美國新制裁法案“一石多鳥”？

程春華

7月27日，美國國會參議院以98票支持、2票反對的表決結(jié)果通過了對俄羅斯、朝鮮和伊朗的新制裁法案，至此美國國會參眾兩院都以高票通過該法案（此前眾議院以419票支持、3票反對通過該法案）。對于俄羅斯，該制裁法案的主要目標指向?qū)Χ砹_斯至關(guān)重要的能源部門，禁止美國企業(yè)對俄方占股33%以上的能源項目進行投資，將欲制裁的俄油氣公司最長融資期限減少至60天，美國總統(tǒng)可對在俄羅斯天然氣出口管道建設(shè)項目中年投資超過500萬美元或者一次性投資100萬美元，或者提供工程服務(wù)、技術(shù)、信息支持的企業(yè)或個人實施制裁;提出協(xié)助歐洲與歐亞國家能源供應(yīng)多元化，減輕后者對俄羅斯的能源依賴。雖然之前有外界猜測美國總統(tǒng)特朗普未必會在該法案上簽字，但特朗普最終簽署了該法案。

俄羅斯方面則立即宣布了一系列對美反制措施，作為對美國的報復(fù)。7月28日俄外交部發(fā)表聲明稱，要求美方在9月1日前將美國駐俄使領(lǐng)館工作人員數(shù)量削減至455人，以與俄駐美外交人員規(guī)模相當。如果美國再采取要求縮減俄駐美外交官人數(shù)的單方行動，俄方將進行對等回應(yīng)。同時，俄方從8月1日起暫停美國駐俄大使館對莫斯科謝列布里亞內(nèi)博爾別墅和多羅日內(nèi)街倉庫的使用權(quán)。俄方保留采取其他對美對等措施和可觸及美國利益措施的權(quán)利。

由于與俄羅斯在能源、鐵路、礦業(yè)等領(lǐng)域有著深入合作，歐盟也在第一時間對美國此舉表達了不滿。歐盟委員會表示，如有必要，歐盟已準備好在數(shù)天內(nèi)采取應(yīng)對措施。同時，德法兩國均對美國新制裁法案表示反對，“從我們的立場來看，美國無權(quán)評判歐洲的企業(yè)，告訴他們?nèi)绾稳ジ谌龂錾狻薄Ｃ绹轮撇梅ò缚芍^一石激起千層浪，甚至恐將“一石多鳥”誤傷多個國家。

背景

美國國會之所以制裁俄羅斯能源企業(yè)及歐洲相關(guān)企業(yè)，原因有三。

2017年6月29日，美國總統(tǒng)特朗普在美國能源部發(fā)表主旨演講，提出了“能源主導(dǎo)”的概念。

一是該法案是美國內(nèi)部政治斗爭和極化的延續(xù)，反映出美國會限制特朗普外交權(quán)力的意圖，目的在于讓俄羅斯因涉嫌干預(yù)美國大選付出代價，防止特朗普政府與俄羅斯達成進一步交易，損害美國根本利益。其實在奧巴馬時期，奧巴馬政府因欲讓“吞并”克里米亞的俄羅斯付出代價而啟動多輪對俄制裁，但也留有余地，對與歐洲合作的俄羅斯能源企業(yè)網(wǎng)開一面，不無維護歐俄能源貿(mào)易、團結(jié)歐洲打擊主要對手的考慮。但是特朗普上臺后，“通俄門”事件使其合法性遭受質(zhì)疑，反對特朗普的國會議員，不論是來自民主黨還是共和黨，在面對有里通外國嫌疑的政客時都表現(xiàn)出同仇敵愾的心態(tài)，在維護歐美關(guān)系與本國民主體制的抉擇上選擇了后者，故此次制裁加碼到俄羅斯能源企業(yè)及歐洲相關(guān)企業(yè)，甘冒損害美歐關(guān)系的風險。

而此次制裁法案也將特朗普置于兩難境地：若拒絕簽署，其與共和黨陣營的矛盾將擴大;若不得不簽署，顯然會影響其恢復(fù)美俄關(guān)系的努力與勢頭。受到“通俄門”事件的影響，特朗普團隊中的親俄力量式微，特朗普空前孤立，由于忌憚反俄力量發(fā)動彈劾，不敢在親俄道路上走得更遠。總體而言，美國恐俄、拒俄的政治生態(tài)短時間內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。

二是美國與俄羅斯的戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)性矛盾反彈。與以往的制裁不同，此次美國將俄羅斯與美宿敵朝鮮、伊朗放在一起進行“關(guān)聯(lián)性”制裁，有將俄羅斯歸入“邪惡軸心”陣營的意涵，以打擊俄羅斯的國際形象。同時，由于俄羅斯能源企業(yè)與朝鮮、伊朗有不少經(jīng)濟往來，對美國而言放在一起制裁能發(fā)揮更大效果。

2016年以來美國以俄羅斯干預(yù)美國大選為由多次制裁俄羅斯，但并未遭到俄羅斯的報復(fù)，原因在于俄羅斯選擇暫時隱忍、寄希望于特朗普上臺后緩和俄美關(guān)系、取消對俄制裁。但新制裁法案突破了俄羅斯的心理底線，使俄羅斯淪為“被侮辱與被損害的國家”。根據(jù)普京在2012年的競選綱領(lǐng)《俄羅斯與不斷變化的世界》，俄羅斯發(fā)展對美關(guān)系的底線是美國方面必須切實遵守平等與相互尊重的伙伴關(guān)系原則。俄羅斯政府此次迅速出臺報復(fù)措施，表明其對特朗普的訴求破滅，俄方不再高估特朗普取消對俄制裁的意愿與能力。

三是美國與俄羅斯在能源戰(zhàn)略與利益方面的博弈。俄美外交關(guān)系遲遲難以緩和，源于一系列結(jié)構(gòu)性利益沖突，其中包括美國頁巖氣、液化天然氣與俄羅斯管道天然氣對全球市場的爭奪。

今年6月底，在白宮“能源主題周”期間，特朗普先后會晤到訪的印度總理莫迪、韓國總統(tǒng)文在寅，分別達成了天然氣領(lǐng)域合作共識。6月27日，特朗普表示“將采取一系列舉措提升能源產(chǎn)量，清除阻礙美國占領(lǐng)全球能源市場的政策規(guī)定”。6月29日，特朗普在美國能源部發(fā)表主旨演講，提出了“能源主導(dǎo)”的概念，并宣布一系列能源新政，比如重振和擴大核能部門;為海外煤電站的融資消除障礙，以促進美國煤炭出口;允許路易斯安那州查爾斯湖的液化天然氣終端出口額外天然氣;批準一條從得克薩斯州至墨西哥的成品油輸油管線。而俄羅斯幾年前就在《2035年前俄羅斯能源戰(zhàn)略草案》中提出要擴大在全球能源市場的份額，尤其是穩(wěn)住歐洲、拓展亞太市場。因此，美俄雙方在歐洲與亞太市場迎頭相撞，其競爭性不以兩國領(lǐng)導(dǎo)人的意志為轉(zhuǎn)移。此次制裁法案的一個重要“打擊目標”就是俄羅斯與德國的“北流-2”天然氣管道，一旦該管道建成投產(chǎn)，美國的液化天然氣市場勢必將受到俄羅斯管道氣的擠壓。而特朗普最終批準該制裁法案正是體現(xiàn)其“美國第一”、實現(xiàn)美國“能源主導(dǎo)”的順勢舉措。

影響

該制裁法案將產(chǎn)生一系列地緣政治影響。

第一，有利于美國擴大對歐洲能源出口，同時打擊俄羅斯、遏制美俄關(guān)系緩和勢頭。2014年美國財政部禁止美國主要金融機構(gòu)向俄羅斯天然氣公司、俄羅斯石油公司、諾瓦泰克公司等能源企業(yè)提供新的融資。新制裁法案將進一步?jīng)_擊俄羅斯能源行業(yè)的出口能力，影響俄羅斯經(jīng)濟。而且根據(jù)德國馬歇爾基金會華沙辦公室主任巴拉諾夫斯基的觀點，美國的液化天然氣出口是對俄羅斯最具威脅的美國政策。

第二，惡化美國與老歐洲的關(guān)系，使新老歐洲關(guān)系更加復(fù)雜化。總體而言，在與俄羅斯能源合作方面，老歐洲與新歐洲之間存在分歧。比如，德國、奧地利、英國、荷蘭和法國等老歐洲國家支持“北流-2”管道，而中東歐國家則普遍反對。今年7月初，特朗普到訪波蘭，并出席三海國家峰會（三海國家峰會是波蘭和克羅地亞提出的共同倡議，匯集了中歐和東歐以及巴爾干地區(qū)十幾個國家，旨在加強黑海、波羅的海和亞得里亞海國家之間的聯(lián)系，同時也有聯(lián)合制衡歐洲傳統(tǒng)強國的意味），積極推動美國的天然氣出口。特朗普對波蘭和“三海倡議”的明確支持，極可能進一步引發(fā)歐盟內(nèi)部分歧和爭議，威脅歐洲的團結(jié)。波蘭和美國還就波蘭向美國購買天然氣簽署了初步協(xié)議，但價格遠高于目前波蘭購買俄羅斯天然氣的價格。前北約歐洲盟軍最高司令瓊斯表示，中東歐國家增加美國天然氣進口有助于削弱俄羅斯利用能源作為武器或討價還價的籌碼。但有波蘭學者認為，特朗普在華沙推動向波蘭出口液化天然氣的迫切言行，與其說是為了幫助波蘭擺脫對俄羅斯能源的依賴，倒不如說是為了實現(xiàn)美國主導(dǎo)全球能源市場的野心。

第三，影響俄羅斯與歐盟的能源貿(mào)易。俄羅斯是歐洲主要的原油和天然氣供應(yīng)國。俄羅斯天然氣公司已在歐洲債券招股說明書中坦承，美國制裁將推遲或阻礙多個項目的完工。除了“北流-2”管道，波羅的海天然氣項目、藍流項目、里海管道財團石油運輸管道項目、“薩哈林-2”號油氣項目、南高加索管道項目等也可能受到該制裁法案的影響。

對中國而言，特朗普簽署新制裁法案，使得特朗普與普京在G20漢堡峰會期間“長時間會晤”產(chǎn)生的“美國聯(lián)俄制華”傳言不攻自破，倒逼俄羅斯與中國更加緊密團結(jié)，擴大與中國的能源與金融等領(lǐng)域合作。不過，新制裁法案對中俄東線天然氣項目、中方參與的亞馬爾液化天然氣項目造成一定負面影響。

（作者為中央民族大學碩士生導(dǎo)師）