■于新東/文

全面深化改革的關(guān)鍵是簡政放權(quán)

■于新東/文

問題在于，政府之手總是會不由自主地插手到微觀層面，而違背其存在的初衷，從而添亂。而市場之手又總是會如脫韁的野馬毫無駕馭，無限放任的結(jié)果就是供求失衡，從而引發(fā)經(jīng)濟危機。因此，只有科學(xué)合理地界定政府與市場各自的職能邊界，特別是明確政府職能，才能相安無事、相輔相成、相得益彰。

上接之（一）

三、頂層設(shè)計的第二步：科學(xué)定位、轉(zhuǎn)變職能

關(guān)系的問題。回顧一段經(jīng)典歷史文獻中的真知灼見非常有價值。1984年黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，針對過去及當(dāng)時國家對企業(yè)統(tǒng)得過多過死問題，十分深刻而鮮明地指出“沒有觸及賦予企業(yè)自主權(quán)這個要害問題，也就不能跳出原有的框框?！边M而強調(diào)“按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)的原則進行改革，是搞活企業(yè)和整個國民經(jīng)濟的迫切需要。”并為此在緊接著的闡述中具體規(guī)定了政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的主要職能。說實話，我們既應(yīng)為此而自豪，因為差不多三十年前，我們就已經(jīng)認識到、提出來、并付之行動了；我們又應(yīng)為此而慚愧，因為同樣將近三十年過去了，雖不能說完全沒有破題或者進步，但至少問題依然存在、個別甚至十分頑固。

從現(xiàn)實來說，我們黨對政府職能定位問題的理論探索和具體實踐從來沒有停止過，而且可以十分肯定的是我們今后還將不斷探索完善下去。根據(jù)多年來的實踐經(jīng)驗，對于政府職能定位也已形成相對一致的共識。黨中央有關(guān)文件已經(jīng)對政府職能作了十分精辟的最新概括，即“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義”。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重

從理論來說，政府職能定位問題實質(zhì)上就是政府和市場孰輕孰重、孰強孰弱的問題。這既是一門科學(xué)，又是一門藝術(shù)，其關(guān)鍵就在于如何把握好一個“度”。從微觀角度來說，政府管不了也管不好由一個個分散主體決策的經(jīng)濟行為，“看不見的手”反而能加以自動調(diào)節(jié)；從宏觀角度來說，市場由于其分散性與復(fù)雜性所決定，個體難以或者甚至無法自動從總量即宏觀的角度予以調(diào)節(jié)，這就決定必須動用“看得見的手”即政府干預(yù)。正是這兩手的適度運用，微觀層面的資源配置不僅高效而且簡約，宏觀層面的資源配置得以公平與均衡?？墒菃栴}在于，政府之手總是會不由自主地插手到微觀層面，而違背其存在的初衷，從而添亂。而市場之手又總是會如脫韁的野馬毫無駕馭，無限放任的結(jié)果就是供求失衡，從而引發(fā)經(jīng)濟危機。因此，只有科學(xué)合理地界定政府與市場各自的職能邊界，特別是明確政府職能，才能相安無事、相輔相成、相得益彰。

從歷史來說，改革開放以來，我們黨就十分注意研究解決政府職能定位的問題，特別是政府與企業(yè)大問題的決定》中進一步明確地方政府要加強“公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)”。這都不禁讓人拍案叫好！如果政府能干好這幾條，不僅可以很好地解決好長期困擾我們的政府職能“越位、缺位和錯位”等問題，而且已經(jīng)相當(dāng)?shù)夭蝗菀住Ｒ虼?，政府何苦再攬那些干不好、干了也費力不討好的事呢？

四、頂層設(shè)計的第三步：建章立制、依法行政

從現(xiàn)實意義上講，簡政放權(quán)有關(guān)的不管是思想出發(fā)點、良好的意愿，還是機構(gòu)的設(shè)置、職能的設(shè)定、權(quán)力的劃分、責(zé)任的履行等，都立法明確下來。一句話，把簡政放權(quán)頂層設(shè)計有關(guān)的黨的意志和路線方針政策等統(tǒng)統(tǒng)以立法的形式加以明確，使之規(guī)范化、程序化、制度化和法律化。一方面可以凡事做到師出有名，所謂名正則言順；另一方面可以凡事做到從心所欲但不逾矩，所謂不以規(guī)矩?zé)o以成方圓。惟其如此，頂層設(shè)計的良好愿望才能化為現(xiàn)實，才能確保一切黨政機關(guān)在憲法和法律范圍內(nèi)活動，才能使任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

從實踐操作上講，就是必須堅持用制度管權(quán)管事管人，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。具體對于簡政放權(quán)而言，在內(nèi)容上，簡什么政、放什么權(quán)，要立法；在時間上，什么時候簡政放權(quán)，簡政放權(quán)到什么時候，要立法；在保障上，簡政放權(quán)后賦予了企業(yè)、社會和市場的權(quán)利又怎樣保證落到實處，也要立法。只有以法律為依據(jù)，以法律為約束，以法律為監(jiān)督從而把簡政放權(quán)納入法制化軌道，使之形成法治化網(wǎng)絡(luò)，才能最終杜絕所謂的“二政府”“影子行政”“附加職能”等等現(xiàn)象。

從今后發(fā)展上講，從傳統(tǒng)的政策扶持為主的經(jīng)濟治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃贫葹橹鞯男陆?jīng)濟治理模式。這就意味著，無論是在資源配置上，還是在監(jiān)督管理上，都要進一步建立健全市場經(jīng)濟法治體系，強調(diào)市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用，加強經(jīng)濟領(lǐng)域的立法工作，以立法來減少政府干預(yù)特別要規(guī)避政策可能產(chǎn)生的隨意性，從而使中國經(jīng)濟治理適用規(guī)范性、預(yù)期性、透明性更強的法治方式。

五、頂層設(shè)計的第四步：講求方法、穩(wěn)步推進

古今中外改革史都表明，改革能否最終成功的一個關(guān)鍵變量就是方式方法。從成功的改革事例及其經(jīng)驗來說，特別是我國波瀾壯闊、奔流不息的改革開放所深刻昭示的，從大的方面看，其成功當(dāng)然是順應(yīng)歷史潮流、符合客觀實際、抓住問題關(guān)鍵、勇于開拓創(chuàng)新、把握發(fā)展機遇等根本原因所造就。但確實在方式方法上也都具有“啟發(fā)說服、反復(fù)比較、理論支撐、輿論造勢、廣泛宣傳、鼓勵探索、寬容失誤、局部試點、典型引導(dǎo)、經(jīng)驗總結(jié)、逐步推廣、及時反饋、修正完善”等內(nèi)容與特點。而從失敗的改革事例及其經(jīng)驗來說，無論是王安石變法、俄羅斯“休克療法”，還是這些年由“阿拉伯之春”演變?yōu)椤鞍⒗畡邮幹铩钡膩y局，除了大的方面有重大失誤以外，在方式方法上也犯了“紙上談兵、強行實施、禁錮異見、打擊異己、強求一致、急躁冒進、急于求成、甚至一意孤行”等嚴重錯誤。歷史反復(fù)揭示，方式方法不可謂不重要、不可不講求。

為此，在大原則、大方向確定的前提下，具體路線圖反而應(yīng)該是遵循由簡入繁、由易而難、循序漸進的“讓利→放權(quán)→簡政”的過程。先從政府讓利開始，比如降低企業(yè)稅負、控制通貨膨脹、增加居民收入等等；再把已經(jīng)因為讓利出來的相應(yīng)權(quán)力在觸動較小的情況下、比較易于接受而順理成章地返還給市場與社會并以立法的形式確立下來；而后，權(quán)力一旦還給了社會，與之相應(yīng)的機構(gòu)及人員也就會比較自然并心悅誠服地逐步隨之精簡。這種兼顧各方、考慮承受、有理有序、減少震蕩的方式方法就會使我們的簡政放權(quán)不斷迎來廣闊天地而不是阻力重重、困難重重，從而最終走出一條中國特色的簡政放權(quán)之路。

（作者系浙江省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘專家）