印尼失落的百年遷都大計

曾海波

近一段時間來，印尼主流媒體紛紛報道印尼部分政府官員關于印尼遷都的言論。印尼國家發(fā)展規(guī)劃部部長班邦7月3日表示，他已與總統(tǒng)佐科討論了首都遷移的具體方案，可行性研究將在今年內完成，然后于2018年或2019年開始進行中央政府行政中心遷移的相關活動。他還稱，政府將在新首都建設總統(tǒng)府和中央政府辦公樓，而雅加達將繼續(xù)作為印尼的金融中心和商業(yè)中心。此后又有包括國家公共工程和住房部長、土地與空間規(guī)劃部長等數名部長相繼就“遷都”問題發(fā)聲，引發(fā)輿論廣泛討論，令外界猜測印尼政府已再次將遷都事宜正式提上議事日程。

但印尼總統(tǒng)佐科至今未對“遷都”發(fā)表意見。佐科在聽取國家發(fā)展規(guī)劃部的報告后，只是下令數個相關部門進行可行性研究。7月13日，當媒體再次問及佐科總統(tǒng)有關遷都計劃時，他強調，迄今為止國家遷都計劃尚處于研究階段，新都地點并未確定。

遷都輿論為何此刻重啟

實際上，在印尼國內關于遷都的討論從荷蘭殖民時代起就沒有停止過。二戰(zhàn)后，印尼政府基于安全理由考慮曾短暫將首都從雅加達遷往日惹。在首任總統(tǒng)蘇加諾時期，印尼政府曾多次考慮遷都至中加里曼丹省的帕朗卡拉亞;在蘇哈托時代，政府曾考慮遷都至西爪哇省的絨果爾;在蘇西洛執(zhí)政時期，曾考慮遷都到西爪哇省的普爾瓦卡達和中加里曼丹省的帕朗卡拉亞。上述遷都方案最終未能得到落實，最主要原因還是遷都將花費巨額資金，并且將影響大量利益集團的既得利益。

雅加達：現代化的高樓與低矮的棚戶區(qū)并存。

近年來，印尼經濟取得較快發(fā)展，已經多年保持5%以上的經濟增長率。目前印尼國內失業(yè)率僅有5.33%，為1999年以來最低。此外，佐科政府也大大改善了財政狀況，國庫比較充盈，這意味著佐科政府可以大幅增加基建預算。印尼2017年的基建預算達347萬億盾（約合260億美元），比2014年的178萬億盾（約合133億美元）多了整整一倍。此外，印尼政府計劃于2016年至2020年期間投資4700萬億盾（約合3500億美元）用于基礎設施建設。如今佐科政府正在印尼各地尤其是在加里曼丹省、巴布亞省等邊遠地區(qū)建造更多道路、橋梁、港口等基礎設施，以實現讓印尼成為“全球海洋支點”的戰(zhàn)略目標。

在這種背景下，建設新首都無疑將為印尼政府的基礎設施建設計劃提供新的目標和驅動力，并且遷都的花費目前看來并非高到不可承擔。前國家發(fā)展規(guī)劃部部長、印尼大學公共政策分析師查尼亞戈表示，新首都建設可能需要10年時間，平均每年花費10萬億盾（約合7.5億美元），只占到2017年印尼年度財政預算的0.5%。

遷都根本原因是首都雅加達難以治愈的城市病

雅加達是印尼經濟、文化和政治中心，是東南亞地區(qū)最大城市，總人口近1200萬。包括周邊區(qū)域在內的雅加達都市圈是僅次于東京都市圈的世界第二大人口稠密地區(qū)，總人口超過3000萬人。由于實行土地私有制，雅加達的城市發(fā)展長期缺少總體規(guī)劃，基礎設施建設嚴重滯后，出現了大量難以解決的城市發(fā)展問題。

最嚴重的是交通擁堵問題。自上世紀90年代末亞洲金融危機以來，雅加達的城市道路等基礎設施建設基本處于停滯狀態(tài)，而與此同時城市人口規(guī)模仍不斷擴大。每年都會新增數十萬人涌入首都尋找工作機會，機動車保有量也年年攀升，遠超城市道路承載量。過多的機動車保有量以及嚴重滯后的基礎設施建設，使雅加達成為全球聞名的“堵城”。路透社2015年一則報道指出，作為世界知名的“堵城”，雅加達車流平均時速只有8.3公里，而北京在最擁堵時段車流平均時速也能達到22公里。另外，雅加達市區(qū)沒有地鐵軌道交通，正在修建的唯一一條地鐵2018年年底才能通車。

由于落后的城市公共交通系統(tǒng)，70%以上的雅加達通勤人員只能依靠摩托車和小汽車等私人交通，只有27%的人員使用公共交通。如今，一個在雅加達市區(qū)工作而住在郊區(qū)的普通工薪族，如果乘坐公共交通上下班，正常的通勤時間長達4小時。剛來雅加達的外國游客常常感到驚訝，在如此炎熱的赤道地區(qū)，為何街頭騎摩托車的司機們都穿著厚厚的外套。我想，主要原因是他們都住在郊區(qū)，每天清晨就得騎摩托車1至2個小時到市區(qū)來上班，穿得厚一點早晚保暖，白天防曬。

其次，是水災問題。雅加達的水災問題從荷蘭建城時期就已存在，已延續(xù)數百年。主要原因是雅加達位于西爪哇北部海岸的沖積低地，有40%的地區(qū)低于海平面，并且因過度抽取地下水，地層還在持續(xù)下陷。世界銀行的一份研究報告預測，到2025年，雅加達海平面可能上漲到總統(tǒng)府大門前。此外，雅加達為熱帶季風氣候，每年降雨量超過2000毫米，且主要集中在每年的12月至次年3月的雨季。每當雨季到來，暴雨形成的洪水從北部的茂物和萬隆涌入地勢低洼的雅加達，使這個首都城市瞬間變成水鄉(xiāng)澤國，嚴重影響居民正常的工作和生活秩序。

近年來，隨著雅加達城市化進程的加快，水患問題變得更加嚴重。雅加達西部的唐格朗地區(qū)原本是可以涵養(yǎng)水源的綠地和森林，如今已成為高樓林立的新城區(qū)，北部河流的出?？诟浇脖婚_發(fā)成高檔居民樓。而流經雅加達的13條河流沿岸貧民窟遍布，河中堆滿生活垃圾，導致河道淤積，完全喪失排水功能。每到雨季，雅加達內澇嚴重，數千民房被淹，城市道路上全是積水。

最后，是垃圾、水污染和空氣污染問題?！堆偶舆_郵報》一項調查顯示，印尼制造的塑料垃圾多達2億噸，居全球第二，僅次于中國。根據知名微信公眾號《讀懂印尼》的文章《雅加達：絕不向垃圾妥協》統(tǒng)計，雅加達常住人口約1200萬，每天要產生垃圾6500至7000噸，主要是生活垃圾。這些垃圾中的大部分都被運到雅加達臨近城市的垃圾處理站，但仍有大量的垃圾被任意丟棄在城市內的河道和溝渠之中，造成了河道淤塞和嚴重的水污染。

每位來雅加達旅游的游客都會被旅行攻略告知，酒店里的自來水無法飲用，即使燒開了也不行，喝水必須是罐裝水或桶裝水，主要就是因為雅加達的自來水源基本都被污染，重金屬及其他污染物含量嚴重超標。雖然有13條河流經雅加達，然而因為嚴重的水污染問題，沒有一條河可為首都提供飲用水，使得雅加達東邊的芝塔龍河及該河上游的賈蒂盧胡水庫成為市民飲用水的主要供應源。然而，這兩條河也早已被污染。芝塔龍河發(fā)源于萬隆山區(qū)，全長272公里，一路流經西爪哇工業(yè)最密集、人口最擁擠的萬隆和雅加達地區(qū)，河岸上分布有數百家工廠，其中大部分為紡織廠，產生大量化工廢料。在工廠廢水和居民生活廢水的長期污染下，芝塔龍河如今已成為全世界最臟的河流之一。

雅加達還是全球空氣污染最嚴重的城市之一，空氣污染的70%是由車輛排放的二氧化碳所造成。雅加達機動車保有量超過1800萬輛，每日市區(qū)行駛車輛近1000萬輛，加上嚴重的交通擁堵，機動車散發(fā)出大量的有害氣體，使雅加達的空氣質量遠遠低于健康水平的需要。

此外，由于城市建設的過度擴張和缺乏城市規(guī)劃，雅加達的公共綠地占城市總面積不到10%，遠低于國際最低標準規(guī)定的30%，根本無法起到凈化城市空氣的作用。此外，每年的旱季7月份到11月份期間，蘇門答臘和加里曼丹島等地燒芭（東南亞一些國家的一種耕作方式，燒掉雨林，種植棕櫚樹）引發(fā)的森林火災產生的煙霾籠罩整個印尼群島，造成嚴重的空氣污染，雅加達也不例外。

遷都也是為促進印尼其他島嶼的經濟發(fā)展。

除了雅加達難以治愈的城市病之外，印尼政府考慮遷都還有另外一個重要原因，就是為了平衡爪哇島和印尼其他各島嶼之間的發(fā)展差距，建設爪哇島以外的新經濟中心。這也是印尼政府沒有考慮借鑒鄰國馬來西亞的遷都經驗，在雅加達近郊新建衛(wèi)星城作為新的首都行政中心的原因。

印尼作為一個群島國家，各島之間的經濟發(fā)展存在巨大差距。爪哇島位列印尼第五大島，卻擁有全國一半以上的人口，在政治上和經濟上均處于絕對支配地位。印尼中央統(tǒng)計局數據顯示，2016年印尼經濟增長為5.02%，其中爪哇島的經濟增長率為5.59%，對GDP的貢獻率達到58.49%。而第一大島加里曼丹島的貢獻率僅為7.85%，其經濟增長率為2.0%，遠低于全國平均水平?！督洕請蟆方趫蟮?，根據印尼投資協調委員會日前發(fā)布的上半年投資數據顯示，在外島基建加速推進的情況下，爪哇島仍是絕大多數投資者的首選，“今年外島投資增長率僅比去年高了0.5%”。印尼政府希望通過遷都加里曼丹島，改善該島的基礎設施條件，增加經濟吸引力，促進其經濟發(fā)展。

遷都可能的目的地

為防止開發(fā)商投機囤地，印尼政府目前對新都選址高度保密，僅透露東、中、南加里曼丹三個省份的若干城市為重點考察對象。加里曼丹省是印尼第一大島，處在印尼群島的中心地帶，近年來基礎設施建設日益完善，印尼政府正在該島修建多條高速公路，印尼總統(tǒng)佐科也多次前往視察該島的基礎設施建設項目。目前來看，印尼遷都的主要方向就是加里曼丹島，但具體城市仍未確定。

印尼國家發(fā)展規(guī)劃部部長班邦曾表示，遷都可行性研究的重點是考察候選城市征地和融資的難易程度、基礎設施完善程度、周邊自然資源的豐沛程度、抵御自然災害的條件等。印尼公共工程與民居部長巴蘇基則表示，印尼中央政府公務員約有90萬人，新首都需要約30萬公頃的土地才能提供足夠的發(fā)展空間?，F在看，可能的遷都地點主要包括中加里曼丹省的帕朗卡拉亞，南加里曼丹省首府馬辰市以及東加里曼省最大城市巴厘巴板等幾個加里曼丹島的較大城市。

1、帕朗卡拉亞（Palangka Raya）。該市是中加里曼丹省的首府，該市人口約為20萬人左右，城市總面積為2679平方公里，幾乎是首都雅加達總面積的4倍。印尼首任總統(tǒng)蘇加諾曾多次建議將首都從雅加達遷移到這座城市。

帕朗卡拉亞市作為首都優(yōu)勢明顯，該地位于內陸，周圍無火山，所以不會有地震、火山爆發(fā)和海嘯的威脅。此外，該市很多地方仍是未經開發(fā)的森林及自然保護區(qū)，政府可以按照規(guī)劃建設一座新城市作為首都。中加里曼丹省省長此前曾表示，該省已預備了50萬公頃土地，以便為遷都計劃提供便利。

但是，中加里曼丹省是全印尼經濟極不發(fā)達的地區(qū)之一，該省南部有大片沼澤地，基礎設施建設水平差，且不靠近海，與印尼其他城市之間交通聯系不便。

馬辰（Banjarmasin）。該市是印尼南加里曼丹省的首府，位于加里曼丹島巴里托河及馬塔普拉河交匯的三角洲地區(qū)，是加里曼丹島僅次于馬來西亞古晉的第二大城市，也是重要港口城市和工業(yè)、農產品集散地。城市人口約為60萬人。

馬辰的一大特色是河多。全市共有80條大大小小蜿蜒曲折的河流流過市區(qū)，將城市分隔成無數個小區(qū)。作為一個深水港，馬辰的貿易比較發(fā)達。馬辰也是印尼的一個造船業(yè)中心，用于沿岸航行的縱帆船就是當地造船業(yè)的產物。印尼政府目前規(guī)劃的爪哇島外14個工業(yè)區(qū)就有兩個位于馬辰所在的南加里曼丹省。不利之處是該城市河道縱橫，將來的基礎設施建設成本比較高。

3、巴厘巴板（Balikpapan）。該市西臨巴厘巴板灣，東靠望加錫海峽，是東加里曼丹省最大城市，也是加里曼丹島東岸的重要港口和石油生產中心。該城市人口約為50萬。由于附近石油資源豐富，該市經濟發(fā)展水平較高，市內基礎設施比較完善。位于該市的希屏岡國際機場是印尼重要的交通樞紐，連接雅加達與印尼主要城市的機場及港口，其繁忙程度僅次于雅加達國際機場。東加省省長曾主動向中央政府建議，將新首都遷往巴厘巴板市。印尼總統(tǒng)佐科在過去兩年里，曾多次以各種名義前往該市視察工作。

遷都之事涉及國本，對一國政治、經濟、社會各個方面將帶來巨大影響，也將觸動無數利益集團的既得利益，這也是印尼每屆政府上臺時都鼓噪遷都卻無疾而終的根源所在。印尼政府作為一個效率較低的弱勢民主政府，推出一個遷都的“千年大計”實屬不易，難度很大。印尼政府30年前就提出要在首都雅加達修建地鐵，然而直到今天唯一一條在建地鐵仍未完工。2015年印尼與我國簽訂雅萬高鐵建設協議后，開工儀式已舉辦過多次，然而至今征地工作尚未完成，高鐵建設陷于停滯。此外，印尼人民對于苦難和低效的耐受力非同尋常，只要雅加達一日不沉于地下，他們就將繼續(xù)在這座城市生存下去并怡然自得。從這個角度看，佐科總統(tǒng)雄心勃勃的“遷都大計”可能將繼續(xù)失落下去。