佟大柱

摘要：在城市信息化發(fā)展過程中，各類信息系統(tǒng)在政府部門被廣泛使用，不可避免地帶來政府信息條塊化分割的弊端，政府部門內(nèi)部“信息孤島”和“信息煙囪”現(xiàn)象普遍存在，這既是我國智慧城市建設(shè)過程中面臨的共性問題，同時也是制約智慧城市發(fā)展的瓶頸所在。通過分析歐美國家在政府?dāng)?shù)據(jù)共享方面的有效經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，文章給出了我國在智慧城市建設(shè)過程中的相關(guān)思路與對策。

關(guān)鍵詞：智慧城市；政府?dāng)?shù)據(jù)；信息共享；數(shù)據(jù)共享；共享經(jīng)驗

中圖分類號：TP311 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3044（2018）29-0032-02

智慧城市是一種以新一代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，通過對城市各部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測、分析、整合和利用，以實現(xiàn)城市智能化管理為目標(biāo)的一種新型城市形態(tài)。我國智慧城市建設(shè)過程中數(shù)據(jù)共享不全面、不充分的現(xiàn)象仍然普遍存在，數(shù)據(jù)共享問題已經(jīng)成為束縛智慧城市發(fā)展的最主要因素。相關(guān)研究指出，中國政府及公共部門制造、使用、占有的信息資源約占全社會信息資源總量的80%[1]，這些巨量的關(guān)鍵性公共數(shù)據(jù)和信息資源如果能夠得到有效的治理，將會積極推動新價值的創(chuàng)建，從而極大地促進(jìn)中國智慧城市的建設(shè)進(jìn)程。

1 歐美政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的相關(guān)經(jīng)驗

近年來，隨著全球智慧城市建設(shè)的迅猛發(fā)展，政府?dāng)?shù)據(jù)的共享與開放也引起了各國政府的重視。2016年4月21日，由互聯(lián)網(wǎng)之父蒂姆·伯納斯·李創(chuàng)辦的萬維網(wǎng)基金會發(fā)布了“開放數(shù)據(jù)晴雨表”的全球性報告，報告顯示歐美國家在數(shù)據(jù)開放排名中總體靠前。歐美等國在政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開放方面的相關(guān)做法值得我國借鑒和學(xué)習(xí)。

1.1 法律政策引導(dǎo)

美國是全球數(shù)據(jù)開放運(yùn)動的領(lǐng)導(dǎo)者，其在建設(shè)數(shù)據(jù)開放政府方面一直走在世界前列。美國從克林頓政府時期啟動“政府績效評估”計劃，政府績效考核的一項法定內(nèi)容就是跨部門合作機(jī)制的建設(shè)。[2]2009年奧巴馬簽署了《透明與開放的政府備忘錄》，從國家戰(zhàn)略的高度鼓勵政府各機(jī)構(gòu)之間及政府與私人機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行合作，以提升政府工作效率。隨后2015年7月美國又頒布了《第三份開放政府國家行動計劃》，2016年5月發(fā)布了《聯(lián)邦大數(shù)據(jù)研究與開發(fā)戰(zhàn)略計劃》，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)美國政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開放，促進(jìn)美國透明政府建設(shè)。歐盟至今也頒布了一系列數(shù)據(jù)開放的政策，2010年3月，歐盟委員會發(fā)布了“歐盟2020：智慧、可持續(xù)和包容性增長戰(zhàn)略”即“歐盟2020發(fā)展戰(zhàn)略”，計劃通過政府公共數(shù)據(jù)的開放來激發(fā)公眾創(chuàng)新能力，從而刺激經(jīng)濟(jì)增長；2011年12月，歐盟委員會發(fā)布了《開放數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、增長和透明治理的引擎》報告，提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略的一些具體舉措。

1.2 統(tǒng)一平臺架構(gòu)

數(shù)據(jù)開放平臺在政府的數(shù)據(jù)開放共享中起到基礎(chǔ)性的支撐作用，縱觀國外智慧城市建設(shè)中的數(shù)據(jù)共享成功經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，其在智慧城市建設(shè)過程中都相應(yīng)建設(shè)了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放共享平臺。2009年5月21日美國國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶Data.gov正式發(fā)布，其提供的開放數(shù)據(jù)服務(wù)不僅包括政府部門的原始數(shù)據(jù)、國家地理信息等公共數(shù)據(jù)，而且提供了機(jī)讀格式供用戶下載使用，同時網(wǎng)站上還提供多種數(shù)據(jù)分析工具，用以鼓勵社會組織及公眾對政府開放的數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用，不僅從根本上消除了政府和公眾之間信息不對稱的問題，而且還創(chuàng)造了新的商業(yè)和就業(yè)機(jī)會。歐盟國家中有26個都已經(jīng)建立了國家級開放政府?dāng)?shù)據(jù)門戶， 2015年11月盟委員會啟動了“歐洲數(shù)據(jù)門戶”（EuropeanData Portal，EDP）[3]的測試版， EDP通過收集歐洲各國政府的數(shù)據(jù)資源，經(jīng)過數(shù)據(jù)整合和格式轉(zhuǎn)換后統(tǒng)一對外進(jìn)行數(shù)據(jù)發(fā)布，成為歐洲統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放門戶，大大提高了整個歐洲地區(qū)的政府?dāng)?shù)據(jù)流通性和可獲取性。

1.3 成熟的運(yùn)作模式

美國在政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享中開展了全方位、多層次、多形式的運(yùn)作模式，主要包括政府合作、政企合作以和政民合作三種方式，這三種運(yùn)作模式方式既相互獨(dú)立又互為補(bǔ)充。美國的數(shù)據(jù)開放運(yùn)作模式以需求為導(dǎo)向，方式靈活多變，政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、民眾參與貫穿于整個數(shù)據(jù)開放行動之中，這種運(yùn)作模式既減輕了政府壓力，又調(diào)動了企業(yè)與民眾參與的積極性，使得整個美國的數(shù)據(jù)開放進(jìn)程不斷處于自我成熟和螺旋上升之中。歐洲的政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式為跨國共建共享，這個模式包含四個要素，分別是統(tǒng)一的政策指引方向、財政資金的同步跟進(jìn)、專業(yè)完備的培訓(xùn)機(jī)制以及對數(shù)據(jù)門戶質(zhì)量評估的重視。[4]通過跨國共建共享，整個歐洲的政府?dāng)?shù)據(jù)開放逐漸形成了一套成熟完善的數(shù)據(jù)管理體系。

2 我國關(guān)于數(shù)據(jù)開放共享的政策推動及頂層設(shè)計

在智慧城市出現(xiàn)之前，我國在電子政務(wù)的建設(shè)和使用過程中就開始注重政府信息共享問題，早在2002年國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》中就對部門之間的信息共享提出了原則要求，隨后的幾年我國又陸續(xù)發(fā)布了多個文件對政府的信息共享在制度和方式上進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化和規(guī)范。

在我國開始提出建設(shè)智慧城市之后，政府?dāng)?shù)據(jù)共享就作為智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵問題被提了出來，2012年《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》提出統(tǒng)籌部署應(yīng)用系統(tǒng)，支持跨部門、跨區(qū)域的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息資源共享。2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)部門信息共享建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》中對信息共享的范圍、共享方式進(jìn)行進(jìn)一步的明確。2014年印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確提出要切實加大信息資源開發(fā)共享力度，加強(qiáng)政務(wù)部門信息共享和信息更新管理，促進(jìn)跨部門協(xié)同應(yīng)用。2015年《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中在明確數(shù)據(jù)共享的同時進(jìn)一步提出數(shù)據(jù)資源向社會開放的問題。2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》中提出要“打破信息的地區(qū)封鎖和部門分割，著力推動信息共享和整合。”2016年《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》提出要加快推動政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享，增強(qiáng)政府公信力，提高行政效率，提升服務(wù)水平。2016年《“十三五”國家信息化規(guī)劃》中提出要加快推進(jìn)跨部門、跨層級數(shù)據(jù)資源共享共用，穩(wěn)步推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源向社會開放。但我國在智慧城市建設(shè)中政府?dāng)?shù)據(jù)共享所需的標(biāo)準(zhǔn)制定、主觀認(rèn)識、監(jiān)督評價等方面還有許多不足，這也造成了我國在智慧城市建設(shè)中的信息流通不暢和數(shù)據(jù)共享不足等現(xiàn)象廣泛存在。

3 我國智慧城市建設(shè)過程中的數(shù)據(jù)共享思路

3.1 加強(qiáng)立法保障

我國現(xiàn)有法律制度中涉及數(shù)據(jù)開放的立法主要有《中華人民共和國政府信息公開條例》和國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》等政策文件[5]。由于缺乏嚴(yán)格規(guī)范的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的法律制度，我國智慧城市建設(shè)過程中的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享進(jìn)程一直進(jìn)展緩慢，阻礙了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的依法有序進(jìn)行。因此要加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享立法進(jìn)程，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的制度上進(jìn)行頂層設(shè)計和整體布局，明確各部門在數(shù)據(jù)開放共享流程中的權(quán)利和義務(wù)，才能保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的有序?qū)嵤┯诜€(wěn)步推進(jìn)。

3.2 健全組織機(jī)構(gòu)

政府?dāng)?shù)據(jù)的共享開放是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要使這項工程有序推進(jìn)，必須要有健全的組織機(jī)構(gòu)加以保障。我國可借鑒國外成熟的數(shù)據(jù)開放共享管理架構(gòu)，在國家層面設(shè)立專門的信息官員負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開放與共享工作，同時成立政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享綜合領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督各級部門之間的溝通協(xié)調(diào)以及地方相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的工作開展，領(lǐng)導(dǎo)小組同時負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的標(biāo)準(zhǔn)制定、考核檢查與監(jiān)督指導(dǎo)工作，賦予地方管理機(jī)構(gòu)相關(guān)權(quán)利，促進(jìn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享工作有效開展。地方政府設(shè)立政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享辦公室，作為承擔(dān)數(shù)據(jù)開放共享工作的管理主體，通過各層級部門之間的相互配合和有效合作，保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享過程中各個環(huán)節(jié)的工作有序開展；在政府組織的領(lǐng)導(dǎo)下，成立由社會機(jī)構(gòu)和企業(yè)等多方參與的合作伙伴組織，借助社會力量促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享有效開展，促使我國政府的數(shù)據(jù)開放共享進(jìn)入良性循環(huán)。

3.3 統(tǒng)一開放平臺

到目前為止，北京、上海、浙江、重慶、武漢和青島等地方政府都相繼推出了各自的地方開放數(shù)據(jù)的門戶網(wǎng)站，2015年9月5日國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》也明確提出在2018年底前要建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺能夠打破不同層級、不同部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，消除數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)煙囪，通過統(tǒng)一開放平臺，提供符合標(biāo)準(zhǔn)的可供下載數(shù)據(jù)格式，增加數(shù)據(jù)易用性和復(fù)用度；統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放共享授權(quán)和使用協(xié)議，明確數(shù)據(jù)開放共享的前置條件與使用者應(yīng)遵守的法律規(guī)定及社會義務(wù)，降低用戶數(shù)據(jù)下載使用難度；統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放共享安全邊界界定，防止涉密數(shù)據(jù)外泄，通過數(shù)據(jù)清洗等技術(shù)手段確保用戶隱私數(shù)據(jù)不被泄露；統(tǒng)一用戶意見反饋及申訴管理，及時吸納用戶意見建議，不斷完善開放共享數(shù)據(jù)質(zhì)量。

3.4 擴(kuò)大利用主體

智慧城市的建設(shè)和運(yùn)行需要一個良好的、平衡的社會生態(tài)體系作為支撐，公民和社會組織的積極參與是推動智慧城市建設(shè)的一個重要力量。智慧城市中的數(shù)據(jù)只有被充分開發(fā)利用才能真正體現(xiàn)其價值，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享過程中，要擴(kuò)大數(shù)據(jù)使用主體，在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，積極引入社會公眾、科技企業(yè)、社會機(jī)構(gòu)等第三方組織，積極探索智慧城市數(shù)據(jù)開放共享新合作模式。鼓勵民眾通過智慧城市中提供的開放共享數(shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新利用，將公眾由智慧城市使用者轉(zhuǎn)變?yōu)橹腔鄢鞘袛?shù)據(jù)開發(fā)者，使公眾成為政府的合作伙伴；充分發(fā)揮政府在智慧城市數(shù)據(jù)共享利用中的主導(dǎo)地位，通過各種方式鼓勵和吸引全社會力量參與到智慧城市數(shù)據(jù)開放共享利用中來，在數(shù)據(jù)開放共享過程中，主動聽取用戶意見，豐富開放共享數(shù)據(jù)內(nèi)容，不斷提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，完善數(shù)據(jù)下載和服務(wù)方式，在數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中充分鼓勵和激發(fā)社會使用數(shù)據(jù)、開發(fā)數(shù)據(jù)的熱情。

4 結(jié)束語

從歐美政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的經(jīng)驗來看，其已經(jīng)具備一套成熟的法律保障、開放平臺和運(yùn)作模式管理體系，這套體系在運(yùn)行的過程中處在不斷完善的螺旋上升通道中。我國智慧城市建設(shè)亦較早地抓住了政府?dāng)?shù)據(jù)共享這個關(guān)鍵問題，在方案設(shè)計、政策指導(dǎo)、路徑機(jī)制等方面做了大量工作，大力推進(jìn)了智慧城市建設(shè)過程中的政府?dāng)?shù)據(jù)共享進(jìn)程，歐美在數(shù)據(jù)開放共享方面的相關(guān)經(jīng)驗為我國智慧城市建設(shè)過程中的數(shù)據(jù)開放共享提供了有益的經(jīng)驗借鑒。

參考文獻(xiàn)：

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【通聯(lián)編輯：梁書】