龔永華

摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，各地的建設(shè)用地供需矛盾日益突出。國家對土地的管控越來越嚴(yán)格，用地指標(biāo)供給越來越精致，這種矛盾在某種程度上阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。如何破解這些難題，文章對增減掛鉤的定義、意義、方式以及注意事項(xiàng)逐一談了自己的看法，以期方家指正。

關(guān)鍵詞：增減掛鉤；城鎮(zhèn)化；建設(shè)用地；耕地

20世紀(jì)90年代后期開始，一些地方相繼采取建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理折抵等辦法盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足的問題。2000年6月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見 》（中發(fā)〔2000〕11號）提出，對以遷村并點(diǎn)和土地整理等方式進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)的，可在建設(shè)用地計劃中予以適當(dāng)支持；2006年4 月國土資源部在全國 5個?。ㄊ校╅_展第一批試點(diǎn)；2009年起，國土資源部改變批準(zhǔn)和管理方式，將掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計劃管理。時至今日，“增減掛鉤”工作受到各地政府的高度重視，因?yàn)橥ㄟ^“增減掛鉤”項(xiàng)目的實(shí)施，能極大緩解新增建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)緊張的局面。

一、什么是“增減掛鉤”工作

“增減掛鉤”就是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。通俗地說，就是將農(nóng)村閑置、廢棄的獨(dú)立工礦建設(shè)用地，通過整理、復(fù)墾的方式轉(zhuǎn)化為耕地或其他農(nóng)用地，騰出的指標(biāo)用于新增建設(shè)用地項(xiàng)目的過程。

二、開展“增減掛鉤”工作的意義

開展“增減掛鉤”工作有如下意義：一方面，隨著國家對土地的管控越來越嚴(yán)，用地計劃指標(biāo)的供給越來越緊張，各地不同程度地存在建設(shè)用地需要與用地指標(biāo)懸殊大的矛盾。因此如何挖掘存量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展，成為當(dāng)前亟待解決的問題。而實(shí)施“增減掛鉤”項(xiàng)目的目標(biāo)是“建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低、用地布局更合理的土地整理工作”，完全符合這個要求。通過減少農(nóng)村建設(shè)用地，為城鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增了用地計劃指標(biāo)。同時對拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，剩余指標(biāo)可用于耕地占補(bǔ)平衡。另一方面，實(shí)施“增減掛鉤”項(xiàng)目，農(nóng)村建設(shè)用地在規(guī)劃的引導(dǎo)下，有計劃地拆建，促進(jìn)土地在空間上的調(diào)整和互換，一定程度上解決了農(nóng)村大部分地區(qū)耕地零星分散、集體建設(shè)用地粗放浪費(fèi)等問題，使得耕地和基本農(nóng)田成片分布，達(dá)到優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、改善居住環(huán)境和提高土地利用集約節(jié)約度的效果。

三、“增減掛鉤”工作中的“四個到位”

1.組織領(lǐng)導(dǎo)要到位

開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”工作是黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，對有效緩解建設(shè)用地供需矛盾具有重要意義，也是助推各地脫貧攻堅的有力舉措。同時，“增減掛鉤”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多部門、多行業(yè)的協(xié)調(diào)配合，因此，需要各級各部門高度統(tǒng)一思想，切實(shí)認(rèn)識到這項(xiàng)工作的重要性、緊迫性和必要性，下定決心，明確專人負(fù)責(zé)，通力協(xié)作，各司其職，全力以赴，方能形成掛鉤實(shí)施工作的強(qiáng)大合力。

2.部門協(xié)調(diào)要到位

“增減掛鉤”工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多部門的協(xié)調(diào)配合。一般來講，市縣政府部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”項(xiàng)目工作的綜合協(xié)調(diào)和督查調(diào)度。國土資源部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)申報、驗(yàn)收確認(rèn)、資金投入、工程實(shí)施工作；財政部門負(fù)責(zé)按照國土資源部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)出具的騰地證明，撥付各類宅基地騰退及安置區(qū)的項(xiàng)目資金或補(bǔ)助款項(xiàng)；規(guī)建部門負(fù)責(zé)D級危房戶的認(rèn)定及村民集居點(diǎn)建設(shè)；林業(yè)部門負(fù)責(zé)落實(shí)符合城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”項(xiàng)目區(qū)零星樹木的砍伐審批，出具相關(guān)審查意見；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”復(fù)墾耕地質(zhì)量的評定；審計、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”項(xiàng)目費(fèi)用審計監(jiān)督，對違法違紀(jì)事件進(jìn)行責(zé)任追究和查處；基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)各類宅基地、廢棄獨(dú)立工礦用地、廢棄農(nóng)用設(shè)施用地的摸底匯總、搬遷騰地、村民安置、施工環(huán)境、種植落實(shí)工作。

3.宣傳發(fā)動要到位

宣傳發(fā)動分兩個層面進(jìn)行。第一層面，對職能部門和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宣傳發(fā)動。宣講開展建設(shè)用地“增減掛鉤”工作的政策意義，統(tǒng)一思想認(rèn)識，落實(shí)工作責(zé)任，宣講工作中要充分尊重老百姓的意愿，用擺事實(shí)、講道理、算細(xì)賬、作對比的方法，耐心細(xì)致地向群眾做好宣傳解釋工作，確保好事做好、實(shí)事辦事，保障掛鉤項(xiàng)目的順利實(shí)施。第二個層面，對農(nóng)戶的宣傳?！霸鰷p掛鉤”工作涉及群眾切身利益，在實(shí)施過程中必須充分保證群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，維護(hù)好群眾的切身利益。農(nóng)戶舊宅基地特別是應(yīng)拆未拆宅基地的騰地復(fù)墾，是項(xiàng)目實(shí)施工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)?？梢酝ㄟ^大會、講座、傳單等形式，讓老百姓全面了解這項(xiàng)工作、積極配合這項(xiàng)工作、大力支持這項(xiàng)工作。必要的時候還可以運(yùn)用報社、電視臺等新聞媒體加大宣傳報道，闡釋項(xiàng)目的意義，充分鼓勵和調(diào)動村民、市民的積極性。

4.強(qiáng)化督導(dǎo)要到位

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施工作是縣級政府工作的“重頭戲”，納入全縣年度目標(biāo)考核，縣委、縣政府將完善考核管理辦法，制定強(qiáng)有力的工作保障措施，對嚴(yán)格質(zhì)量、項(xiàng)目資金管理、強(qiáng)包強(qiáng)攬工程等方面進(jìn)行嚴(yán)格督導(dǎo)，確保該項(xiàng)目的順利開展并圓滿完成。督促檢查上，縣級工作領(lǐng)導(dǎo)小組、縣委縣政府督查部門要定期開展工作督查，及時通報工作進(jìn)展情況，實(shí)行末位整改，作為年度目標(biāo)考核的重要依據(jù)。行政問效上，實(shí)行“一把手”問責(zé)制，對履職不到位、完成任務(wù)差的部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行通報批評，直接影響項(xiàng)目實(shí)施或造成不可挽回?fù)p失的，追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

四、“增減掛鉤”工作需要分期按層次推進(jìn)

“增減掛鉤”工作需要嚴(yán)格按照時間節(jié)點(diǎn)有序推進(jìn)，嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”項(xiàng)目進(jìn)行。為此，本項(xiàng)工作需要分期按層次推進(jìn)。

1.前期調(diào)查摸底

國土部門對能騰地項(xiàng)目要進(jìn)行細(xì)致的摸底工作，主要包括擬騰地宅基地、廢棄的農(nóng)用設(shè)施用地、廢棄工礦用地等開展調(diào)查摸底工作，協(xié)調(diào)民政、規(guī)建等技術(shù)單位對摸底的成果進(jìn)行實(shí)地踏勘、核實(shí)。

2.項(xiàng)目實(shí)施及驗(yàn)收

調(diào)查摸底后，國土部門將相關(guān)情況向上級主管部門匯報，根據(jù)上級部門的立項(xiàng)批復(fù)，牽頭負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目實(shí)施復(fù)墾方案、預(yù)算、招投標(biāo)工作?！霸鰷p掛鉤”項(xiàng)目實(shí)施完成后，組織相關(guān)部門進(jìn)行自驗(yàn)，報上級國土資源部門組織驗(yàn)收。

3.新增耕地周轉(zhuǎn)利用

按照相關(guān)政策，新增耕地可以作為掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，應(yīng)該優(yōu)先用于村民集中安置，剩余指標(biāo)優(yōu)先用于域內(nèi)工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目。同時在剩余指標(biāo)使用過程中，應(yīng)該遵循有償?shù)脑瓌t，確保節(jié)余指標(biāo)置換后的經(jīng)濟(jì)效益反哺到農(nóng)村。

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