(jì)考慮中性原則是非常必要的。但是，稅收中性光看收入側(cè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須看支出側(cè)。因?yàn)橹挥性谑杖牒椭С鰞蓚€(gè)方面綜合起來對市場經(jīng)濟(jì)的影響是中性的，才是真正的中性。但是支出中性的問題不被重視甚至被完全忽視了。

稅收是通過公共預(yù)算制度安排才形成各級政府的公共預(yù)算支出的。公共預(yù)算制度②由稅收制度、“分稅”制度和轉(zhuǎn)移支付制度組成。三者之間的關(guān)系不是任意的，究竟相互之間有什么制約關(guān)系，目前研究還不夠深入。誤區(qū)之一是認(rèn)為稅收和支出之間沒有內(nèi)在對應(yīng)關(guān)系，表現(xiàn)為只要是稅收收入就可以用于滿足公共預(yù)算的任何支出需求。這種把稅收和支出脫節(jié)的研究極大地?cái)_亂了稅收中性原則的實(shí)現(xiàn)。試想，如果稅收收入來源和支出去向完全沒有關(guān)系，那么稅制中性的科學(xué)性體現(xiàn)在哪里呢？或者說，即使稅收從收入側(cè)分析是中性的，但缺乏支出側(cè)的約束條件還能保證中性嗎？誤區(qū)之二是認(rèn)為稅制和“分稅”之間沒有內(nèi)在聯(lián)系?！胺侄悺笔侵付惙N在中央和地方之間的劃分。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制，收入流量的稅收應(yīng)該是中央稅，并且在制度安排上應(yīng)該按預(yù)算支出需求設(shè)計(jì)宏觀稅負(fù)③。地方稅是指歸地方預(yù)算收入的稅種。為什么要強(qiáng)調(diào)稅種分開，既是稅收中性支出側(cè)的要求，也是財(cái)政體制穩(wěn)定的條件。我們把增值稅和企業(yè)所得稅作為共享稅，而且是地方預(yù)算收入的主要來源，很不合理。增值稅和企業(yè)所得稅是全國性稅收，應(yīng)該屬于中央稅，是滿足全國人民公共需求的主要來源。如果預(yù)先把很大的比例歸地方，那么實(shí)際上地方競爭侵占了中央稅，強(qiáng)化了地區(qū)之間的不平衡。理論界提倡房地產(chǎn)稅為地方稅是有一定道理的。但房地產(chǎn)稅名義上是對資產(chǎn)存量征稅，實(shí)際上也是對國民收入流量的扣除，存量稅并不是真正的稅源。從這個(gè)意義上說，房地產(chǎn)稅的稅負(fù)應(yīng)該遞推到宏觀稅負(fù)中去，或者說開征房地產(chǎn)稅并不是為了增加宏觀稅負(fù)，而是有利于支出中性。如果不這樣通盤考慮，那么分稅會(huì)扭曲中性。誤區(qū)之三是認(rèn)為中央轉(zhuǎn)移支付的支出和收入來源沒有關(guān)系。中央轉(zhuǎn)移支付支出有兩種類型：均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。為什么要均衡性轉(zhuǎn)移支付，目的是充分發(fā)揮公共商品的合作效率。為什么要專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，目的是符合多受益多支付的效率原則。因此，從稅收的收入來源和支出去向的性質(zhì)來看，轉(zhuǎn)移支付是可以實(shí)行基金制的。

第三，主流公共經(jīng)濟(jì)理論不重視甚至忽視公共商品對經(jīng)濟(jì)的影響。公共經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)的影響是通過公共商品發(fā)揮作用的，但主流理論中幾乎缺乏這方面的研究。

在經(jīng)濟(jì)增長模型中，公共預(yù)算支出直接看作是經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)要素，或者說和市場經(jīng)濟(jì)中的增長要素同等看待。這是完全錯(cuò)誤的。公共經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)效率的影響是間接的，這與市場經(jīng)濟(jì)的直接影響根本不同。政府的非生產(chǎn)性是一個(gè)傳統(tǒng)的看法。以致于斯密在倡導(dǎo)政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論的時(shí)候把政府支出看作是非生產(chǎn)的。上世紀(jì)30年代凱恩斯顛覆了斯密的理論，政府非生產(chǎn)性的理念被動(dòng)搖。但畢竟和市場經(jīng)濟(jì)不同，仍然不能把預(yù)算支出直接看作是經(jīng)濟(jì)增長的要素。例如，政府的生產(chǎn)性可能體現(xiàn)在教育、科研投資對社會(huì)生產(chǎn)力的提高上；可能體現(xiàn)在公共商品的提供上節(jié)約了交易費(fèi)用；可能體現(xiàn)在使競爭和合作的關(guān)系更有效率，等等；所有這些，都不是可以直接根據(jù)預(yù)算支出來推定的。這需要對政府提供的公共商品進(jìn)行認(rèn)真的分析?？墒窃谥髁骼碚撝腥狈@方面的研究。

上述表明，理論研究是重要的，沒有理論支撐的體制改革不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。

二、公共預(yù)算制度安排的準(zhǔn)則

（一）預(yù)算透明準(zhǔn)則

預(yù)算透明是指決定預(yù)算的制度是透明的，預(yù)算的信息是透明的。

公共預(yù)算是反映公共需求的預(yù)算，因此決定公共需求的制度必須是透明的，決定公共需求收支的制度是必須透明的，公共需求的績效是透明的，以及涉及上述的各種信息也是透明的。這使公共經(jīng)濟(jì)的行為是可預(yù)期的，也使公共經(jīng)濟(jì)的信息成為市場經(jīng)濟(jì)的可預(yù)期信息。

制度透明是保證公共選擇正確合理的必要前提，信息透明是必要保障。公共預(yù)算所提供的公共服務(wù)，不僅是居民消費(fèi)的重要組成部分，也是引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)消費(fèi)、投資的重要信息窗口。

公共預(yù)算制度的基礎(chǔ)是稅制，公共預(yù)算制度透明的基本要求就是稅制對市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是中性的。這就要求按中性要求設(shè)置稅種，并和相應(yīng)公共商品的支出需求對應(yīng)起來設(shè)計(jì)稅負(fù)。公共預(yù)算制度透明還需要分稅透明加以保證，按公共預(yù)算中性的要求劃分稅種。此外，分別建立一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基金，明確轉(zhuǎn)移支付基金分配制度也是保證公共預(yù)算制度透明的必要條件。

信息透明是制度透明的結(jié)果。且在此基礎(chǔ)上的信息公開有利于績效分析，便于制度不斷改進(jìn)。

（二）預(yù)算硬約束準(zhǔn)則

公共預(yù)算硬約束準(zhǔn)則是指公共預(yù)算的收入來源和支出用途都受明確的制度約束。這要求公共預(yù)算和市場經(jīng)濟(jì)的邊界是清晰的，公共預(yù)算內(nèi)部的邊界是清晰的，公共預(yù)算和其他預(yù)算的邊界是清晰的。

首先，必須使公共預(yù)算和市場經(jīng)濟(jì)之間的邊界是清楚的。公共預(yù)算的收入主要是稅收，所以對稅收的約束制度也就是處理公共經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的制度。經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，收入受約束是經(jīng)濟(jì)效率的基本前提條件。以公共支出的需求來決定宏觀稅負(fù)是界定清楚政府和市場關(guān)系的重要保障。這也是把傳統(tǒng)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制的根本性變革，設(shè)定了稅收干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的約束條件。

其次，公共預(yù)算內(nèi)部一般公共商品支出和特種公共商品支出的邊界是清楚的。這種約束是建立在一般稅用于一般公共商品、特種稅用于特種公共商品的大數(shù)對稱規(guī)律的基礎(chǔ)之上的。這就要求在預(yù)算支出安排時(shí)，一般公共商品的支出來源和特種公共商品的支出來源之間的邊界也是清晰的。不僅如此，各種一般公共商品之間的支出需求是有約束的，因此相互之間不能隨意擠占。同樣，各種特種公共商品之間的支出需求也是有約束的，相互之間同樣不能隨意擠占。

再次，四種預(yù)算之間的邊界是清楚的，相互之間不能隨意調(diào)劑。

最后，各級政府之間的預(yù)算邊界是清晰的，特別要防范地方的或有債務(wù)轉(zhuǎn)移給中央，也要防范企業(yè)的債務(wù)轉(zhuǎn)移給政府，還要防范給后代人增加債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）預(yù)算中性準(zhǔn)則

預(yù)算中性是指政府預(yù)算收支不扭曲市場資源配置效率。

我們在討論稅收中性的時(shí)候已經(jīng)隱含了預(yù)算中性的假設(shè)。如果光從稅收角度考慮，那么稅收取走了再生產(chǎn)收入流中的一部分貨幣流量。這對經(jīng)濟(jì)來說是一部分福利損失。這部分福利損失由公共預(yù)算支出提供的公共服務(wù)得以補(bǔ)償，那么社會(huì)總福利不變。這就是說，稅收中性需要預(yù)算中性才能實(shí)現(xiàn)，預(yù)算中性需要稅收中性為前提條件。

預(yù)算中性不僅從收支總量上看如此，從結(jié)構(gòu)上看也是如此。這就是說地方公共預(yù)算也是中性的。中央和地方的關(guān)系是通過稅制、“分稅”和轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)的，因此也必然要求相應(yīng)的中性。

“分稅”中性是指中央稅和地方稅的設(shè)立不扭曲市場資源配置效率。特別是地方稅，一定要確保是當(dāng)?shù)鼐用袷艿胤焦卜?wù)所支付的一部分價(jià)格。這里強(qiáng)調(diào)的是“部分”成本價(jià)格，而不是“全部”成本價(jià)格。地方公共商品有兩類：閉合性地方公共商品和開放性地方公共商品。閉合性地方公共商品由地方資源配置，符合中性。開放性地方公共商品需由上級公共預(yù)算補(bǔ)助才能維持中性。而且只有有差別的地方公共商品由地方提供才是有效率的。地方之間需要相同性質(zhì)的地方公共商品，那么由上級公共預(yù)算提供更有效率。因此，分稅不是讓地方預(yù)算自給自足，而是為了更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算中性準(zhǔn)則。

轉(zhuǎn)移支付中性，是指上級政府對下級政府補(bǔ)助以后不扭曲市場資源配置效率。這就是我們上面已經(jīng)指出的要根據(jù)大數(shù)對稱定律辦事。

三、中央和地方的職能分工和合作

（一）資源配置職能的劃分

從政府整體來看，具有資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三個(gè)職能。從政府的組織結(jié)構(gòu)來看，就存在職能在中央和地方之間的分工問題。

政府間的資源配置職能主要根據(jù)效率原則來劃分。公共商品可以根據(jù)受益面區(qū)分為全國性公共商品和地方性公共商品兩類，前者受益面是全國范圍的，例如國防、外交等；后者的受益面是地方性的，例如城市交通、衛(wèi)生等。全國性公共商品的資源配置是中央政府的職能，地方性公共商品的資源配置則由受益面相應(yīng)的轄區(qū)政府負(fù)責(zé)。政府職能部門的安排隱含了政府職責(zé)的履行方式，也是公共部門預(yù)算的安排基礎(chǔ)。從政府預(yù)算的結(jié)構(gòu)來看，一般公共預(yù)算由中央公共部門預(yù)算和地方公共部門預(yù)算組成。

地方公共商品還可以區(qū)分為地方閉合性公共商品和開放性公共商品兩類。前者是指地方公共商品全部由該地居民受益；后者是指受益面溢出該地。后者使得地方對那類公共商品不會(huì)有效供給。因此受益外溢部分的成本應(yīng)該由上級政府相應(yīng)補(bǔ)助（轉(zhuǎn)移支付）。這表明開放性地方公共商品的資源配置是由上下級政府共同完成的。

公共勞務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)效率的重要手段。地方公共勞務(wù)的水平對整體利益的影響是不同的。例如，如果某地的社會(huì)治安較差，那么不僅影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量，同時(shí)也影響其他地方居民的生活質(zhì)量。因此地方公共商品的提供不只是地方政府的職責(zé)，中央政府對于地方公共商品的提供具有全面統(tǒng)籌和保證作用。

（二）收入分配職能的劃分

對于一般公共預(yù)算來說，收入分配職能通過兩種方式實(shí)現(xiàn)。一種是通過公共商品的提供來實(shí)現(xiàn)收入再分配；另一種是對貧困戶的直接資助，前者是主要方式。這就是說，收入分配政策是通過稅收政策和公共商品資源配置職能去實(shí)現(xiàn)的。

在收入分配職能中，中央政府處于主導(dǎo)地位。首先，在通過稅收處理政府和市場的關(guān)系中，在公共商品的資金提供中，中央起決定性的作用。其次，地方?jīng)]有單獨(dú)的、可持續(xù)的收入分配手段。例如地方若要減輕稅收，增加地方公共福利，那么由于地方的開放性特點(diǎn)使這一政策難以為繼。因?yàn)榈胤降倪@一政策必然吸引大量的窮人進(jìn)入，從而使這一政策難以為繼。

在收入分配職能中，地方有權(quán)處理地方性的收入分配問題。由于地方政府更貼近居民，更了解地方居民的公共需求，也更了解地方的收入分配現(xiàn)狀。地方政府的這些職能通過地方稅、地方的使用者費(fèi)和地方資源配置權(quán)的安排來實(shí)現(xiàn)。

（三）經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的劃分

經(jīng)濟(jì)波動(dòng)可以說是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征。這就需要借助政府的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能來解決。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能屬于宏觀經(jīng)濟(jì)的范疇。

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能主要由中央政府承擔(dān)。這是因?yàn)檎{(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的主要政策工具在中央，例如財(cái)政政策、貨幣政策、進(jìn)出口政策、利率政策等。這些政策的運(yùn)用對經(jīng)濟(jì)的影響是全局性的。

對于宏觀調(diào)控來說，需求管理和供給管理都要重視。經(jīng)濟(jì)波動(dòng)總是在結(jié)構(gòu)性問題上表現(xiàn)出來。

地方政府也有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的功能。因?yàn)橛行┵Y源配置和收入分配問題只影響地方經(jīng)濟(jì)，而地方經(jīng)濟(jì)的改善對于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是必不可少的。

中央和地方對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定都有重要的作用，但側(cè)重點(diǎn)有所不同。一般說來兩者的功能應(yīng)該是互補(bǔ)的。例如，如果中央加大需求管理的力度，那么地方支持這一政策的最好辦法是堅(jiān)持平衡和結(jié)余的財(cái)政政策。應(yīng)該說地方對于供給管理有優(yōu)勢。

（四）職能分工和預(yù)算安排

職能分工似乎有三種預(yù)算：中央和地方的資源配置預(yù)算、收入分配預(yù)算和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定預(yù)算。但實(shí)際上是不可能分別編三本預(yù)算的。因?yàn)槊媾R的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)整體，需要一本預(yù)算去履行三職能。而且這三職能之間可以說是融為一體的。上面的分析表明，對公共商品的資源配置隱含了收入分配的處理方式；經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策也要通過政府的資源配置和收入分配來貫徹。

這就要通過分稅制財(cái)政體制來實(shí)施。這一制度安排就是由稅制、“分稅”和轉(zhuǎn)移支付制度組成的。這一制度安排體現(xiàn)了政府和市場的關(guān)系、中央和地方在履行三職能中的關(guān)系。這一制度安排從根本上決定政府的行為方式。

四、建構(gòu)競爭有序、合作有度的財(cái)政體制

財(cái)政體制由稅制、分稅和轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)成。其中，稅制是基礎(chǔ)。通常，人們把稅制理解為稅收制度的總稱，狹義地說是各個(gè)稅種的總稱；廣義地說還包括相應(yīng)的征管制度在內(nèi)。如果那樣定義稅制的話，那么中央稅、地方稅都被包括在里面了，不利于完成本文的目標(biāo)。

本文的稅制概念是指國家和市場之間的稅收關(guān)系，即國稅（中央稅）和市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。為什么要那樣定義呢。因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)體制的條件下，應(yīng)該以公共預(yù)算的支出需求來考慮稅收。那么，什么是公共預(yù)算的支出需求呢？那就是全國人民都應(yīng)該享受的公共商品服務(wù)，或稱公共服務(wù)均等化。或者說正是這類公共服務(wù)才支撐了市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出能力。稅收遵循的原則仍然是斯密早就提出的公平、便利、確實(shí)和節(jié)約的原則。這就是說稅收的繳納地和公共服務(wù)之間并沒有直接的對應(yīng)關(guān)系。因此從市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力征得的稅收應(yīng)該屬于國稅，即中央稅。只有中央政府才能代表全國人民按照居民對公共服務(wù)的需求在各地區(qū)重新分配。這就是說稅收和預(yù)算支出之間是分開的，俗稱“收支兩條線”。

國稅既然是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制，即競爭性經(jīng)濟(jì)和合作性經(jīng)濟(jì)的共同產(chǎn)物，那么就應(yīng)該根據(jù)再生產(chǎn)的規(guī)則選擇稅種。從再生產(chǎn)看，收入流量有兩種：商品勞務(wù)的收入流量和生產(chǎn)要素的收入流量④。根據(jù)稅收中性原則，對這兩種收入流量應(yīng)該普遍征稅。這種普遍征稅的稅收稱為一般稅，即商品勞務(wù)一般稅和生產(chǎn)要素一般稅。一般稅可以一個(gè)稅種承擔(dān)，也可以兩個(gè)稅種承擔(dān)。對于商品勞務(wù)一般稅來說，原先由兩個(gè)稅種承擔(dān)，“營改增”以后由增值稅一個(gè)稅種承擔(dān)。顯然，一般稅由一個(gè)稅種承擔(dān)比兩個(gè)稅種承擔(dān)更有利于稅收中性。對于生產(chǎn)要素一般稅來說，由于我國是公有制為基礎(chǔ)的國家，所以一般稅可以看作由企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅兩個(gè)稅種承擔(dān)。

根據(jù)支出決定原則，一般稅的宏觀稅負(fù)應(yīng)該滿足全國公共商品的服務(wù)需要。這就是我們所說的大數(shù)對稱定律的第一層次。換一種說法是：一般稅收入應(yīng)該滿足公共服務(wù)均等化的需要。對此，筆者在《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》上發(fā)文論證過。

從再生產(chǎn)的角度看，僅靠一般稅調(diào)節(jié)是難以保證稅收中性的，還需要根據(jù)具體情況在一般稅的基礎(chǔ)上加征稅收。這被稱為特種稅，相對于一般稅來說，特種就是重復(fù)征稅。開征什么樣的特種稅才能有利于稅收中性呢？這就要求特種稅的調(diào)節(jié)目標(biāo)是明確的，相應(yīng)的征稅范圍也是清晰的。因此，特種稅的類目不宜太多。通常有關(guān)稅、消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅。關(guān)稅主要用于調(diào)節(jié)國際稅收關(guān)系。對于一個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系來說，對外必須是一致的。消費(fèi)稅從理論上說是對高消費(fèi)加征的稅收，目的是為了公平。環(huán)境保護(hù)稅實(shí)際上是對環(huán)境污染者加收的費(fèi)用。特種稅通常隱含了支出方向，要么是公共服務(wù)特殊受益加收的費(fèi)用，要么是導(dǎo)致公共服務(wù)成本提升加收的費(fèi)用。這表明，特種稅不僅有利于稅收中性，也隱含了具有相應(yīng)支出方向的收支對稱要求。這可以看作是大數(shù)對稱的進(jìn)一步調(diào)節(jié)⑤。

“分稅”是指中央稅和地方稅的設(shè)置。為什么要設(shè)置地方稅？這是從支出側(cè)考慮稅收中性的要求。光有收入側(cè)的稅收中性，沒有支出側(cè)的相應(yīng)配合，稅收中性將會(huì)落空。稅制只是解決公共商品的總需求和總供給的問題，并沒有解決公共服務(wù)均等化的問題。公共服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)的是居民的受益，在收支兩條線的模式下，考慮居民受益是中性的重要原則。因此，地方稅本質(zhì)上是居民在地方受益交納的稅收。在稅制設(shè)計(jì)中不是已經(jīng)包含這方面的需要了嗎，為什么要讓地方居民繳納地方稅？這是因?yàn)榈胤骄用袷芤娉潭仁遣痪獾?。這種不均衡來自兩方面的原因：流動(dòng)性和空間占有的不同。理論上說，地方之間的資源具有流動(dòng)性特征。居民可以在一個(gè)地方選擇居住，在另一個(gè)地方選擇購物，再在一個(gè)地方選擇工作。居民享受居住地的公共服務(wù)是沒有疑問的，但同時(shí)也享受了其他地方的公共服務(wù)。地方的居所，包括法人組織的生產(chǎn)場所和服務(wù)場所。居所的地理位置不同、占有的空間不同，享受的公共服務(wù)也不同。因此開征地方稅有利于效率的提高。

開征地方稅的目的并不是為了增加宏觀稅負(fù)，而是為了使稅收負(fù)擔(dān)在結(jié)構(gòu)上更合理。因此，地方稅稅負(fù)應(yīng)該被遞推進(jìn)一般稅宏觀稅負(fù)之中?；蛘哒f，地方稅的稅負(fù)是宏觀稅負(fù)的組成部分。因此，地方稅的總稅負(fù)是可以根據(jù)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)計(jì)算出來的，并且可以測算地方政府的收入能力作為地方獲得補(bǔ)助的重要依據(jù)。

這就是說，設(shè)置地方稅是使地方之間競爭有序的重要舉措。地方如果要通過地方稅增加地方財(cái)政收入，除非其他地方都不增加。這是不可能的，而且中央可以規(guī)定地方增加地方稅的幅度，就可以得到有效控制。如果地方要通過減少地方稅的辦法給當(dāng)?shù)鼐用裨黾痈＠敲吹胤綄τ诠卜?wù)均等化的任務(wù)就難以完成。因此也是不可能的。

這里需要說明的是根據(jù)地方收入能力核定的地方標(biāo)準(zhǔn)收入是指在正常情況下地方可以獲得的收入，不是實(shí)際收入。下面將要討論轉(zhuǎn)移支付的問題，就可以發(fā)現(xiàn)這一概念的建立有利于地方之間的競爭有序和合作有度。

地方公共預(yù)算的支出需求是按照公共服務(wù)均等化的原則核算的。需要核定地方的標(biāo)準(zhǔn)支出需求，這根據(jù)地方的人口、人口密度、地理環(huán)境、公共服務(wù)水平等因素核定。開始的時(shí)候可以采用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，然后逐年調(diào)整。根據(jù)收支兩條線原則，地方支出需求減去地方核定收入的差額就是地方應(yīng)該獲得的補(bǔ)助收入。

標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的核定既有利于地方之間的競爭，又有利于地方之間的合作。

以上分析表明，均衡性轉(zhuǎn)移支付是可以實(shí)行基金制的。這個(gè)基金的來源是中央一般稅收入減去中央財(cái)政支出需求的差額。這個(gè)差額加上地方稅收入是可以滿足各級政府的支出需要的。因?yàn)檫@本身被隱含于制度安排之中。

上面在討論特種稅的時(shí)候已經(jīng)指出，特種稅已經(jīng)隱含了支出方向。因此可以建立相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基金，具體不再細(xì)述。

按照上面的分析建構(gòu)稅制、分稅和轉(zhuǎn)移支付制度，有利于體制的穩(wěn)定。因?yàn)槿咧g相對獨(dú)立，不會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身。更重要的是：建構(gòu)了既有競爭，又有合作，而且相互制衡的機(jī)制?！?/p>

(本文是社科基金項(xiàng)目 “完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”（批準(zhǔn)號：17BJY173）的中間研究成果。)

注釋：

①這個(gè)問題與本文的關(guān)系不是很密切，需另文專門討論。

②公共預(yù)算制度通常被稱為分稅制財(cái)政體制，應(yīng)該說概括得不很正確，且容易引起誤解。

③宏觀稅負(fù)應(yīng)該根據(jù)公共預(yù)算支出需求來設(shè)計(jì)，但目前的研究中把宏觀稅負(fù)看作是稅負(fù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。理念不同反映理論認(rèn)識(shí)的分歧。

④雖然本質(zhì)上只有一種，但在實(shí)際操作中通常按兩種更為便捷。我們習(xí)慣上把前者稱為流轉(zhuǎn)稅，后者稱為所得稅。從科學(xué)分析的角度看是不正確的。因?yàn)閮烧叨紝儆谠偕a(chǎn)的收入流量，都是“流轉(zhuǎn)”的；兩者也都是“所得（收入）”。

⑤我國的特種稅設(shè)置和政府性基金收入以及非稅收

入等之間的關(guān)系沒有理清楚，需另文專門討論。

1、高培勇.論完善稅收制度新階段[J]，經(jīng)濟(jì)研究，2015,(2).

2、吳俊培,龔旻.基于公共預(yù)算中性的事權(quán)劃分及其財(cái)力約束研究[J].財(cái)政研究,2015,(05).

3、吳俊培,郭柃沂.論效率與公平的稅收制度[J].稅務(wù)研究,2016,(01).

4、吳俊培,郭柃沂.關(guān)于建構(gòu)我國一般性轉(zhuǎn)移支付基金制度的可行性研究[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2016,(12).

5、吳俊培.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2009.

6、吳俊培.中國地方政府預(yù)算改革研究[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012.

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）