農(nóng)民工轉(zhuǎn)型對糧食安全的影響分析

（中國人民銀行 安陽市中心支行，河南 安陽 455002）

農(nóng)民工轉(zhuǎn)型對糧食安全的影響分析

李偉

（中國人民銀行 安陽市中心支行，河南 安陽 455002）

糧食安全和農(nóng)民工轉(zhuǎn)型是我國當前經(jīng)濟社會需要持續(xù)關注的兩個戰(zhàn)略性問題。我國人口眾多，糧食安全是我國發(fā)展到各個階段均要高度重視的問題，而農(nóng)民工問題也已經(jīng)產(chǎn)生和演化了三十多年，在當前城鎮(zhèn)化進程加快的背景下，農(nóng)民工的涵義需要進一步豐富和擴展。農(nóng)民工是我國一個龐大的、獨特的群體，農(nóng)民工糧食消費構成既不同于城鎮(zhèn)居民、也有別于農(nóng)村居民，農(nóng)民工轉(zhuǎn)型為市民，其糧食消費構成也會隨之發(fā)生變化，從而影響我國糧食的供給和需求。

糧食安全；農(nóng)民工轉(zhuǎn)型；糧食供給；糧食需求

一、當前我國糧食安全現(xiàn)狀

1、糧食供給能力逐步提高

糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十二連增”。2015年我國糧食生產(chǎn)總量達62143.5萬噸，比2014年增加1440.8萬噸，增長2.4%。其中：谷物產(chǎn)量57225.3萬噸，較2014年增加1484.6萬噸。自2004年以來，糧食產(chǎn)生實現(xiàn)了“十二連增”，總產(chǎn)量增加了15196.6萬噸，增長了近三成，年均增長3.1%。我國連續(xù)12年糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長，我國糧食生產(chǎn)能力獲得了長足的發(fā)展，糧食安全有了進一步的保障。

分品種看，三種主要糧食作物均保持穩(wěn)定增長。2015年全國稻谷產(chǎn)量20824.5萬噸，較2003年增產(chǎn)4758.9萬噸，年均增長2.19%；小麥產(chǎn)量13018.7萬噸，較2003年增加4369.9萬噸，年均增長3.47%；玉米產(chǎn)量22458萬噸，較2003年增加10847.9萬噸，年均增長5.67%。

種糧面積穩(wěn)步回升。1978年我國糧食作物播種面積為12058.7萬公頃，到2003年銳減至9941萬公頃，減少2117.7萬公頃。為此，1998年、2004年國家兩次修訂《土地管理法》，嚴格耕地保護，2008年國家又制定并頒布了《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，提出了耕地保有面積不低于18億畝、谷物播種面積穩(wěn)定在12.6億畝以上、糧食自給率穩(wěn)定在95%以上等硬性指標，努力提高糧食安全保障水平。在各項耕地政策保護下，糧食作物播種面積得到保障并開始回升。2015年全國糧食作物播種面積為11334萬公頃，較2003年增加1393萬公頃。

糧食單產(chǎn)持續(xù)提高。2015年，我國糧食單位面積產(chǎn)量為5482.9公斤/公頃（365.5公斤/畝），較2003年提高了26.56%。其中：稻谷單產(chǎn)6892.5公斤/公頃（459.5公斤/畝），增產(chǎn)13.72%；小麥單產(chǎn)5392.7公斤/公頃（359.5公斤/畝），增產(chǎn)37.16%；玉米單位5891.9公斤/公頃（392.8公斤/畝），增產(chǎn)22.43%。

糧食供給結構發(fā)生變化。一是谷物產(chǎn)量占比上升較快。2015年谷物產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)的92.09%，較2007年提高1.11個百分點。薯類占比為5.36%，降低了0.2個百分點。豆類產(chǎn)量占比為2.56%，回落了0.87個百分點；二是玉米種植面積及產(chǎn)量上升較快。2015年玉米播種面積占糧食播種面積的33.63%，較2007年提高5.73個百分點。玉米產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)的36.14%，較2007年提高了5.78個百分點。小麥及稻谷兩項占比呈小幅下降；三是“南糧北運”變?yōu)椤氨奔Z南運”。南方一些省份經(jīng)濟發(fā)展速度比較快，工業(yè)化和城市化對耕地侵占問題更加突出，由原來的糧食凈調(diào)出省轉(zhuǎn)為凈調(diào)入省。以漸江省為例，2015年浙江省糧食總產(chǎn)752.2萬噸，僅為2000年產(chǎn)量的61.81%，減少38.2%；糧食播種面積1277.8萬公頃，較2005年減少233萬公頃，減少15.43%。

2、糧食需求相對穩(wěn)定

居民口糧消費量：國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2013年全國居民人均糧食（原糧）消費量為148.7千克，全國人口136072萬人，以此計算，全國居民糧食（原糧）消費量為20233.9萬噸；2014年全國居民人均糧食（原糧）消費量為141千克，全國人口為136782萬人，以此計算2014年全國居民糧食（原糧）消費量為19286萬噸，較上年減少947.9萬噸。隨著居民收入水平的逐年提高，口糧消費呈穩(wěn)中下降的趨勢，2015年我國新增人口680萬人，新增口糧消費量約90萬噸，兩者相抵，2015年我國居民口糧消費量約為1.9億噸。

飼料糧食消費量：隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，居民生活已經(jīng)由“暖飽”型向“小康”型轉(zhuǎn)變，“菜藍子”日益豐富，對肉、蛋、禽類消費量大幅增長，飼料的糧食消費量成為重要構成。李國祥（2014）根據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》（2006年和2013年）中畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品生產(chǎn)的飼料糧消耗量估算出主產(chǎn)品飼料糧消耗系數(shù)，并結合全國畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品產(chǎn)量數(shù)據(jù)，對2013年飼料糧消耗量進行估計。本文參照相關系數(shù)對2014和2015年飼料糧消耗量進行了測算。測算結果為：2014年全國飼料糧消費量為31057.8萬噸，2015年為31283.1萬噸；我國居民肉類食品仍以豬肉為主，肉豬養(yǎng)殖飼料消耗糧食占比較高，2015年占比為38.57%；居民對水產(chǎn)品的消費量近兩年呈快速上升，2015年水產(chǎn)品飼料消耗糧食占比為23.53%。

工業(yè)糧食消費量：隨著我國工業(yè)化的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，對啤酒、白酒、酒精、淀粉和以糧食為原料的工業(yè)產(chǎn)品的需求大幅提高，工業(yè)用糧需求也快速增長，其需求量不斷逼近于口糧和飼料用糧。2015年上半年全國生產(chǎn)發(fā)酵酒精542.65萬噸[1]，按1∶3計算消耗玉米1627.95萬噸，全年消費玉米約3200萬噸；據(jù)國家糧油信息中心預計，2015年國內(nèi)工業(yè)用稻谷215億斤，約合1075萬噸，較2014年減少26億斤，約130萬噸；另據(jù)統(tǒng)計，每年我國工業(yè)用小麥量占小麥產(chǎn)量的10%左右，以此計算2015年工業(yè)用小麥量約1300萬噸。2015年工業(yè)用三種主要糧食量合計約為5600萬噸。

3、市場結余與凈進口并存

2015年我國糧食總產(chǎn)62143.5萬噸，糧食消費總量約為55800萬噸，扣除種子用糧和一定比例的糧食損耗后，我國糧食總體“供大于求”，且有較大節(jié)余。但是，2015年我國進口糧食12477萬噸，同比增長24.2%；出口糧食164萬噸，同比下降22.6%；全年凈糧食進口12313萬噸。其中，進口谷物及谷物粉3270萬噸，同比增長67.6%；進口大豆8169萬噸，是國內(nèi)生產(chǎn)量的6.8倍。

二、農(nóng)民工轉(zhuǎn)型對糧食安全的影響分析

1、對糧食供給側的影響

（1）農(nóng)民工轉(zhuǎn)型給農(nóng)村經(jīng)濟騰出更多空間，有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高糧食生產(chǎn)效率

我國地少人多，人均耕地不足世界平均水平的40%，每個農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動人口平均耕地為0.2公頃，而美國為65.2公頃，法國為29公頃，日本、韓國分別為2.7和1.1公頃，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動人口人均耕地不但遠低于人少地多的國家，也少于人多地少的日本、韓國等國家。上世紀八十年代初期實施的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”主要依賴生產(chǎn)單位勞動力的投入，在當前我國農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移的情況，這種模式是難以為繼，保障糧食安全只能依靠以資本、科技為主要投入的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)模式。2008年10月12日，十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作制等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年全國2.3億戶承包土地農(nóng)戶中約有6600萬戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地，全國家庭承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達33.3%，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化程度。目前，我國家庭農(nóng)場已達87.8萬家；依法登記的農(nóng)民合作社達到150多萬家、入社農(nóng)戶突破1億戶，占農(nóng)戶總數(shù)的41.9%；各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織35.4萬個，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)12.6萬家[2]。部分農(nóng)民工不愿轉(zhuǎn)為市民，一個重要原因是土地仍承擔了農(nóng)民工的社會保障功能，甚至成為農(nóng)民的“命根子”。農(nóng)民工轉(zhuǎn)型為市民和產(chǎn)業(yè)工人，將農(nóng)民工納入與城市同等的社會保障體系中，可以消除或淡化農(nóng)民工對土地的依賴，從而促進土地經(jīng)營權的有效流轉(zhuǎn)。

（2）農(nóng)民工轉(zhuǎn)型有利于減輕農(nóng)村宅基地對耕地的侵占，嚴守18億畝“紅線”

長期以來，我國農(nóng)村宅基地政策是相對寬松的，新建房屋或改善房屋很少“拆舊、建新”，更多地是“廢舊、建新”，全國出現(xiàn)了很多“空心村”。此外，對于新增人口也要安排面積可觀的宅基地，宅基地侵占耕地問題愈加突出。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國英等2012年以大范圍村莊調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎估算得出我國村莊空置面積超過一億畝。加快推進農(nóng)民工在中小城市轉(zhuǎn)型為市民，將農(nóng)民工家庭生活區(qū)域由農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城市，在城市安居樂業(yè)，減少農(nóng)民工家庭及其家庭新增人口對農(nóng)村宅基地的需求，消除農(nóng)村宅基地對耕地的侵占。農(nóng)村人口減少，其他與之相關的，如學校等公共設施供給也會相應的減少，讓農(nóng)村土地盡最大可能地用于農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)。

（3）有利于降低土地經(jīng)營成本，提高種糧收益

隨著國家支農(nóng)、惠農(nóng)政策的不斷實施，土地收益構成發(fā)生的改變，糧食生產(chǎn)收益以及附著的種糧補貼全部成為了農(nóng)民家庭的收入，構成了農(nóng)民放棄土地承包權的“機會成本”。這種基于土地全部收益的“機會成本”導致目前農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的高成本。全國優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)基地——河南滑縣，種糧大戶土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)成本每年在800—1000元/畝（種糧補貼歸土地承包權所有人），種糧大戶基本無利可圖，土地流轉(zhuǎn)積極性也出現(xiàn)不同程度的下降。由于土地流轉(zhuǎn)成本較高，家庭農(nóng)場、種糧大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾向于種植苗木花卉、蔬菜水果等經(jīng)濟作物，農(nóng)業(yè)非糧化趨勢漸顯。農(nóng)民工轉(zhuǎn)型為市民，享受到城市居民平等的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會福利后，可以減輕對農(nóng)村土地收益的依賴，會主動地放棄或降低土地的收益要求，通過相關制度的安排讓更多的土地承包經(jīng)營權集中交由土地所有者——農(nóng)村集體統(tǒng)一管理、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，一方面可以促進土地流轉(zhuǎn)更加有效，另一方面可以進行較低成本的流轉(zhuǎn)，讓租種土地的大戶和家庭農(nóng)場騰出更多的資本進行農(nóng)田改造和機具投入，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化大生產(chǎn)，起到降低糧價提高收益的雙重效果。

（4）有利于減輕糧食安全保障成本

從2012年開始，我國國內(nèi)糧價與國際糧價出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，造成此現(xiàn)象的因素一方面是人民幣升值、國際市場價格下跌，另一方面是我國糧食生產(chǎn)成本過高。始于2004年的糧食最低價收購政策是對這種高成本生產(chǎn)方式的保護，也是國家糧食安全所付出的保障成本。托市收購政策實施以來，玉米價格上漲49.3%，白小麥上漲了63.9%，紅小麥、混合麥上漲71%；早秈稻上漲92.9%，中晚稻上漲91.7%，粳稻上漲106.7%。隨著糧價持續(xù)走高，托市政策成本也不斷增加。2015年中儲糧托市收購小麥1952萬噸、收購早粙稻275萬噸，僅此兩項需資金約560億元。糧價持續(xù)走高的根本原因是糧食產(chǎn)品中勞動力成本占比過高，或者是彌補家庭勞動力不足而過量的化肥、機械成本投入過高。農(nóng)民工轉(zhuǎn)型有利于消除此制約瓶頸。首先，農(nóng)民工及其家庭成員轉(zhuǎn)型為市民，由糧食生產(chǎn)者變?yōu)橥耆募Z食消費者，將土地集中使用，可以拉低糧食人力成本投入，從而增加糧價市場波動的承受能力，逐步縮小國內(nèi)、國際糧價差距。其次，通過發(fā)展集約化經(jīng)營，降低糧食生產(chǎn)成本，可以極大提高種糧收益，帶動農(nóng)戶從事規(guī)?；a(chǎn)，形成良性循環(huán)。再次，種糧收益的增加，可以減輕財政在保障糧食生產(chǎn)方面的各種補貼投入，減輕我國糧食安全保障成本，更加便于政府利用市場手段調(diào)節(jié)和控制糧價。

2、對糧食需求側的影響

2015年農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比重為55.1%，其中從事制造業(yè)的農(nóng)民工占比為31.1%；從事建筑業(yè)的農(nóng)民工占比21.1%；在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比重為44.5%。2015年農(nóng)民工人均月收入3072元，較上年增長7.2%[3]。農(nóng)民工打工收入一部分用于自己的居住及日常消費，另一部分則要寄回家鄉(xiāng)贍養(yǎng)家人。據(jù)調(diào)查，65%的農(nóng)民工將近五成收入寄回家鄉(xiāng)用于贍養(yǎng)或改善家人生活。外出農(nóng)民工月均生活費人均為1012元，占收入的30.13%，其中用于居住支出475元，占收入的14.15%，用于包括糧食消費的其他支出所剩無幾。農(nóng)民工轉(zhuǎn)型為市民，消除農(nóng)民工在就業(yè)方面的歧視，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)居民相同的就業(yè)機會和“同工同酬”，增強農(nóng)民工應享有的城鎮(zhèn)醫(yī)療、養(yǎng)老、住房公積金等隱性收入，同時還可以以“市民”身份得到相應的金融服務。在支出方面，農(nóng)民工轉(zhuǎn)型后，將家屬子女遷入城市，避免了農(nóng)民工家庭城市和農(nóng)村“兩頭兒”的生活支出成本，降低生活成本，減少一些不必要的投入和家庭財產(chǎn)的低效、浪費，有助于提高農(nóng)民工家庭在城市的生活消費能力。農(nóng)民工群體的特殊糧食消費結構隨著生活壓力的下降以及收入水平的提高，也會逐漸向城市居民趨同，顯著的變化則會反映在對肉類、禽蛋類和牛奶等營養(yǎng)性食物消費量的提升。

計晗、何琦等（2015），對北京市進城農(nóng)民工食物消費狀況調(diào)查顯示，農(nóng)民工平均每天的食物消費量為：糧食471.1克，肉禽75.6克、蛋29.3克、奶32.2克，水產(chǎn)品3克。以此估算，農(nóng)民工每年人均糧食消費量為：口糧169.7千克、肉類用糧約54千克、蛋類用糧約18千克、奶類用糧約3.34千克、水產(chǎn)品類用糧約1千克，農(nóng)民工每年人均消費糧食量為246千克左右。2014年，我國城鎮(zhèn)居民人均食物量為：原糧117.2千克、肉類57千克、蛋類9.8千克、奶類18.1千克、水產(chǎn)品類14.4千克。按照相同系數(shù)折算為原糧分別為：口糧117.2千克、肉類用糧115千克、蛋類用糧17千克、奶類用糧12.7千克、水產(chǎn)品用糧15.8千克，城鎮(zhèn)居民每年人均糧食消費量合計為277.7千克。也就是，農(nóng)民工轉(zhuǎn)型為市民后人均糧食消費量將增加約30千克。

農(nóng)民工轉(zhuǎn)型包括兩層含義，一是農(nóng)民工自身的轉(zhuǎn)型，二是農(nóng)民工家庭成員的轉(zhuǎn)型。2014年我國農(nóng)村居民人均食物量為：原糧167.6千克、肉禽29.2千克、蛋類7.2千克、奶類5.4千克、水產(chǎn)品6.8千克，折算為原糧分別為：167.6千克、58.4千克、12.24千克、2.1千克和7.5千克，合計為247.8千克?？梢钥闯觯r(nóng)村居民糧食消費結構基本與農(nóng)民工消費結構相同。

根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020），到2020年底我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%。2015年我國常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別為56.1%和39.9%[4]，扣除城鎮(zhèn)人口自然增長，到2020年我國市民化農(nóng)村人口約7000萬人。到2020年農(nóng)民工轉(zhuǎn)型將增加210萬噸糧食需求量。

三、促進農(nóng)民工轉(zhuǎn)型與糧食安全的建議

農(nóng)民工轉(zhuǎn)型會對糧食供給產(chǎn)生一定的積極作用，但目前農(nóng)民工轉(zhuǎn)型對糧食安全的促進作用還未得到充分發(fā)揮，主要存在兩個方面的阻礙：一是如何讓農(nóng)民工順利轉(zhuǎn)型；二是如何讓土地經(jīng)營權更加有效地流轉(zhuǎn)。

1、如何讓農(nóng)民工順利轉(zhuǎn)型

解決這一問題的關鍵在于加快戶籍制度的深化改革。2014年7月，國務院下發(fā)的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》之后，又相繼出臺了的配套政策，放寬中小型城鎮(zhèn)落戶政策，大城市和特大城市推進實行積分落戶制度。此輪戶籍制度改革取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的區(qū)分，農(nóng)民工和城市居民戶籍統(tǒng)一為居民戶口，是農(nóng)民工轉(zhuǎn)型過程中的一個重要里程碑。改革后，農(nóng)民工能夠較容易地取得市民身份，但與“真正市民”、“城市主人”還有一定的差距。戶籍制度改革不是簡單地取消一張“紙”，而是戶籍背后所隱含的一系列社會公共福利，戶籍制度的改革應當與社會福利和勞動保障制度協(xié)調(diào)進行。新的戶籍制度改革下，城區(qū)人口500萬以上的城市準入門檻更加嚴格，鼓勵中小城鎮(zhèn)的戶籍放開，然而中小城市基本公共服務供給能力不足。住房保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務需要依靠國家完善轉(zhuǎn)移支付政策，加大對吸納農(nóng)民工較多城市的傾斜才能逐步得到改善。

2、如何促進土地經(jīng)營權更加有效地流轉(zhuǎn)

我國《土地承包法》第二十六條規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包方的意愿，保留期土地承包經(jīng)營權或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)；承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)農(nóng)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。事實上，部分已經(jīng)轉(zhuǎn)型的農(nóng)民工同時沒放棄承包權，“發(fā)包方”也沒有進行主動收回。為促進土地經(jīng)營權高效流轉(zhuǎn)，我國農(nóng)村需要加強土地承包權的管理。嘗試在農(nóng)民工流出較為集中的糧食主產(chǎn)區(qū)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的土地承包與經(jīng)營管理機構，統(tǒng)一管理農(nóng)民工轉(zhuǎn)型后的土地承包權回收，接收遷入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民工家庭主動放棄的承包權；接受種養(yǎng)殖大戶土地流轉(zhuǎn)需求的申請，在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，由土地分塊流轉(zhuǎn)向整塊流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，便于糧食的規(guī)模化、機械化生產(chǎn)；結合區(qū)域?qū)嶋H以及土地流轉(zhuǎn)面積等確定合理的土地流轉(zhuǎn)費用。同時，建立相應的土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)基金，資金來源包括中央財政的撥付、國家政策性銀行貸款和土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)承讓方租金。基金主要用于給主動放棄或收回的土地承包權的農(nóng)民工轉(zhuǎn)型家庭一次性的資金補償，作為對農(nóng)民工家庭轉(zhuǎn)型的“補貼”資金，減輕農(nóng)民工家庭轉(zhuǎn)型成本。

[1] 程國強：當前我國糧食形勢與中長期趨勢[J]．中國黨政干部論壇，2012（3）．

[2] 李國祥：2020年中國糧食生產(chǎn)能力及其國家糧食安全保障程度分析[J]．中國農(nóng)民經(jīng)濟，2014（5）．

[3] 魏雯、張杰、王建康：家庭農(nóng)場農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿研究——基于陜西省的調(diào)查[J]．調(diào)研世界，2015（11）．

[4] 周竹君、張正河：城鎮(zhèn)化對我國糧食剛性需求影響的研究[J]．糧食科技與經(jīng)濟，2014（6）．

（責任編輯：冷麗）