城市治理困境的生成與消解
——基于城市空間的視角

陳鵬

(1.安徽師范大學(xué) 法學(xué)院, 安徽 蕪湖 241002;2.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

美國芝加哥學(xué)派的社會學(xué)家將城市看作社會世界里的馬賽克，城市被分成特定地區(qū)，每個地區(qū)都有其文化特征。在沃斯看來,城市是大尺度、高密度、居民具有異質(zhì)性的人口的集聚點。[1]16城市空間是城市治理的場域，城市治理是對特定城市空間的治理。我國的城市治理研究大體起步于2000年前后，已有的研究一是從城市治理的主體維度，提出構(gòu)建城市多元主體合作治理體系。例如張康之提出的合作治理[2]、楊艷東分析了中國城市治理困境中如何構(gòu)建公眾參與機制，并對其效果進行了評價[3]。二是從構(gòu)建和完善城市治理機制和規(guī)則的維度，探討城市治理機制完善的對策。例如，韓福國提出運用作為嵌入性治理資源的協(xié)商民主，作為現(xiàn)代城市治理中政府與社會間的互動規(guī)則。[4]姚尚建提出城市治理必須直面空間理論的批判與反思，并致力于重建社會空間、完善區(qū)域性正義供給、減少社會排斥之重任。[5]42-48三是從城市社區(qū)治理和完善城市治理體制改革角度，提出撤銷街道辦事處，構(gòu)建大社區(qū)，城市治理中心下移等。四是從國外城市治理范式轉(zhuǎn)型的研究中發(fā)掘?qū)ξ覈鞘兄卫淼挠幸娼?jīng)驗，例如曹海軍提出的西方城市治理理論發(fā)生了三次范式轉(zhuǎn)換,即傳統(tǒng)區(qū)域主義、公共選擇理論學(xué)派和新區(qū)域主義。[6]但現(xiàn)有研究忽略了由城市空間結(jié)構(gòu)的演化所帶來的城市治理困境問題。

列斐伏爾將城市空間分為三類：生活的空間即現(xiàn)象學(xué)的陳述；構(gòu)想的空間即再現(xiàn)的空間；認知的空間即空間的表征。哈丁認為，“列斐伏爾讓我們認識到城市不只是物質(zhì)實在，而是由‘意義、語言和符號構(gòu)成的’：‘沒有空無一物的空間?？臻g總是并且只能是由隔離、在場和缺場構(gòu)成的復(fù)雜的社會關(guān)系的產(chǎn)物’”。[7]121本文運用馬克思主義空間生產(chǎn)理論和布勞的社會結(jié)構(gòu)理論，分析城市化進程所導(dǎo)致的傳統(tǒng)城市空間解構(gòu)的具體表現(xiàn)及其所帶來的城市治理的困境，尋求通過回歸以人為本和以人民為中心的城市理念，推動城市空間結(jié)構(gòu)有序合理重組，以達到化解城市治理困境，實現(xiàn)城市善治的目的。

一、我國傳統(tǒng)城市空間的解構(gòu)

近代意義上的城市和城市化是伴隨工業(yè)革命的啟動而來的，城市作為工業(yè)的中心，資本驅(qū)動的工業(yè)生產(chǎn)方式不斷地對城市空間進行著形塑。“工業(yè)化和城市化的進程是齊頭并進的。村莊成長為城鎮(zhèn)，而原本安靜的市鎮(zhèn)突變成城市，鄉(xiāng)村從前占據(jù)著大多數(shù)地域，現(xiàn)在卻縮減為星星點點，其建筑形式也帶上了新城市秩序的特點?！盵8]29改革開放以來，工業(yè)化、城市化進程快速推進，市場主體在城市場域中的話語權(quán)愈發(fā)強勢，地方政府正經(jīng)歷著從代理型政權(quán)經(jīng)營者到謀利型政權(quán)經(jīng)營者的角色轉(zhuǎn)變，在逐利動機的驅(qū)使下，城市成為地方政府經(jīng)營和推動經(jīng)濟發(fā)展的重要場域，城市空間正經(jīng)歷著大規(guī)模的趨利性改造，傳統(tǒng)的居住、生產(chǎn)、商業(yè)和交通空間結(jié)構(gòu)受到巨大沖擊。

1.居住空間分異

在恩格斯看來，城市從本質(zhì)上來說是人們?yōu)楣餐娑鄣揭黄鸬墓部臻g，城市中的人群共同構(gòu)成了人類共同體，而“資本的力量正在借助政治權(quán)力分割著人類共同體，并最終剝奪他們‘進入都市的權(quán)利’”[5]42-48，居住空間分異就是這一分割過程的結(jié)果。在城市化快速推進過程中，我國的城市居住空間布局發(fā)生了分異：商品房住區(qū)取代單位制住區(qū)成為居住空間主流；高檔住區(qū)與中低檔住區(qū)發(fā)生空間分離；城市核心區(qū)原住民居住空間被置換為城市邊緣興建的保障型和安置型住區(qū)。

中華人民共和國成立以來，城鎮(zhèn)逐步形成了源于福利分房制度的單位制住區(qū)和城市原住民的街坊鄰里居住區(qū)并存的居住空間結(jié)構(gòu)。單位制住區(qū)的居民相同的職業(yè)和相似的經(jīng)濟地位形成了一個個獨立的生活空間，街坊鄰里住區(qū)依托于熟悉的鄰里關(guān)系和傳統(tǒng)的人際交往規(guī)范，不斷地進行著居住空間的代際傳承。1998年啟動的城鎮(zhèn)住房商品化改革，使得單位制住區(qū)日漸式微，人們依據(jù)經(jīng)濟條件進行的市場選擇，導(dǎo)致了高、中、低檔商品房居住空間分離的結(jié)果。同時，逐利性強烈的城市改造，使得城市核心區(qū)被高檔商業(yè)和商品房住區(qū)占據(jù)，原核心區(qū)的居民被置換到城市邊緣地區(qū)的保障型和安置型住區(qū)，城市居住空間正發(fā)生著劇烈的分異。

2.職住空間分離

城市是企業(yè)集聚形成的生產(chǎn)空間，同時也是人口集聚的生活空間，生產(chǎn)空間和生活空間之間的布局形成了特定的城市職住空間結(jié)構(gòu)。城市化進程的快速推進，使我國城市的傳統(tǒng)職住空間由一體化變?yōu)槁氉】臻g分離。中華人民共和國成立后很長一段時期，國家一直突出城市的生產(chǎn)功能定位，工廠布局成為城市規(guī)劃和建設(shè)的首位因素，在工廠附近建設(shè)職工居住區(qū)成為主要方式，由此形成了職住一體的空間結(jié)構(gòu)形態(tài)。工業(yè)化、城市化和市場化進程的加速，使得城市土地成本不斷攀升，城市不同部位間的空間置換收益巨大，制造業(yè)逐步向郊區(qū)的工業(yè)園區(qū)集中、高端居住空間和大型商業(yè)形態(tài)占據(jù)城市核心地帶，形成了居民在核心區(qū)居住、在郊區(qū)就業(yè)的職業(yè)和居住相分離的城市職住空間結(jié)構(gòu)。職住空間的分離使得城市居民不得不在居住空間和生產(chǎn)空間之間每日頻繁的通勤，不斷增加的客流和車流，既增加了居民上班途中的時間和成本消耗，也導(dǎo)致機動車和行人之間對路權(quán)的爭奪。

3.商業(yè)空間高端化

設(shè)置合理的城市商業(yè)空間是滿足市民日常生活需求的必要條件。城市小區(qū)內(nèi)外和街道兩旁臨街商業(yè)店鋪的存在，不僅滿足了人們?nèi)粘ＯM需求，也為很多城市低收入群體提供了就業(yè)機會。同時，社區(qū)商店等商業(yè)設(shè)施也為人們提供了重要的公共空間，滿足了街坊鄰里居民之間的交往需求，對于城市基層社區(qū)治理有很大幫助。雅各布斯認為，“哪里的城市街道擁有足夠頻繁的商業(yè)，足夠強的活躍程度，足夠多的使用和人們足夠多的關(guān)注，可以來促成一個公共街區(qū)的生活的連續(xù)體，哪里的美國人就可以很理直氣壯地證明他們在街道——街區(qū)自治方面的能力。應(yīng)該指出的是，我們的城市缺少足夠的適應(yīng)于城市生活的街道。相反，我們有太多凋零、單調(diào)的街道”[9]108但在不斷加速的城市改造進程中，城市核心區(qū)域大量的小區(qū)內(nèi)外和街道兩旁的臨街商業(yè)店被大體量的高端商業(yè)中心取代，新規(guī)劃的商品房社區(qū)因注重對美觀的要求，臨街立面被圍墻取代，沿街商業(yè)空間逐步減少，城市商業(yè)空間日趨高端化。

4.街道通達性差

城市交通是否順暢，除了與人流、車流多少等有關(guān)聯(lián)外，城市街道布局也是非常重要的影響因素。在傳統(tǒng)城市街道布局上，街道雖然寬度有限，但是交叉口較多，密集分布的街道對車流和人流的分流效果明顯。城市化推動著城市空間迅速向郊區(qū)蔓延，在城市新區(qū)道路規(guī)劃上，過于追求宏大的城市形象，過分考慮車輛的通行權(quán),忽視了行人過街的需求,規(guī)劃建設(shè)又長又寬的大馬路，導(dǎo)致街道的密度較低，通達性變差。傳統(tǒng)城市空間在改造過程中，原有的街道格局也隨之消失，寬馬路的道路建設(shè)模式被再次復(fù)制。列斐伏爾對此進行了嚴厲的批評，表象科學(xué)的城市規(guī)劃背后隱藏的是資本的力量，造成了對于城市日常生活的破壞，“建筑學(xué)的空間或者城市規(guī)劃學(xué)的空間，作為空間，具有這樣一個雙重特征：在統(tǒng)一性的偽裝下，是斷離的、碎片化的，是受到限制的空間，也是處于隔離狀態(tài)的空間”。[10]17

5. 公共空間私有化

城市是人群高度集聚的生活空間，私人空間之外的空間都可以界定為公共空間，桑內(nèi)特將陌生人相遇的地點界定為公共空間?！俺鞘泄部臻g是城市社會生活的‘發(fā)生器’，在其物質(zhì)表象下是活動人群社會關(guān)系特征的反映，呈現(xiàn)出如類聚、排斥甚至沖突等特征，其形成和重塑過程也是空間生產(chǎn)的社會過程?！盵11]28-35充分的、可達性強的公共空間為人群間的交往互動、群體共識的達成、城市治理的有序化提供了重要保障。伴隨城市化進程的加速，傳統(tǒng)城市公共空間在城市更新和改造過程中正不斷地消失或被私有化，“城市‘道路和廣場’建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)中，道路面積占絕大比例，而廣場用地比例極少，并不受重視；從公共空間內(nèi)容上來看，許多城市公共空間一般被演繹為單純的商業(yè)購物場所，或者是大尺度的政府行政廣場、大面積的開敞綠地、公園等”。[11]28-35同時，封閉社區(qū)成為居住空間的主體形態(tài)，“封閉式的社區(qū)創(chuàng)造了大門之內(nèi)的獨立世界，避開了幾乎所有的公共空間和公共服務(wù)”，公共空間私有化現(xiàn)象凸顯。

二、城市治理困境的生成

近些年來，逐漸優(yōu)化的城市治理頂層設(shè)計和不斷加大的城市治理資源投入，為城市治理結(jié)構(gòu)的改善和效能的提升提供了保障，城市治理取得了一定的成效。城市治理尚面臨難題不斷累積、風(fēng)險不斷積聚的困境，根本原因之一就是傳統(tǒng)城市空間的迅速解構(gòu)。城市空間的解構(gòu)，導(dǎo)致原有地理空間承載的社會關(guān)系發(fā)生劇烈震動，不同階層間的居住分異和空間隔離日漸清晰，原本無形的社群、階層邊界顯性化，城市內(nèi)部的諸多問題在空間上高度集聚，城市治理充滿了不確定性風(fēng)險。

1.城市治理任務(wù)激增

社區(qū)是城市治理的基本單元,社區(qū)治理成效直接關(guān)系到城市治理的績效。傳統(tǒng)城市社區(qū)治理中,單位和鄰里在城市社區(qū)的穩(wěn)定有序運行中發(fā)揮著重要的功能和作用。單位制社區(qū)作為依托生產(chǎn)單位而建立的居住空間，社區(qū)治理的問題和矛盾基本都由單位解決。傳統(tǒng)鄰里街區(qū)居民彼此間交往密切,非常熟悉，矛盾和糾紛基本在街區(qū)內(nèi)化解。 城市化進程的快速推進，內(nèi)生的社區(qū)共同體被不斷地撕裂。近些年來，大規(guī)模的城市街區(qū)改造，不僅破壞了原有的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)和鄰里關(guān)系格局，也使得大量原本由單位和內(nèi)生治理秩序主導(dǎo)的城市治理任務(wù)，全部交給了城市基層政府和社區(qū)，城市治理任務(wù)隨之增多、難度加大。雅各布斯指出，“在城市里，不管是街區(qū)還是地區(qū)，如果很多經(jīng)過長時間發(fā)展起來的公共關(guān)系一旦被破壞，各種各樣的社會混亂就會發(fā)生，如：社會不穩(wěn)定，造成惶惶不可安居和孤立無援求助無門，有時似乎再長的時間也不能換回這種局面?！盵9]121而重建具備強內(nèi)聚力的社會結(jié)構(gòu)和鄰里關(guān)系格局尚待時日，失去內(nèi)生規(guī)范約束的新型城市社區(qū)的治理成本顯著上升，城市治理風(fēng)險凸顯。

2.城市治理難度加大

城市治理是對特定空間內(nèi)社會群體的治理，社會群體相互聯(lián)系、相互作用形成的結(jié)構(gòu)形態(tài)，直接關(guān)系到城市治理難度大小。彼特·布勞認為，“社會結(jié)構(gòu)就是指人們在不同方面的社會位置中的分布——反過來，位置也會反映和影響人們的角色關(guān)系和社會交往。要討論社會結(jié)構(gòu)，也就是討論人們的社會分化?！盵12]15城市空間表象上是特定的地理區(qū)域和物理空間，背后充滿了權(quán)力和社會關(guān)系的作用，“空間在構(gòu)建社會關(guān)系的同時社會關(guān)系也持續(xù)地對空間進行生產(chǎn)和再生產(chǎn)”[8]121。市場化的住房供給方式，在賦予城市居民自由居住空間權(quán)利的同時，也使得“社會經(jīng)濟地位的差異在居住空間上得以彰顯，富人居住在有很高社會聲望的住宅區(qū)里，而窮人住在不受歡迎的地方，城市最大限度地反映了社會分層，或者說社會空間內(nèi)接于實體空間”[8]126。

布勞將社會分化認定為異質(zhì)性和不平等兩種形式。布勞非?？粗夭煌后w和階層的個人之間的面對面交往對于社會整合的重要作用。他根據(jù)共同的群體成員資格和相近的地位促進社會交往這個假設(shè)，認為異質(zhì)性和不平等都會給社會交往設(shè)置障礙[12]15。目前，城市的居住空間已成為身份象征，社群間邊界顯性化特征愈發(fā)明顯。城市不同階層群體在居住空間上的分離，使得城市不同社群間的交往頻率大幅降低，群體內(nèi)團結(jié)和群體外對抗狀態(tài)漸趨明顯，誘發(fā)了很多城市治理中的群體間對抗和沖突。2018年初，北京朝陽區(qū)龍湖·天璞小區(qū)爆發(fā)的商品房與自住房業(yè)主之間就設(shè)立與拆除橫亙在商品房區(qū)域與自住房區(qū)域間的隔離欄而產(chǎn)生的紛爭，就是居住空間分異誘發(fā)城市治理困境的典型例子。

3.城市治理風(fēng)險集聚

城市群體在城市空間中的歸屬與群體利益獲取之間存在緊密地關(guān)聯(lián)。“在布迪厄看來，不能局限于從生產(chǎn)方式界定階級，還應(yīng)該從一整套有關(guān)選擇和排斥的次級原則，包括地理空間的分布來界定社會地位。”[7]123他將城市空間產(chǎn)生的利益分為地點利益、位置利益和職業(yè)利益，不同的空間承載的利益差異甚大。城市中個體、群體的生存和發(fā)展狀態(tài)，固然與該個體和群體自身具備的能力、知識和技能等人力資本密不可分，但與該個體和群體居住空間承載的社會資本狀況也有很大關(guān)聯(lián)?！叭肆Y本指涉的是個人的能力，而社會資本涉及的是機遇。當人力資本對于成功是肯定必要的時候，如果沒有社會資本的際遇，人力資本也不能被運用起來?！盵13]398

在傳統(tǒng)城市空間解構(gòu)過程中,城市低收入群體的居住空間被置換到城市的邊緣地帶，而主要的特別是優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療和文化等公共服務(wù)資源仍位于傳統(tǒng)城市空間，致使最需要公共服務(wù)資源的城市低收入群體難以有效獲取?！霸诠卜?wù)比如基礎(chǔ)設(shè)施和停車場、教育以及社會醫(yī)療等服務(wù)方面的撤資對不同的地方產(chǎn)生的影響是不均衡的，窮人比那些能夠負擔得起在私有市場尋求滿足其需求的項目費用的人更加依賴這些公共服務(wù)?！盵7]152城市空間與不平等緊密相連，居住空間邊緣化和公共服務(wù)資源配置的失衡，造成了低收入群體面臨地理空間和社會空間的雙重邊緣化，致使城市貧困孤島現(xiàn)象日益凸現(xiàn)，社會排斥隨之加劇，城市治理面臨更多不確定性風(fēng)險。

4.城市治理底線被不斷拷問

人們進入城市的首要目的是獲取就業(yè)機會來滿足基本生存，在居民生存權(quán)面前，城市治理的道德底線正被不斷拷問。傳統(tǒng)城市空間諸多的沿街商業(yè)門面和攤點使得小商販能夠獲得較多的經(jīng)營空間和較低的經(jīng)營成本，為很多缺乏資本和技能的人提供了就業(yè)機會，也滿足了城市居民的日常生活需求。但近些年來，在大規(guī)模的老城區(qū)改造和城市新區(qū)建設(shè)過程中，過于注重景觀，城市街道兩邊和居民區(qū)四周基本被圍墻和綠化覆蓋，沿街商業(yè)用房供給嚴重不足，租金不斷攀升，使得小商販的生存空間不斷被擠壓。而城市商業(yè)空間的高端化和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為代表的新零售的崛起，更加劇了街區(qū)商業(yè)的萎縮。同時，為保持城市道路的整潔干凈有序，很多地方提出了“無攤城市”目標。面對日益攀升的經(jīng)營成本和不斷強化的城市管理，商販為了自己的生存權(quán)與城市管理者展開了抗爭，其背后是城市管理權(quán)和商販就業(yè)生存權(quán)的博弈，伴隨兩者之間沖突的日漸增多，城市治理成本和風(fēng)險不斷攀升。例如，2009年沈陽發(fā)生的小販夏俊峰刺死城管事件、2013年的四川德陽城管群攻小販事件以及湖南臨武瓜農(nóng)死亡事件等都是這一沖突的表現(xiàn)。

5.城市治理成本上升

城市治理除了自上而下的政府推動外，更需要自下而上的市民主動參與。市民精神和社區(qū)共同體意識培育，對于調(diào)動市民參與城市治理特別是其所在社區(qū)治理非常重要，“無論是在傳統(tǒng)的城市中心，還是在新的發(fā)展模式下正在擴展中的城市周邊地區(qū)，認同感和社區(qū)意識等問題很大程度上仍然決定著哪些地方將取得最后的成功?！盵14]293

城市居民共同意識的培育和維系需要規(guī)劃設(shè)計合理的公共空間。恩格斯在《英國工人階級狀況》中記錄了曼徹斯特和英國其他城市的空間結(jié)構(gòu)，對當時工人在城市的居住空間狀況進行了細致地分析，指出了“城市從本質(zhì)上來說是人們?yōu)楣餐娑鄣揭黄鸬墓部臻g”。[8]32在傳統(tǒng)城市空間結(jié)構(gòu)解構(gòu)過程中，逐利性日益強盛，城市的公共性逐漸喪失，城市空間儼然成為資本主導(dǎo)的場域，封閉社區(qū)逐漸成為居住空間的主流形態(tài)?！胺忾]社區(qū)表明社會片段化和公民社會萎縮，已經(jīng)成為當下社會的普遍問題”[15]98，公共空間供給嚴重不足，制約了城市不同經(jīng)濟群體和社會群體之間的交往，嚴重影響到市民參與城市社區(qū)治理的熱情，缺乏市民參與的城市治理成本不斷提升，城市治理績效更加模糊不定。

三、城市空間的價值轉(zhuǎn)換與重構(gòu)

城市治理績效的提升有賴于城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化有待于城市治理問題的發(fā)掘。資本主導(dǎo)城市化進程帶來了城市傳統(tǒng)空間解構(gòu)，誘發(fā)了大量城市治理困境。城市空間結(jié)構(gòu)不是天然形成的，很大程度上體現(xiàn)了政府規(guī)制的結(jié)果。列斐伏爾強調(diào)，城市“空間是社會產(chǎn)物，(城市)空間的生產(chǎn)體現(xiàn)了政府監(jiān)管者和規(guī)劃者，建筑師和科學(xué)家的權(quán)力位置，體現(xiàn)了他們對合理化的城市地圖和規(guī)劃的創(chuàng)造”[7]121。城市治理困境的消解，必須回歸以人為中心的城市治理理念，推動城市空間的價值轉(zhuǎn)換與重構(gòu)。

1.推進混合型居住區(qū)規(guī)劃和建設(shè)，解決居住空間分異問題

居住空間分異是住房市場化選擇的必然結(jié)果，但與政府的土地出讓、城市規(guī)劃、拆遷安置和保障房建設(shè)政策也有很大關(guān)聯(lián)。解決居住分異問題，需要大力推進混合型居住區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)。首先，在國有商業(yè)住宅建設(shè)用地出讓上，可以適當增加安置房、保障型住房、市場調(diào)控房等非商品房的數(shù)量和比重指標，不再集中建設(shè)保障房小區(qū)。其次，老舊小區(qū)拆遷安置宜推行原地回遷或者異地整體集中安置，保留小區(qū)原社會關(guān)系的完整性。再次，盡可能減少城市拆遷數(shù)量，大力推進城市傳統(tǒng)街區(qū)的有機更新，推動傳統(tǒng)街區(qū)的居住空間和社會關(guān)系的傳承。

2.推進職住一體，解決職住空間分離問題

職住空間分離，不僅導(dǎo)致居民往返于家庭與單位之間的辛勤奔波，也給城市交通增添了擁堵，導(dǎo)致城市空間功能配置的失衡。首先，要堅持產(chǎn)城一體化思維，增加工業(yè)園區(qū)的住宅和商業(yè)建設(shè)用地出讓計劃，推動以經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為代表的工業(yè)園區(qū)城市公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加工業(yè)園區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、文化服務(wù)資源的供給，將城市生產(chǎn)型功能區(qū)域升級為集生產(chǎn)、生活、居住空間于一體新型城市空間。其次，改革當前城市功能分區(qū)規(guī)劃做法，按照生產(chǎn)、生活、居住一體化的思維進行分城市片區(qū)的綜合規(guī)劃，形成多中心的城市區(qū)域分布格局。再次，鼓勵企業(yè)利用自有經(jīng)營性用地建設(shè)擁有使用權(quán)的職工住宅區(qū)，在有效解決城市職工住房困難的同時，也能更加有效解決職住空間分離帶來的交通壓力，節(jié)約城市空間流動成本。

3.復(fù)興街區(qū)商業(yè)，發(fā)揮街區(qū)空間在城市治理中的獨特優(yōu)勢

戴維·哈維區(qū)分了公共空間和共享資源的概念，將城市居民失去共享權(quán)利的公共資源認定為公共空間。街道和臨街空間屬于城市居民集體享有的重要共享資源，在城市生活中除了為居民和車輛提供通行等交通功能外，依托街道及其臨街而形成的空間，也承擔著城市居民間的人際交流、城市安全防范、公共交往空間等方面的功能。但這些功能的發(fā)揮主要依靠街區(qū)商業(yè)的存在和繁榮興盛，失去商業(yè)支撐的街區(qū)，僅僅是物理上交通空間和公共產(chǎn)品而已，失去了社會共享資源的屬性和功能。為了恢復(fù)街道和街區(qū)空間在城市治理中的功效，復(fù)興街區(qū)商業(yè)是首要任務(wù)。為此，首先，要改變城市規(guī)劃一味追求高端、大氣、整潔的偏好，要增加城市街道兩邊的臨街商業(yè)用房供給，允許適當?shù)难亟謹傸c的設(shè)立，既豐富城市居民生活，增加街道活力，也有利于解決小商販的生存問題，有效緩解城市管理權(quán)與居民生存權(quán)的爭奪。其次，依托街區(qū)商業(yè)，在臨街步行空間增設(shè)更多的座椅、桌子、涼亭等休閑設(shè)施，強化街區(qū)交往功能，增加群體間交往頻率，充分發(fā)揮街區(qū)在城市治理中的優(yōu)勢和功效。

4.優(yōu)化城市交通空間布局，建設(shè)步行友好型城市

城市交通狀況暢通與否，既與特定城市空間規(guī)模大小、集聚人口規(guī)模多少和城市汽車保有量多少相關(guān)，也與城市路網(wǎng)密度和城市交通空間布局密切聯(lián)系。當前我國城市的道路越修越寬，立體化交通格局不斷呈現(xiàn)，但是城市擁堵狀況并未得到明顯改觀，這與不合理的城市路網(wǎng)格局有很大關(guān)聯(lián)。首先，對既有城市道路資源進行合理劃分，增設(shè)公交專用道，優(yōu)先保障城市公共交通空間供給。其次，增加城市街道臨街人行道的寬度，為行人預(yù)留充足的步行空間，有條件的街區(qū)可以適當開辟自行車道，建設(shè)步行友好型城市。再次，在城市新建道路和既有道路改造上，堅持行人步行和公共交通權(quán)優(yōu)先原則，增加城市支路和斷頭路的改造和建設(shè)，改善和提升城市道路的通達性，合理規(guī)劃設(shè)計立體交通設(shè)施，優(yōu)化城市交通空間布局。

5.增加城市公共空間供給，優(yōu)化城市基本公共服務(wù)資源配置格局，增強市民對于城市的認同感，提升城市治理效能

“對城市未來而言，比建造新的大樓更為重要的是人們對城市經(jīng)歷所給予的重視。一個偉大城市所依靠的是城市居民對他們的城市所產(chǎn)生的那份特殊的深深眷戀，一份讓這個地方有別于其他地方的獨特感情。最終必須通過一種共同享有的認同意識將全體城市居民凝聚在一起。”[14]293城市治理績效的改進和提升，有賴于城市居民的交往、團結(jié)和合作，有賴于市民對城市認同感的提升，城市公共空間的供給和基本公共服務(wù)資源的有效合理配置非常關(guān)鍵。首先，在城市規(guī)劃和建設(shè)過程中，要對居住和商業(yè)空間開發(fā)要做出嚴格的公共空間供給指標要求，大力增加社區(qū)圖書館、文化館、居民活動中心、街心公園、社區(qū)廣場、公共綠地等公共空間的營建和管理。其次，城市基本公共服務(wù)資源配置要有計劃有重點地向處于經(jīng)濟、社會和文化資本弱勢的低收入群體社區(qū)傾斜，在尊重和保障市場對城市服務(wù)資源配置決定性作用的前提下，更好地發(fā)揮城市政府的作用。最后，以公共空間為依托，培育市民精神和城市認同感，有效提升城市治理效能。

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