新中國(guó)成立初期交通發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)與績(jī)效

肜新春

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836)

作為國(guó)家戰(zhàn)略的“四個(gè)現(xiàn)代化”發(fā)展目標(biāo)是一項(xiàng)長(zhǎng)久的制度安排，深刻地影響了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)此，學(xué)界從宏觀層面有著深入的研究和探索，相關(guān)研究主要集中在工業(yè)化領(lǐng)域，對(duì)相關(guān)政策的探討也比較充分。實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略在黨內(nèi)高層達(dá)成共識(shí)，并得到長(zhǎng)久貫徹執(zhí)行；而之后科技現(xiàn)代化戰(zhàn)略得到重視，成為重要的政策選項(xiàng)，這些都對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生了深刻的影響①。有關(guān)文章對(duì)這一問題有著深入的分析，包括：沙健孫《毛澤東與新中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)》，《黨的文獻(xiàn)》2013年增刊；韓亞光《第一屆至第四屆全國(guó)人大對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化目標(biāo)和步驟的探索》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2017年第1期；韓亞光《周恩來與四個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)的提出》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2006年第1期；潘順利《關(guān)于“四個(gè)現(xiàn)代化”概念形成時(shí)間的探討——與韓亞光先生商榷》，《學(xué)術(shù)界》2008年第2期；鄭麗平《新中國(guó)成立以來黨對(duì)現(xiàn)代化目標(biāo)認(rèn)識(shí)的深化》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第 10期；陳答才《論周恩來對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化理論與實(shí)踐的貢獻(xiàn)》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》( 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2011年第4期；徐行《新中國(guó)現(xiàn)代化的奠基——周恩來的建設(shè)構(gòu)想與50 年代國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展》，《西南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2001年第4期；唐洲雁《新中國(guó)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的提出及其發(fā)展演變》，《現(xiàn)代哲學(xué)》2010年第1期。等等。不過，對(duì)于“一五”時(shí)期交通發(fā)展戰(zhàn)略的研究相對(duì)薄弱，較早和新近出版的著作并沒有對(duì)交通發(fā)展戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)行系統(tǒng)梳理，只是涉及到某一方面*相關(guān)的專著和文章包括：《當(dāng)代中國(guó)的鐵道事業(yè)》，當(dāng)代中國(guó)出版社1990年版；《當(dāng)代中國(guó)的公路交通》，當(dāng)代中國(guó)出版社2009年版；《中國(guó)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造》，當(dāng)代中國(guó)出版社2009年版；《當(dāng)代中國(guó)的水運(yùn)事業(yè)》，當(dāng)代中國(guó)出版社2009年版；錢俊君，蔣響元編著《中國(guó)共產(chǎn)黨交通大戰(zhàn)略》，當(dāng)代中國(guó)出版社2011年版；王戎，羅婷《中國(guó)共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體交通發(fā)展思想的當(dāng)代價(jià)值》，《重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)》( 社會(huì)科學(xué)版)2016年第5期；薄一波《若干重大決策與事件的回顧》(上)，中共黨史出版社2008年版；鄭有貴主編《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)史》(1949-2012)，當(dāng)代中國(guó)出版社2016年版。等等。。在當(dāng)時(shí)的情況下，將需要巨大資金投入的交通上升為國(guó)家戰(zhàn)略，不僅需要勇氣和智慧，還與國(guó)內(nèi)外環(huán)境及發(fā)展形勢(shì)息息相關(guān)，這些都需要深入研究。初掌政權(quán)的中共對(duì)于現(xiàn)代化、工業(yè)化以及交通發(fā)展戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)并不像人們印象中的摸黑行進(jìn)，其實(shí)他們還是有著一定的理論積淀，在戰(zhàn)爭(zhēng)過程中也有一定的實(shí)踐。挖掘史料背后的因應(yīng)成敗，確有很大必要。

一、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展凸顯交通工作的重要性

在1949年前后，以毛澤東為首的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人就對(duì)交通工作的重要性有著清醒的認(rèn)識(shí)。1945年毛澤東在中共七大會(huì)議上說，“新民主主義的國(guó)家，如無鞏固的經(jīng)濟(jì)做它的基礎(chǔ)，如無進(jìn)步的比較現(xiàn)時(shí)發(fā)達(dá)得多的農(nóng)業(yè)，如無大規(guī)模的在全國(guó)經(jīng)濟(jì)比重上占極大優(yōu)勢(shì)的工業(yè)以及與此相適應(yīng)的交通、貿(mào)易、金融等事業(yè)做它的基礎(chǔ)，是不能鞏固的。”[1]1081毛澤東強(qiáng)調(diào)，恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)“首先是解決交通運(yùn)輸和修理鐵路、公路、河道的問題。”[2]1348解放戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，在極為重要的華北財(cái)經(jīng)會(huì)議上，軍工會(huì)議之后接著開交通會(huì)議，重點(diǎn)討論了交通事業(yè)的統(tǒng)一管理和鐵路、公路的恢復(fù)與建設(shè)問題。[3]131949年5月31日，中央發(fā)出《關(guān)于建立中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)大綱(草案)》，以華北人民政府各財(cái)經(jīng)部門為基礎(chǔ)，陸續(xù)建立中央財(cái)政處、交通處和中央鐵道部等各中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門。[4]501949年7月9日，毛澤東就中國(guó)鐵路有關(guān)問題發(fā)表講話：“我們這樣大的國(guó)家，現(xiàn)在還只有二萬多公里鐵路，這太少了。我們需要有幾十萬公里的鐵路。要修成幾十萬公里鐵路?！盵5]3067月23日,周恩來在談到恢復(fù)交通的重要性時(shí)指出:“中國(guó)兩萬多公里鐵路，今年要恢復(fù)百分之八十，明年不僅要恢復(fù)余下的百分之二十，而且還要有新的發(fā)展。我們要恢復(fù)生產(chǎn)，必須靠交通運(yùn)輸暢通?！盵6]4561950年9月3日,周恩來在政協(xié)會(huì)議上指出：“交通運(yùn)輸是建設(shè)中一種先行部門”[7]325，“以中國(guó)之大, 只有二萬多公里鐵路, 與工業(yè)先進(jìn)的國(guó)家不能相比。這件事也必須在恢復(fù)工作中大力來做”[8]25?；謴?fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及面對(duì)即將到來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，都離不開交通的恢復(fù)和重點(diǎn)工程的上馬。

1949年11月30日，重慶解放僅僅一個(gè)星期之后，修建成渝鐵路就被提上日程。鄧小平提出“以修成渝鐵路為先行，帶動(dòng)百業(yè)發(fā)展，幫助四川恢復(fù)經(jīng)濟(jì)”，并制定了詳細(xì)的修建計(jì)劃。該鐵路的上馬為第一個(gè)五年計(jì)劃揭開了序幕。1950年5月中央下達(dá)16號(hào)文件，對(duì)蘭新鐵路建設(shè)作了具體部署，目的是發(fā)展西北，并與新疆聯(lián)通，貫穿內(nèi)蒙古。對(duì)于蘭新鐵路的重大意義，1955年的《人民日?qǐng)?bào)》有過深刻闡釋：“蘭新鐵路同隴海鐵路相接，成為橫貫我國(guó)東西的大動(dòng)脈……從蘭州到西部國(guó)境，共長(zhǎng)兩千八百多公里。從這里再往西去，便到了蘇聯(lián)哈薩克共和國(guó)的首都阿拉木圖，在那里就可以同去莫斯科的鐵路接上了。從北京到莫斯科，經(jīng)蘭新鐵路比經(jīng)過東北繞道西伯利亞要縮短兩千公里?！盵9]1951年，中央決定修筑鷹廈鐵路，它是華東地區(qū)出海的一條鐵路干線。1955年2月開工。這條鐵路對(duì)于發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和鞏固海防，具有重要的軍事與經(jīng)濟(jì)意義。

1950年2月14日，中國(guó)同蘇聯(lián)簽訂了《中蘇友好同盟互助條約》《關(guān)于貸款給中華人民共和國(guó)的協(xié)定》及《關(guān)于中國(guó)長(zhǎng)春鐵路、旅順口及大連的協(xié)定》，交通主權(quán)問題得到妥善解決，蘇聯(lián)分階段逐步移交中長(zhǎng)鐵路。4月25日，中蘇共管的中國(guó)長(zhǎng)春鐵路公司正式成立。雙方同意任命余光生為理事會(huì)主席，姆·斯·葉洛果夫?yàn)楦敝飨?0月5日，政務(wù)院批準(zhǔn)中蘇鐵路聯(lián)運(yùn)協(xié)定，打開交通國(guó)際通道。1951年3月14日，中蘇簽訂《中蘇鐵路旅客、行李和貨物聯(lián)運(yùn)協(xié)定》和《中蘇國(guó)境鐵路協(xié)定》，為交通服務(wù)貿(mào)易提供了政策支持。1952年9月25日，中長(zhǎng)鐵路正式移交中國(guó)；31日，周恩來總理、鐵道部部長(zhǎng)滕代遠(yuǎn)參加移交儀式。中長(zhǎng)鐵路的移交不僅全方位提升了我國(guó)交通現(xiàn)代化管理水平，而且對(duì)今后獨(dú)立自主地開展現(xiàn)代化交通事業(yè)影響巨大，意義深遠(yuǎn)。

二、發(fā)展交通上升為國(guó)家戰(zhàn)略

新中國(guó)成立之初，鐵路、公路等交通設(shè)施破壞嚴(yán)重*據(jù)統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立初期，全國(guó)鐵路26877公里干線，主要干線幾乎沒有一條可以全線通車的，機(jī)車則有1/3因破損無法行駛；3200多座橋梁和200多座隧道遭到嚴(yán)重破壞，公路總長(zhǎng)144320公里，到1949年底能通車的仍不到原有線路總長(zhǎng)的80%；國(guó)民黨劫走300多艘船舶60多萬噸的運(yùn)力，并在內(nèi)河沉沒430多艘大小船舶；原民航所有的飛機(jī)、駕駛員、器材全部被劫往香港。見蘇星《新中國(guó)經(jīng)濟(jì)史》，中共中央黨校出版社1999年版，第98-99頁。鐵路線路多集中在東北、沿海和中部地區(qū)，西北、西南幾乎是空白(只占5%左右)。公路也集中在東北東南一帶，西北只占8.1%。見中國(guó)社科院，中央檔案館編《1949-1952中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·交通通訊卷》，中國(guó)物資出版社1998年版，第1、3頁。，全國(guó)性的交通系統(tǒng)沒有形成，修復(fù)和改善交通成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期首先著手解決的問題。鐵路方面，從1948年夏到1949年底，鐵道部隊(duì)與鐵路員工共修復(fù)線路1629公里，橋梁976座，以及其他基礎(chǔ)設(shè)施，為解放全中國(guó)提供了運(yùn)輸保障，并為戰(zhàn)后全國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。[10]1949年11月，交通部部長(zhǎng)章伯鈞主持召開了第一屆全國(guó)航務(wù)公路工作會(huì)議，討論了新中國(guó)成立初期的交通工作任務(wù)，朱德副主席和陳云副總理到會(huì)做了重要指示。1950年3月，政務(wù)院作出《關(guān)于1950年公路工作的決定》，《決定》指出，公路工作的方針是繼續(xù)支援解放戰(zhàn)爭(zhēng)，恢復(fù)生產(chǎn)。要求各地組織力量，修復(fù)原有公路，提高運(yùn)輸能力。《決定》對(duì)公路交通管理體制、民工建勤、用路者養(yǎng)路等問題都作了規(guī)定，為新中國(guó)的公路交通工作指明了方向。[11]14隨后，在修復(fù)包括西安經(jīng)蘭州到塔城等6條主要干線公路外，又修建了以福州為中心的12條華東支前公路和康藏公路，在西南修建了成都至阿壩、黑河至阿里等線路，中南地區(qū)建成了?？谥劣芰值?0條干線公路，東北修建了沈丹線、蓋平至新河等公路，到1952年底，公路通車?yán)锍踢_(dá)12.6萬公里。恢復(fù)、整頓、修建交通基礎(chǔ)設(shè)施，逐步完成對(duì)私營(yíng)運(yùn)輸業(yè)的改造，實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，這些舉措為交通現(xiàn)代化的發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

1953年我國(guó)進(jìn)入大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)階段，“一五”計(jì)劃成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指導(dǎo)方針，交通在“一五”計(jì)劃中也占一定的分量。在“一五”計(jì)劃總共11個(gè)章節(jié)中，運(yùn)輸和郵電成為重要的一章；在提出的12項(xiàng)具體任務(wù)中，其中2項(xiàng)涉及到交通工作?！耙晃濉庇?jì)劃中第5章談了“運(yùn)輸和郵電”工作；在具體任務(wù)中，第5條這樣表述交通工作，“相應(yīng)地發(fā)展運(yùn)輸業(yè)和郵電業(yè)，主要是鐵路的建設(shè)，同時(shí)發(fā)展內(nèi)河和海上的運(yùn)輸，擴(kuò)大公路、民用航空和郵電事業(yè)的建設(shè)?！钡?條談到對(duì)個(gè)體運(yùn)輸業(yè)采取不同的合作形式，逐步地把它們組織起來。[12]54-62對(duì)私營(yíng)運(yùn)輸業(yè)的改造按照“公私兼顧、勞資兩利”“利用、限制、改造”等政策，使它們分別走上聯(lián)合經(jīng)營(yíng)和互助合作的道路。水運(yùn)行業(yè)通過對(duì)黃河、淮河的治理以及與民生公司等私營(yíng)大戶的合營(yíng)，也取得了很大發(fā)展。

由于“一五”計(jì)劃是在蘇聯(lián)提供大規(guī)模援助的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)的，對(duì)交通發(fā)展戰(zhàn)略的重視，一定程度上反映了蘇聯(lián)工業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)和成功實(shí)踐。蘇聯(lián)地大物博，開展現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)，交通工作的重要性不容忽視。早在1930年，蘇聯(lián)通過引進(jìn)美國(guó)的鐵路技術(shù)使其國(guó)內(nèi)的鐵路系統(tǒng)得以快速發(fā)展[13]283，加之持續(xù)引進(jìn)西方國(guó)家的新技術(shù)[13]484，蘇聯(lián)用了不到10年時(shí)間，即到1937年就基本完成了工業(yè)化。蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)是把優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)作為重中之重*斯大林就曾把優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)看成經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)社會(huì)主義國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化唯一可行的道路，“工業(yè)化的中心，工業(yè)化的基礎(chǔ)，就是發(fā)展重工業(yè)(燃料、金屬等)，歸根到底，就是發(fā)展生產(chǎn)資料的生產(chǎn)，發(fā)展本國(guó)的機(jī)器制造業(yè)”。參見《斯大林選集》上卷，人民出版社1979年版，第462頁?！耙?yàn)橹挥兄毓I(yè)才能改造并振興全部工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和農(nóng)業(yè)?！眳⒁姟端勾罅秩返?3卷，人民出版社1956年版，第160頁。，交通產(chǎn)業(yè)則是其重要的配套部門。這些經(jīng)驗(yàn)在幫助中國(guó)制定“一五”計(jì)劃中均得到了一定的體現(xiàn)和貫徹。1953年1月5日，蘇聯(lián)國(guó)家計(jì)委開始同中國(guó)政府代表團(tuán)全面研究中國(guó)的建設(shè)計(jì)劃，其中包括中國(guó)鐵路的發(fā)展規(guī)模等問題。蘇中聯(lián)合成立五人中心小組，負(fù)責(zé)研究“一五”計(jì)劃中需要解決的問題。到3月中下旬，蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議第一副主席米高揚(yáng)會(huì)同卡岡諾維奇、科西欽科、郭維爾等人，兩次約見李富春，米高揚(yáng)代表蘇聯(lián)政府，對(duì)《1953年至1957年計(jì)劃輪廓(草案)》提出了幾條意見，其中第5點(diǎn)對(duì)交通尤其是鐵路建設(shè)持肯定意見。[14]7381955年4月19日，阿爾希波夫在《對(duì)中國(guó)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃(草案)的意見》中指出，關(guān)于交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展中的落后現(xiàn)象——與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及國(guó)防需要不相適應(yīng)需要引起注意。[14]383對(duì)于1957年大量減少鐵路運(yùn)輸業(yè)的基本建設(shè)工作量——較1956年減少30%，認(rèn)為這樣做未必正確，應(yīng)擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸業(yè)的基本建設(shè)規(guī)模。[14]390在蘇聯(lián)的幫助下，“一五”計(jì)劃“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”、交通先行等都得到落實(shí)。

為了實(shí)現(xiàn)“工業(yè)化”的發(fā)展目標(biāo)，發(fā)揮交通現(xiàn)代化的重要作用，周恩來總理在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)“四化”戰(zhàn)略的必要性和重要性。1953年9月8-11日，周恩來出席政協(xié)第一屆全國(guó)委員會(huì)時(shí)指出“要使各個(gè)方面都能全面地有配合地向前發(fā)展，才能保證我們計(jì)劃建設(shè)的勝利”。 “重工業(yè)是國(guó)家工業(yè)化的基礎(chǔ)”，我們“不能不首先集中主要力量來發(fā)展重工業(yè)”。“交通運(yùn)輸是建設(shè)中一種先行部門”[7]324-325。9月29日，周恩來在第二次全國(guó)組織工作會(huì)議上說：(“一五”時(shí)期)集中主要力量發(fā)展重工業(yè)，不是說把一切力量都擺在重工業(yè)上，其他的都不搞了?！澳鞘遣恍械?，因?yàn)橹挥兄毓I(yè)，還不能滿足人民的需要?！薄耙虼耍瑖?guó)家對(duì)工業(yè)(又分重工業(yè)和輕工業(yè))、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)耐顿Y比例要恰當(dāng)?！盵7]32911月27日，為適應(yīng)日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活的需要，發(fā)揮地方交通事業(yè)的潛力，周恩來簽署《政務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方交通工作的指示》。1954年9月，周恩來在一屆人大一次會(huì)議中第一次提出了要“建設(shè)起強(qiáng)大的現(xiàn)代化工業(yè)、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化的交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代化的國(guó)防”的宏偉目標(biāo)。[15]這是交通現(xiàn)代化與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防現(xiàn)代化并列一起的正式表述?！敖煌ㄟ\(yùn)輸是建設(shè)中的一種先行部門，不發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)，工業(yè)也就無法有大的發(fā)展?！盵16]142-143“集中主要力量發(fā)展重工業(yè)，建立國(guó)家工業(yè)化和國(guó)防現(xiàn)代化的基礎(chǔ)；相應(yīng)地發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)、輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè)。”[7]413-4141956年5月3日，周恩來在國(guó)務(wù)院司局長(zhǎng)以上干部會(huì)議上指出：“一五”計(jì)劃開始后，“我們的建設(shè)方針是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，相應(yīng)地發(fā)展輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)等等”[7]571。1956年中共八大通過的黨章總綱中明確強(qiáng)調(diào)了交通現(xiàn)代化的重要性*中共八大黨綱中指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨的任務(wù), 就是有計(jì)劃地發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì), 盡可能迅速地實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化, 有系統(tǒng)、有步驟地進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)的技術(shù)改造, 使中國(guó)具有強(qiáng)大的現(xiàn)代化的工業(yè)、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化的交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代化的國(guó)防”。。

三、交通發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施與成效分析

為了實(shí)現(xiàn)交通戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)，中共中央進(jìn)行了一系列的部署，并取得了顯著的成效。

首先，在中央層面成立兩級(jí)重要機(jī)構(gòu)、地方上按照行政區(qū)劃成立相應(yīng)部門管理交通，加強(qiáng)交通運(yùn)輸?shù)挠?jì)劃管理。1949年2月9日，成立中央軍委鐵道部，滕代遠(yuǎn)任部長(zhǎng)。1949年5月16日，成立中國(guó)人民解放軍鐵道兵團(tuán)，由鐵道部部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。鐵路管理由原來以線路為主的分線制管理轉(zhuǎn)向以行政區(qū)為主的分區(qū)制集中管理。[17]34-3710月，中央人民政府成立后，滕代遠(yuǎn)和章伯鈞分別擔(dān)任鐵道部、交通部部長(zhǎng)，并先后由陳云和鄧小平分管。地方上行政大區(qū)與省級(jí)也分別成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。1950年至1957年間，鐵道部在蘇聯(lián)專家?guī)椭陆⒘讼鄳?yīng)的管理體制。交通運(yùn)輸部設(shè)公路總局，公路總局下設(shè)大行政區(qū)公路局及運(yùn)輸公司，交通部公路總局與大區(qū)人民政府交通部，對(duì)區(qū)公路局是雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。各省設(shè)公路局，兼有公路及內(nèi)河航運(yùn)者，設(shè)交通廳，掌管公路建設(shè)及汽車運(yùn)輸事宜。除由各省政府領(lǐng)導(dǎo)外，并接受各大行政區(qū)公路局領(lǐng)導(dǎo)。華北五省由中央交通部公路總局直接領(lǐng)導(dǎo)。[17]5101950年，交通運(yùn)輸部在各大行政區(qū)交通部、各省(區(qū))交通廳(局)成立企業(yè)經(jīng)營(yíng)的聯(lián)運(yùn)公司，并領(lǐng)導(dǎo)與改進(jìn)私營(yíng)轉(zhuǎn)運(yùn)公司；交通部成立運(yùn)輸管理局，執(zhí)行對(duì)聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)、群眾運(yùn)輸、汽車運(yùn)輸?shù)挠?jì)劃與領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)性的聯(lián)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)形成，逐漸走向計(jì)劃管理。[17]687-688國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期和“一五”時(shí)期，在學(xué)習(xí)蘇聯(lián)和中長(zhǎng)鐵路經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，鐵路全行業(yè)逐步形成了一套高度集中的計(jì)劃管理體制。其他交通行業(yè)也相應(yīng)形成了高度集中的計(jì)劃體制。

其次，鐵路、公路等交通設(shè)施得到較快發(fā)展。“一五”計(jì)劃期間，在鄧小平的直接領(lǐng)導(dǎo)下，鐵路建設(shè)工作取得了較快發(fā)展。西南地區(qū)寶成鐵路668公里全線通車，中南地區(qū)黎湛、鷹廈、南福鐵路全線通車，西南區(qū)的都筑、川黔、內(nèi)昆、成昆等路的勘測(cè)設(shè)計(jì)共完成2500公里。把西北、西南和全國(guó)聯(lián)成一體，并打通了幾個(gè)國(guó)際線路。[18]國(guó)家對(duì)鐵路投資62.89億元，占國(guó)家基本建設(shè)投資總額的11.44%。1949-1957年，鐵路上繳國(guó)家的利稅為79.79億元，扣除同期國(guó)家向鐵路的投資73.18億元，凈繳6.61億元，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)積累了可觀的資金。[6]42對(duì)公路交通投資6.5億元，各大行政區(qū)省、市、自治區(qū)投資5億元，到1957年底，公路通車25.6萬公里，較1949年8.07萬公里通車?yán)锍淘黾?倍有余。公路建設(shè)主要打通幾個(gè)重要交通線，建成了康藏公路、青藏公路、新藏公路，還有翻越橫斷山脈的東俄洛巴塘公路以及滇西南公路、海南公路、柴達(dá)木沙漠公路等，在廣大農(nóng)村和中小城市之間還修筑了大量不同等級(jí)的公路。水運(yùn)方面加強(qiáng)了青島二碼頭、安徽裕溪口港、新港北防波堤等的建設(shè)，整治了川江航道和險(xiǎn)灘，改善了航行條件。1956年初，私營(yíng)汽車運(yùn)輸業(yè)和維修業(yè)也實(shí)現(xiàn)了公私合營(yíng)。[11]18交通業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展初步形成了合理的產(chǎn)業(yè)布局，使得東部、中部、西部三大區(qū)域具有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，而各種交通方式的完善對(duì)其起到了有效的串聯(lián)作用。當(dāng)然，這些政策的設(shè)計(jì)也實(shí)現(xiàn)了利于國(guó)防的初衷。

第三，打通國(guó)際通道，參與國(guó)際聯(lián)運(yùn)?！耙晃濉睍r(shí)期，為了開展國(guó)際聯(lián)運(yùn)工作，我國(guó)同相關(guān)社會(huì)主義國(guó)家先后簽訂了一系列協(xié)定，并參加了相關(guān)國(guó)際交流，1954年1月1日，中國(guó)同蘇、朝、蒙、德、波、捷、羅、匈、保、阿等10國(guó)開辦國(guó)際聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)。6月3日,中朝聯(lián)運(yùn)客車開始運(yùn)行，北京至平壤直通旅客列車由北京開出。10月12日,《關(guān)于修建集寧—烏蘭巴托鐵路和組織聯(lián)運(yùn)的聯(lián)合公報(bào)》由中、蘇、蒙簽署；《關(guān)于修建蘭州—烏魯木齊—阿拉木圖鐵路和組織聯(lián)運(yùn)的聯(lián)合公報(bào)》由中、蘇簽署。1955年5月25日，中越鐵路聯(lián)運(yùn)協(xié)定簽訂。6月15日，中蘇聯(lián)合委員會(huì)決定蘇聯(lián)將貝加爾鐵路滿洲里車站和與其相銜接的到國(guó)境為止的區(qū)段(1524毫米軌距鐵路)，連同其全部不動(dòng)產(chǎn)及設(shè)備移交給中國(guó)。6月17日,鐵道部、對(duì)外貿(mào)易部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于辦理國(guó)際聯(lián)運(yùn)貨物、行李及包裹報(bào)關(guān)和監(jiān)管工作的指示》。9月20日,中蒙蘇鐵路聯(lián)運(yùn)代表會(huì)議在烏蘭巴托舉行，討論關(guān)于開辦中蒙蘇聯(lián)運(yùn)的各項(xiàng)問題，中蒙鐵路代表團(tuán)還簽訂了中蒙國(guó)境鐵路協(xié)定。1956年6月23日,社會(huì)主義國(guó)家第一屆主管鐵道部長(zhǎng)會(huì)議在索非亞舉行，滕代遠(yuǎn)部長(zhǎng)率中國(guó)鐵路代表團(tuán)出席。1957年5月13日,國(guó)際鐵路客貨運(yùn)協(xié)定大會(huì)在北京舉行，并簽訂議定書。5月27日,社會(huì)主義國(guó)家第二屆主管鐵道部長(zhǎng)會(huì)議在北京舉行，滕代遠(yuǎn)部長(zhǎng)致開幕詞并簽署議定書。

最后，注重挖掘、發(fā)揮舊式運(yùn)輸工具對(duì)現(xiàn)代化交通事業(yè)的補(bǔ)充作用。1953年11月，中共中央在批轉(zhuǎn)交通部的文件時(shí)指出，第一個(gè)五年計(jì)劃建設(shè)時(shí)期內(nèi)，國(guó)家需要集中主要力量發(fā)展重工業(yè)，對(duì)交通部門運(yùn)輸企業(yè)的基本建設(shè)投資不可能太多。因此，交通部門的工作，在一定時(shí)期內(nèi)，應(yīng)充分利用和發(fā)揮現(xiàn)有一切運(yùn)輸工具與設(shè)備的潛在能力，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，努力增加運(yùn)輸數(shù)量，提高運(yùn)輸質(zhì)量，降低運(yùn)輸成本，加速船舶、車輛周轉(zhuǎn)，為國(guó)家提供量大、質(zhì)好、價(jià)廉、迅速安全的運(yùn)輸力。[19]4在中央統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下，有效利用民間運(yùn)輸工具(大車、木船、牲畜等)成為發(fā)展交通業(yè)的又一個(gè)政策選項(xiàng)。1957年主管交通工作的負(fù)責(zé)人要求國(guó)營(yíng)現(xiàn)代化的運(yùn)輸工具和獸力車、木帆船的運(yùn)輸應(yīng)統(tǒng)籌兼顧、合理安排，干線干流和支線支流的建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃、互相結(jié)合，充分利用舊式運(yùn)輸工具。當(dāng)時(shí)全國(guó)有各種木帆船292萬噸，獸力車14萬多輛，人力車30多萬輛，農(nóng)村獸力車約500萬輛。這些運(yùn)輸工具能深入支流小河、山區(qū)小道，為廣大農(nóng)村人民的生產(chǎn)和生活提供交通服務(wù)。1956年全國(guó)僅獸力車運(yùn)送的短途物資即達(dá)2.98億噸，對(duì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)物資交流產(chǎn)生了很大作用。[20]

盡管“一五”時(shí)期的交通建設(shè)成績(jī)豐碩，但也存在一定的問題：諸如普遍存在的預(yù)算軟約束、統(tǒng)的過多過死、基層積極性發(fā)揮不夠、鐵路獨(dú)大、發(fā)展不均衡，等等。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投入，在短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代，交通發(fā)展戰(zhàn)略無疑要面臨或疾或緩、可持續(xù)發(fā)展與否的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

四、結(jié)語

盡管交通發(fā)展戰(zhàn)略在新中國(guó)成立初期維持時(shí)間不長(zhǎng)，1958年的“二五”計(jì)劃，科技取代交通上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略*“二五”時(shí)期的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國(guó)防和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)”新“四化”目標(biāo)，代替了“一五”時(shí)期“建設(shè)起強(qiáng)大的現(xiàn)代化工業(yè)、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化的交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代化的國(guó)防”的“四化”目標(biāo)。也有一說，1957年8月, 周恩來在主持“二五”計(jì)劃等問題時(shí)提出工業(yè)是“包括交通運(yùn)輸在內(nèi)”的，交通現(xiàn)代化包含在工業(yè)現(xiàn)代化之內(nèi)。。但新中國(guó)成立初期交通發(fā)展戰(zhàn)略還是取得顯著效果，不僅很好地服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，而且初步改善了我國(guó)交通業(yè)的結(jié)構(gòu)與布局，基本滿足了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，并留下了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。

首先，利用國(guó)內(nèi)外一切積極因素推進(jìn)發(fā)展交通戰(zhàn)略的實(shí)施。1956年，毛澤東的《論十大關(guān)系》認(rèn)為“提出這十個(gè)問題，都是圍繞著一個(gè)基本方針，就是要把國(guó)內(nèi)外一切積極因素調(diào)動(dòng)起來，為社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)”[4]332。在國(guó)內(nèi)的積極因素主要包括交通先行得到重視、鐵路軍事化管理體制優(yōu)越性、收回中長(zhǎng)路的鼓舞、交通業(yè)國(guó)有化進(jìn)程快速推進(jìn)以及民間運(yùn)力得到合理利用……。在國(guó)外，蘇聯(lián)大力援助和支持極為重要。滕代遠(yuǎn)認(rèn)為，蘇聯(lián)的各種先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推廣到中國(guó)……以后，大大地推動(dòng)了工作前進(jìn)。[21]成渝鐵路是我國(guó)系統(tǒng)運(yùn)用蘇聯(lián)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)修筑的一條鐵路，解決了從修筑路基、架橋、開隧道、鋪軌一直到通車后的養(yǎng)路等工程中的問題。[22]這一時(shí)期，在蘇聯(lián)的支持下，恢復(fù)了交通主權(quán)，加上積極開展國(guó)際聯(lián)運(yùn)，參加國(guó)際交通會(huì)議等，豐富了現(xiàn)代化的交通管理經(jīng)驗(yàn)。

其次，初步形成了我國(guó)交通業(yè)基礎(chǔ)干線，打下了產(chǎn)業(yè)布局的基礎(chǔ)。鐵路方面重點(diǎn)完成了寶成鐵路、鷹廈鐵路、集二鐵路，將鐵路網(wǎng)延伸至了西北、西南地區(qū)，并打通了幾個(gè)國(guó)際線路。1957年9月竣工的武漢長(zhǎng)江大橋不僅使武漢三鎮(zhèn)聯(lián)成一體，而且將京漢鐵路和粵漢鐵路連接起來，對(duì)公路、鐵路運(yùn)輸具有很大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。公路方面建成了康藏公路、青藏公路、新藏公路，還有翻越橫斷山脈的東俄洛巴塘公路以及滇西南公路、海南公路、柴達(dá)木沙漠公路等，在廣大農(nóng)村和中小城市之間還修筑了大量不同等級(jí)的公路。水運(yùn)方面加強(qiáng)了青島二碼頭、安徽裕溪口港、新港北防波堤等的建設(shè)，整治了川江航道和險(xiǎn)灘，改善了航行條件。全國(guó)交通業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展初步實(shí)現(xiàn)了合理的產(chǎn)業(yè)布局，使得東部、中部、西部三大區(qū)域具有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，對(duì)各種交通方式的完善起到了有效的串聯(lián)作用。當(dāng)然，這些政策的設(shè)計(jì)也沒有背離利于國(guó)防的初衷。

再次，在不同時(shí)期對(duì)交通發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整體現(xiàn)了原則性和靈活性。在1949年3月召開的七屆二中全會(huì)上，毛澤東指出: 現(xiàn)在“還沒有解決建立獨(dú)立的完整的工業(yè)體系問題，只有待經(jīng)濟(jì)上獲得了廣大的發(fā)展，由落后的農(nóng)業(yè)國(guó)變成了先進(jìn)的工業(yè)國(guó)，才算最后地解決了這個(gè)問題”[2]1433。中國(guó)共產(chǎn)黨是要努力于中國(guó)的工業(yè)化的。[23]514交通業(yè)調(diào)整取決于工業(yè)化的戰(zhàn)略需求，盡管交通業(yè)超額完成了“一五”計(jì)劃規(guī)定的運(yùn)輸任務(wù)，投資回報(bào)率較高*第一個(gè)五年計(jì)劃鐵路全部積累(凈上繳國(guó)庫)完成65.87億元，超過第一個(gè)五年計(jì)劃國(guó)家對(duì)鐵路投資62.89億元的7.5%，超額3.8%完成五年計(jì)劃規(guī)定的指標(biāo)，多上繳23496.4萬元。超額上繳部分主要來自運(yùn)輸利潤(rùn)超額完成25291.8萬元，利潤(rùn)率從計(jì)劃的89%提高到96.3%。參見中國(guó)社科院，中央檔案館編《1953-1957中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·交通通訊卷》，中國(guó)物價(jià)出版社1998年版，第375頁。。按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家來說，工業(yè)化時(shí)期的交通運(yùn)輸業(yè)投資應(yīng)該在20-28%，對(duì)比來看，中國(guó)交通投資比重明顯過低。“一五時(shí)期”國(guó)家對(duì)運(yùn)輸和郵電的基本建設(shè)投資為82.1億元。對(duì)交通部投資為13.39億元，對(duì)民用航空局投資為1.1億元，對(duì)地方交通投資為7.39億元。運(yùn)輸、郵電部門實(shí)際完成的投資占國(guó)家基本建設(shè)投資總額的比重為18.7%，是偏低的。特別是1955年之后，運(yùn)輸、郵電投資比重呈逐年下降，1955年為21.1%，1956年為18.8%，1957年為16.1%。1957年在基本建設(shè)投資總體“下馬”的情況下，全國(guó)投資比上年減少9.6%，工業(yè)投資減少0.8%，而運(yùn)輸、郵電部門投資則減少22.5%，“下馬”“推遲”的工程更多一些。[24]14交通投資近70%用于鐵路建設(shè)，而鐵路的投資大多用于新線建設(shè)和舊線改造，短期內(nèi)不能發(fā)揮效益；交通投資中只有16.3%用于新建公路，內(nèi)河與遠(yuǎn)洋航運(yùn)的投資很少；加上地方交通投資的7.39億元，已占國(guó)家給交通通訊業(yè)投資的94.4%；其余給予郵電和航空的投資合計(jì)不到6%。[24]20“一五”到“五五”計(jì)劃期間，交通運(yùn)輸投資占全國(guó)基建投資的比重維持在12%-18%之間，占GDP的比重在1.5%-2.5%之間，隨著投資在低位徘徊，交通現(xiàn)代化步伐放緩成為必然。這種情況一直持續(xù)到改革開放初期。

最后，新中國(guó)初期交通發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施為建立具有中國(guó)特色的交通管理體制打下了基礎(chǔ)。毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出：“特別值得注意的是，最近蘇聯(lián)方面暴露了他們?cè)诮ㄔO(shè)社會(huì)主義過程中的一些缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，他們走過的彎路，你還想走？過去我們就是鑒于他們的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，少走了一些彎路，現(xiàn)在當(dāng)然更要引以為戒?！盵25]23隨著交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展，蘇式管理體制就日益不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的要求，以致企業(yè)缺少活力，經(jīng)營(yíng)缺乏生機(jī)。[6]281957年4月，鐵道部決定弱化以蘇聯(lián)“一長(zhǎng)制”為特征的管理體制，過渡到“黨委負(fù)責(zé)制”的管理體制，執(zhí)行“以黨委為核心的集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合”的領(lǐng)導(dǎo)制度，建立和健全各級(jí)鐵路企業(yè)黨的委員會(huì)。[26]公路、航運(yùn)、水運(yùn)等領(lǐng)域也在探索適合國(guó)情的管理方式。這預(yù)示著探索具有中國(guó)特色的交通業(yè)管理體制的開始。

“一五”之后，“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”迫使交通業(yè)投資長(zhǎng)期維持在一個(gè)較低水平，交通業(yè)讓位于重工業(yè)，其發(fā)展速度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)嚴(yán)重錯(cuò)配。在改革開放初期，交通業(yè)“瓶頸”效應(yīng)凸顯，顯然與忽視交通發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)。交通先行作用只有在深化行業(yè)體制機(jī)制改革之后才得以逐步釋放，當(dāng)下已然呈現(xiàn)出顯著的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。通過深入考察新中國(guó)初期交通發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)，分析其發(fā)展績(jī)效，可以為下一步交通業(yè)漸進(jìn)式改革和政策制訂提供有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和借鑒，更好地推動(dòng)中國(guó)特色交通現(xiàn)代化建設(shè)。

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[20] 王首道.王首道同志在車船運(yùn)輸合作化及搬運(yùn)工作會(huì)議上講話[N].人民日?qǐng)?bào),1957-9-2.

[21] 滕代遠(yuǎn).祝賀中蘇合辦中國(guó)長(zhǎng)春鐵路公司成立兩周年[N].人民日?qǐng)?bào),1952-4-26.

[22] 蘇聯(lián)專家與成渝鐵路[N].人民日?qǐng)?bào),1952-2-14.

[23] 中央文獻(xiàn)研究室.毛澤東年譜(1983-1949)：中卷[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社,2002.

[24] 中國(guó)社科院,中央檔案館.1958-1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·交通通訊卷[G].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011.

[25] 中共中央文獻(xiàn)研究室.毛澤東文集:第7卷[M].北京：人民出版社，1999.

[26] 鐵路系統(tǒng)決定實(shí)行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制 進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)鐵路企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)[N].人民日?qǐng)?bào).1957-4-3.