■ 劉新衛(wèi)/楊華珂

（國土資源部土地整治中心，北京 100035）

基于土地整治平臺促進連片特困地區(qū)脫貧攻堅
——以烏蒙山連片特困地區(qū)為例

■ 劉新衛(wèi)/楊華珂

（國土資源部土地整治中心，北京 100035）

烏蒙山片區(qū)近年來積極發(fā)揮土地整治在扶貧開發(fā)中的平臺作用，取得了重要進展，但目前的脫貧攻堅任務仍然十分艱巨。如期解決包括烏蒙山片區(qū)在內(nèi)的區(qū)域性整體貧困問題，土地整治需要結(jié)合地方實際扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障生態(tài)移民搬遷、建設(shè)生產(chǎn)生活設(shè)施、增加農(nóng)業(yè)非農(nóng)就業(yè)機會和保護脆弱生態(tài)環(huán)境等，并應從精準確定土地整治項目、統(tǒng)籌整合涉農(nóng)項目資金、組織實施重大工程項目、建立健全激勵政策體系、創(chuàng)新土地整治實施模式和強化實施監(jiān)管績效考評等方面采取舉措，保障土地整治的平臺作用更好發(fā)揮。

土地整治；脫貧攻堅；烏蒙山片區(qū)；連片特困地區(qū)

0 引言

消除貧困、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求[1]。改革開放以來，中國政府主導推動的扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，實現(xiàn)了從普遍貧困到基本解決貧困的轉(zhuǎn)變，為世界減貧事業(yè)發(fā)展做出了突出貢獻[2]。但是，由于經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平不高，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，特別是制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在，中國目前仍面臨著較為艱巨的貧困治理任務。據(jù)《全國國土規(guī)劃綱要（2016－2030年）》，按照每人每年2300元（2010年不變價）的農(nóng)村貧困標準計算，截至2015年底全國仍有5630萬農(nóng)村建檔立卡貧困人口。研究表明，中國現(xiàn)有貧困人口集中分布在中西部深石山區(qū)、高寒區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、災害頻繁區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)等[3-6]，尤其是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》劃定的六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山－太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)和西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州等14個連片特困地區(qū)。目前，14個連片特困地區(qū)包括680個貧困縣，其中440個為國家扶貧開發(fā)工作重點縣[7]，這些地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，扶貧對象規(guī)模龐大。

針對扶貧開發(fā)進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期后面臨的減貧成本增加、脫貧難度增大等問題，中國政府于2015年11月出臺《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出要圍繞“精準扶貧、精準脫貧”這一基本方略，拿出超常規(guī)的舉措和過硬的辦法，確保到2020年讓現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口擺脫貧困。連片特困地區(qū)是脫貧攻堅的重中之重，這類地區(qū)精準扶貧、精準脫貧的進度和效果事關(guān)減貧目標能否順利實現(xiàn)。鑒于此，《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》強調(diào)，要重點支持包括連片特困地區(qū)在內(nèi)的特殊地區(qū)脫貧攻堅。自《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》提出加大土地整治力度并在項目安排上向貧困地區(qū)傾斜后，土地整治近年來在促進貧困地區(qū)扶貧開發(fā)方面發(fā)揮了重要作用[8-13]。在“十三五”脫貧攻堅中，土地整治需要繼續(xù)扮演重要角色。2017年初印發(fā)的《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》針對性地部署開展“集中連片特殊困難地區(qū)土地整治工程”，工程建設(shè)規(guī)模1000萬畝，總投資約300億元，著力解決這類地區(qū)口糧田不足、生態(tài)環(huán)境脆弱、地質(zhì)災害頻發(fā)等問題。本文以14個連片特困地區(qū)之一烏蒙山片區(qū)為例，在對土地整治促進連片特困地區(qū)脫貧機理進行闡釋基礎(chǔ)上，結(jié)合該區(qū)脫貧攻堅對土地整治的訴求，提出更好發(fā)揮土地整治平臺作用，促進連片特困區(qū)脫貧攻堅的政策建議。

1 土地整治促進連片特困地區(qū)脫貧：基于系統(tǒng)動力學的分析

按照“貧困惡性循環(huán)論”和“低水平均衡陷阱論”的觀點，連片特困地區(qū)都是一個個穩(wěn)定的均衡系統(tǒng)，僅靠自身和市場的力量無法打破該系統(tǒng)的低水平均衡，必須對其合理施加外在力量[14]，才能在內(nèi)外部要素的聯(lián)合作用下實現(xiàn)脫貧。土地整治既是科學技術(shù)工程也是社會治理工程[15]，近年已經(jīng)發(fā)展成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾的重要平臺[16-17]。連片特困地區(qū)實現(xiàn)脫貧攻堅也需土地整治搭建起合適的發(fā)展平臺，讓外部的資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素，經(jīng)由這個平臺以適當?shù)姆绞捷斎氩⑴c其內(nèi)部要素有機結(jié)合，通過改變這些地區(qū)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)條件達到解決區(qū)域性貧困問題的目的。鑒于系統(tǒng)動力學擅于處理長期、宏觀和復雜的問題，特別是適合分析宏觀政策影響和社會經(jīng)濟影響的特點[18]，現(xiàn)已有研究將其運用于分析土地整治社會經(jīng)濟影響并取得一定效果的案例[19]，本研究擬借鑒系統(tǒng)動力學模型中的反饋結(jié)構(gòu)，剖析土地整治促進連片特困地區(qū)脫貧的機理（圖1）。

根據(jù)筆者的實地調(diào)查結(jié)果和已有研究成果，連片特困地區(qū)的致貧因素可以歸結(jié)為內(nèi)生動力不強[20]、生存條件惡劣[4]、設(shè)施建設(shè)滯后[21]、就業(yè)機會缺乏[6-7]和生態(tài)環(huán)境脆弱[3]等五個方面，這五方面因素往往交織在一起，使得這類地區(qū)的貧困特征更加明顯、貧困程度更深。促進連片特困地區(qū)實現(xiàn)脫貧必須努力緩解或消除前述致貧因素，而土地整治能在其中發(fā)揮重要作用。

在各種土地整治活動中，農(nóng)用地整理（包括高標準農(nóng)田建設(shè)和宜農(nóng)土地開發(fā)）通過開展改善地塊細碎零散狀況的土地權(quán)屬調(diào)整，以及實施土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持等配套工程建設(shè)，能夠有效改善耕作條件，提高耕地質(zhì)量，還可以通過合理布局農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和降低田埂系數(shù)等增加有效耕地數(shù)量，為所在地區(qū)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、種植特色農(nóng)產(chǎn)品等創(chuàng)造條件；村莊用地整理通過配套建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，能夠改善當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍不足的狀況，通過改造利用閑置、低效建設(shè)用地可以優(yōu)化村莊建設(shè)用地格局并為促進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合和生態(tài)移民搬遷安置等提供必要的用地保障，以及通過改善居住環(huán)境，改變所在地區(qū)生存條件惡劣的狀況；通過實施移民搬遷安置可以確保生活在這些地區(qū)的農(nóng)民遠離惡劣的生存條件，通過實施生態(tài)型整治模式可以加強生態(tài)環(huán)境保護，改善當?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境；對農(nóng)用地整理后形成的高標準農(nóng)田和各類土地整治后建成的相關(guān)配套工程設(shè)施的有效利用和科學管護，能夠促進所在地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和適合當?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，有效提高土地的利用效率和產(chǎn)出水平。另外，各類土地整治活動都能創(chuàng)造條件讓當?shù)赜袆趧右庠负陀袆趧幽芰Φ呢毨мr(nóng)民參與相關(guān)工程建設(shè)或者管護行為，從而增加大量就業(yè)機會。

綜上，土地整治活動的開展及其目標實現(xiàn)，為連片特困地區(qū)扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障生態(tài)移民、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、增加持續(xù)就業(yè)和保護脆弱生態(tài)環(huán)境等脫貧路徑選擇搭建了平臺，并通過這一平臺促進這類地區(qū)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

圖1 土地整治促進連片特困地區(qū)脫貧機理

2 烏蒙山片區(qū)脫貧對土地整治的訴求

烏蒙山片區(qū)位于云貴高原與四川盆地結(jié)合部，地跨四川、貴州、云南三省，包括三省毗鄰地區(qū)的38個縣（市、區(qū)），其中，四川省13個縣、貴州省10個縣（市、區(qū)）、云南省15個縣（市、區(qū)）（表1），國土總面積10.7萬平方公里。2015年末，烏蒙山片區(qū)總?cè)丝?112.8萬，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?0.5%。烏蒙山片區(qū)是典型的高原山地構(gòu)造地形，山高谷深、地勢陡峻；屬亞熱帶、暖溫帶高原季風氣候，降水時空分布不均；境內(nèi)河流縱橫、水系發(fā)達，水能資源蘊藏量巨大；煤、磷、鋁、錳、鐵、鉛、鋅、硫等礦產(chǎn)資源富集；生物物種豐富，植被類型多樣，森林覆蓋率38.1%，是長江、珠江上游的重要生態(tài)保護區(qū)。片區(qū)貧困面大、貧困程度深*，在38個縣（市、區(qū)）中有32個國家扶貧開發(fā)工作重點縣、6個省重點縣。在該片區(qū)加強脫貧攻堅，有利于發(fā)揮區(qū)位資源優(yōu)勢，保障和改善當?shù)孛裆?，提升區(qū)域自我發(fā)展能力，加快少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，促進人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

根據(jù)前述土地整治促進連片特困地區(qū)脫貧的機理分析，烏蒙山片區(qū)脫貧攻堅對開展土地整治的訴求主要有：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧。烏蒙山片區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件制約大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，人均耕地少，適農(nóng)適牧土地產(chǎn)出低而且不穩(wěn)，特色產(chǎn)業(yè)未形成規(guī)模。土地整治要立足發(fā)揮資源優(yōu)勢，促進區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，培育和扶持農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進農(nóng)業(yè)分散生產(chǎn)向組織化、規(guī)?；F(xiàn)代化生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。二是易地搬遷脫貧。烏蒙山片區(qū)內(nèi)尚有相當數(shù)量的人口居住在生存環(huán)境惡劣、自然災害頻發(fā)地區(qū)和國家級自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)等地，需要實施易地搬遷安置。土地整治要在解決好搬遷農(nóng)戶合理安置與后續(xù)發(fā)展問題、引導搬遷農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集中并轉(zhuǎn)移就業(yè)等方面發(fā)揮作用。三是投資拉動脫貧。烏蒙山片區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后、綜合配套差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)防洪抗旱能力低、抗御自然災害能力弱，交通通達能力差，公共服務設(shè)施少，亟需通過土地整治加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和農(nóng)村生活設(shè)施建設(shè)投入力度，不僅改善所在地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活條件，而且拉動這些地區(qū)的經(jīng)濟增長。四是就業(yè)幫助脫貧。目前烏蒙山片區(qū)脫貧攻堅的重點是扶持那些有勞動能力和意愿但缺乏就業(yè)機會和發(fā)展思路的貧困戶，土地整治通過吸收農(nóng)民參與項目建設(shè)和后期管護，以及推動適度規(guī)模經(jīng)營等方式，可以促進這類農(nóng)戶增加非農(nóng)務工收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)機會，實現(xiàn)自主脫貧。五是生態(tài)保護脫貧。片區(qū)內(nèi)干旱、洪澇、風雹、凝凍、低溫冷害、滑坡、泥石流等自然災害頻發(fā)，石漠化面積占國土面積的16%，水土流失嚴重。土地整治要配合生態(tài)退耕、天然林保護、石漠化治理等重點生態(tài)工程建設(shè)，實施山、水、田、林、路、村綜合治理，讓片區(qū)內(nèi)貧困人口從生態(tài)建設(shè)與修復中得到更多實惠。

近年來，國家和四川、貴州、云南三省在烏蒙山片區(qū)的扶貧開發(fā)和脫貧攻堅中高度重視土地整治工作。《全國土地整治規(guī)劃（2011－2015年）》將烏蒙山片區(qū)的38個縣（市、區(qū)）全部納入500個高標準農(nóng)田建設(shè)示范縣予以支持；前述三省圍繞落實《烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011—2020年）》，通過編制實施省、市、縣級“十二五”土地整治規(guī)劃，引導土地整治項目和資金向省內(nèi)烏蒙山區(qū)域傾斜。土地整治項目在各地實施后，一定程度上滿足了前文提及的相關(guān)訴求。根據(jù)筆者2016年實地調(diào)研期間三省國土資源主管部門提供的材料，2011—2014年間，四川省各級財政在烏蒙山片區(qū)內(nèi)安排土地整治項目156個，總投資19.76億元，建設(shè)規(guī)模120萬畝；貴州省在烏蒙山片區(qū)內(nèi)安排土地整治項目（高標準農(nóng)田建設(shè)項目）39個，總投資7.21億元，建設(shè)規(guī)模46.92萬畝；云南省在烏蒙山片區(qū)內(nèi)安排土地整治項目75個，總投資16.59億元，建設(shè)規(guī)模70.80萬畝。以云南省所在該片區(qū)部分為例，通過實施土地整治項目，進行“田、水、路、林、村”綜合整治，極大地改善了當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件，項目區(qū)土地成為“田成方、路相通、渠相連”的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，土地利用程度普遍提高3%以上，生產(chǎn)能力普遍提高10%以上，而生產(chǎn)成本降低10%以上；土地整治項目惠及80多萬農(nóng)民群眾，人均增產(chǎn)糧食400余公斤，人均增加純收入500余元，新增耕地解決了20多萬農(nóng)民長遠生計，部分項目還為3萬多異地扶貧移民安置提供了生產(chǎn)生活用地，保證了移民“搬得來、留得住、能發(fā)展，可致富”；土地整治中始終堅持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”方針，采取與小流域治理相結(jié)合、實施“坡改梯”，以及種樹、綠化等措施，有效治理了生態(tài)環(huán)境，最大限度地杜絕了水土流失，做到了經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進了區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。在包括土地整治等綜合措施下，烏蒙山片區(qū)扶貧開發(fā)工作近年取得重要進展，但要順利實現(xiàn)全面建成小康社會決勝階段的脫貧攻堅目標任務，土地整治仍然需要拿出超常規(guī)舉措和過硬辦法，特別是要針對性解決如何提高土地整治促進脫貧的精準性，如何發(fā)揮土地整治資金的聚合效應和土地整治項目的規(guī)模效應，以及如何健全完善土地整治組織實施保障體系等問題。

表1 烏蒙山片區(qū)行政區(qū)域范圍

3 政策建議：更好發(fā)揮土地整治的平臺作用

到2020年讓農(nóng)村貧困人口如期脫貧，是中國在全面建成小康社會決勝階段的一項艱巨任務，土地整治要在總結(jié)先前經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上更加找準定位、精準施策。包括烏蒙山片區(qū)在內(nèi)的連片特困地區(qū)要按期解決區(qū)域性整體貧困問題，需要進一步充分發(fā)揮土地整治的平臺作用，尤其需要做好以下幾方面工作。

3.1 精準確定土地整治項目

現(xiàn)行土地整治項目安排上“自上而下”的決策方式，容易錯過脫貧的真實需要而出現(xiàn)“錦上添花”的情況。連片特困應結(jié)合先期或同期開展的貧困狀況精準識別工作，在確定土地整治項目的布局、類型和規(guī)模時，采取“自下而上”與“自上而下”有機結(jié)合方式，使土地整治項目真正扮演“雪中送炭”的角色。在項目布局上，各地要根據(jù)片區(qū)脫貧攻堅規(guī)劃的總體部署，科學編制省、市、縣級“十三五”土地整治規(guī)劃，引導土地整治項目向貧困地區(qū)布局，特別是要加大針對貧困程度較深、貧困村寨較多地區(qū)的項目傾斜力度；在項目類型和規(guī)模上，要基于當?shù)亻_展的貧困對象建檔立卡識別工作，深入分析每個貧困村寨的致貧原因，結(jié)合所在地區(qū)的土地資源稟賦、社會治理狀況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等，合理確定土地整治項目的類型和規(guī)模，因地制宜、因村寨施策，實現(xiàn)土地整治項目目標靶向精準化，為促進所在地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活水平提升和生態(tài)環(huán)境改善搭建平臺。

3.2 統(tǒng)籌整合涉農(nóng)項目資金

目前，連片特困地區(qū)服務于脫貧攻堅的項目名目較多、資金總額不小，但項目資金部門管理和地方需求上呈“條塊分割”，使得現(xiàn)有項目較為分散，難以發(fā)揮資金的聚合效應。鑒于此，連片特困地區(qū)應按照2016年國務院辦公廳所頒《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》要求，加強政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合。在加強頂層設(shè)計的前提下，要強化縣級政府脫貧攻堅的主體責任，健全部門協(xié)作長效機制，按照脫貧攻堅規(guī)劃的整體部署，有效整合目標相近、方向類同的涉農(nóng)項目資金，“捆綁使用、集中投入”。以農(nóng)用地整理的重要內(nèi)容——高標準農(nóng)田建設(shè)為例，要以縣級行政單元為主，合理制定資金整合使用方案，改變新增建設(shè)用地土地有償使用費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助資金等專項資金分散使用的狀況，集中投入、連片建設(shè)，真正“建一片、成一片”，提高資金使用的精準度和效益。

3.3 組織實施重大工程項目

連片特困地區(qū)目前普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施欠缺、生產(chǎn)生活不便、耕地質(zhì)量偏低、自然災害嚴重等問題，需要積極申報和實施土地整治重大工程項目，充分發(fā)揮重大工程項目整體改善所在地區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)條件的優(yōu)勢。以烏蒙山片區(qū)為例，針對貴州省2012年組織評審了貴州省烏蒙山區(qū)域“興地惠民”土地整治重大工程項目可行性研究成果，四川省2016年啟動了四川省烏蒙山區(qū)域土地整治重大扶貧項目申報工作的情況，四川、貴州、云南三省應加強協(xié)調(diào)，根據(jù)片區(qū)脫貧攻堅規(guī)劃的統(tǒng)一安排，利用《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》部署開展“集中連片特殊困難地區(qū)土地整治工程”的契機，抓緊做好烏蒙山片區(qū)土地整治重大工程項目可行性研究和風險評估并聯(lián)合申報。土地整治主管部門要探索建立連片特困地區(qū)土地整治重大工程項目審批核準的綠色通道，加快核準審批進程，并且提前介入指導戰(zhàn)略環(huán)評等工作。同時，要加強土地整治重大工程項目建設(shè)的指導和培訓，提高管理人員和技術(shù)人員的業(yè)務素養(yǎng)，確保重大工程項目建設(shè)有序推進并取得實效。

3.4 建立健全激勵政策體系

根據(jù)2012年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)支持集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅若干意見的通知》，連片特困地區(qū)獲得了實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等土地整治激勵政策的優(yōu)勢。但截至目前，各項激勵政策基本處于相互隔離的獨立狀態(tài)。有鑒于此，連片特困地區(qū)要努力打通各項激勵政策之間的聯(lián)系，健全土地整治激勵政策體系，形成土地整治的“政策高地”。以烏蒙山片區(qū)為例，要進一步完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，根據(jù)2017年9月烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅部際聯(lián)系會議上的最新精神，增減掛鉤節(jié)余指標不僅可以在省域范圍內(nèi)，而且可以在東西部扶貧協(xié)作和對口支援省市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，為易地扶貧搬遷和特色產(chǎn)業(yè)培育等提供必需的資金支持和用地保障；在嚴格保護生態(tài)和做好風險評估的前提下，支持片區(qū)內(nèi)有條件的地方有序開展歷史遺留工礦廢棄地復墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等工作，探索建立土地整治增值收益分配機制，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實補充耕地任務；合理制訂土地整治項目后期扶持政策，為高標準利用、管護這些項目實施形成的土地和設(shè)施提供后續(xù)資金。

3.5 創(chuàng)新土地整治實施模式

筆者在烏蒙山片區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當前仍有不少農(nóng)戶片面地認為脫貧攻堅只是各級黨委政府的責任，在土地整治項目實施中普遍存在參與積極性不足、主體性不強等問題，但也不乏村集體通過加強自治帶領(lǐng)村民積極承擔和參與土地整治項目并摘掉“貧困村”帽子的成功案例。在當前脫貧攻堅的關(guān)鍵時期，連片特困地區(qū)要根據(jù)地方實際，創(chuàng)新土地整治組織實施模式，重點是改進政府單一主導的傳統(tǒng)模式，加強村民自治，真正樹立農(nóng)民的主體地位。要圍繞形成“政府主導、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民為主體、國土搭臺、部門參與”的土地整治工作機制，提高縣級政府統(tǒng)籌整合扶貧資源的能力，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”貼近群眾、了解需求的優(yōu)勢，優(yōu)化區(qū)內(nèi)土地整治項目立項申報的審批流程，引導和鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民主動承擔或參與土地整治，縣級以上有關(guān)部門應根據(jù)項目建設(shè)內(nèi)容，合理確定補助標準并指導建立項目資產(chǎn)管護機制，讓農(nóng)民從承擔或參與工程建設(shè)與建后管護中獲益。

3.6 強化實施監(jiān)管績效考評

在社會各界高度關(guān)注脫貧攻堅、相關(guān)項目和資金加大支持背景下，連片特困地區(qū)要強化土地整治實施監(jiān)管和績效考評，確保土地整治促進所在地區(qū)脫貧取得實效。要創(chuàng)新監(jiān)測監(jiān)管方式，在運用現(xiàn)代科技手段實現(xiàn)實時動態(tài)監(jiān)管的同時，充分調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民參與監(jiān)管的積極主動性，及時掌握項目建設(shè)的進展、成效和問題；發(fā)揮駐村工作隊、扶貧志愿者、社會組織、媒體等的監(jiān)督作用，強化土地整治的社會輿論監(jiān)督；加強專項審計，建立土地整治專項資金違規(guī)使用責任追究制度；加強土地整治促進脫貧攻堅績效考評，完善針對連片特困地區(qū)的脫貧攻堅成效考核辦法，強化脫貧攻堅實績考核；開展土地整治項目區(qū)涉及貧困戶滿意度調(diào)查，推動建立促進脫貧攻堅成效的第三方評估機制，增強公信力和誠信度。

4 結(jié)語

土地整治為連片特困地區(qū)脫貧搭建了平臺，通過輸入外部生產(chǎn)要素并與內(nèi)部要素有機結(jié)合，來有效改善這些地區(qū)的基礎(chǔ)狀況，為扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障生態(tài)移民、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、增加持續(xù)就業(yè)和保護脆弱生態(tài)環(huán)境等創(chuàng)造了條件，促進了所在地區(qū)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢和實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，進而有助于解決區(qū)域性貧困問題。

烏蒙山片區(qū)實現(xiàn)脫貧攻堅意義重大，土地整治能從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、易地搬遷、投資拉動、就業(yè)幫助和生態(tài)保護等方面有效滿足相關(guān)訴求。近年來，該片區(qū)開展的土地整治工作在扶貧開發(fā)方面取得了較為顯著的成效，但面對脫貧攻堅的艱巨任務仍需加大工作推進力度。包括烏蒙山片區(qū)在內(nèi)的連片特困地區(qū)要順利實現(xiàn)脫貧攻堅目標，需要進一步充分發(fā)揮土地整治的平臺作用，尤其應該注意做到：在安排土地整治項目時，努力實現(xiàn)目標靶向精準化；有效整合目標相近、方向類同的涉農(nóng)資金，捆綁使用、集中投入，重點解決所在地區(qū)最為關(guān)切、“短板效應”最為明顯的突出問題；因地制宜組織實施重大工程項目，建立健全激勵政策體系，創(chuàng)新土地整治實施模式，以及強化實施監(jiān)管和績效考評等。

[1] 易棉陽.論習近平的精準扶貧戰(zhàn)略思想[J].貴州社會科學,2016(5):11-15.

[2] 杜志雄,詹琳.實施精準扶貧新戰(zhàn)略的難題和破解之道[J].中國發(fā)展觀察,2015(8):23-26.

[3] 劉慧,葉爾肯·吾扎提.中國西部地區(qū)生態(tài)扶貧策略研究[J].中國人口·資源與環(huán)境,2013(10):52-58.

[4] 何得桂.陜南地區(qū)大規(guī)模避災移民搬遷的風險及其規(guī)避策略[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2013(4):398-402.

[5] 黃國勇,張敏,秦波.社會發(fā)展、地理條件與邊疆農(nóng)村貧困[J].中國人口·資源與環(huán)境,2014(12):138-147.

[6] 李裕瑞,曹智,鄭小玉,等.我國實施精準扶貧的區(qū)域模式與可持續(xù)途徑[J].中國科學院院刊,2016(3):279-288.

[7] 劉彥隨,周揚,劉繼來.中國農(nóng)村貧困化地域分異特征及其精準扶貧策略[J].中國科學院院刊,2016(3):269-278.

[8] 李東法.國土資源部支持烏蒙山片區(qū)扶貧攻堅路徑分析[J].中國國土資源經(jīng)濟,2014(2):32-35.

[9] 陳曉軍,鄭財貴,牛德利,等.重慶武陵山區(qū)農(nóng)村土地整治問題與對策[J].湖北農(nóng)業(yè)科學,2012(18):3977-3979.

[10] 鄭子敬.土地政策支持脫貧攻堅的阜平樣本[J].中國國土資源經(jīng)濟,2016(8):15-18.

[11] 丁叔平.光山縣實施土地整治項目助推精準脫貧研究[J].中國集體經(jīng)濟,2016(27):7-8.

[12] 石钖.從“末梢”變身“前沿”：廣西靖西市全面推進脫貧攻堅力促共享發(fā)展紀略[J].南方國土資源,2016(6):10-13.

[13] 張海.貴州安順市土地整治助推精準扶貧對策研究[J].西部資源,2016(4):186-187.

[14] 劉奇.大國三農(nóng)清華八講[M].北京:中國發(fā)展出版社,2016.[15] 吳海洋.土地整治理論方法與實踐[M].北京:地質(zhì)出版社,2014.

[16] 龍花樓.論土地整治與鄉(xiāng)村空間重構(gòu)[J].地理學報,2013(8):1019-1028.

[17] 徐紹史.深入開展農(nóng)村土地整治搭建新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新平臺[J].國土資源通訊,2009(8):6-7.

[18] JAY WRIGHT FORRESTER. Industrial Dynamics[M].MA:MIT press,1961.

[19] 徐霄梟,項曉敏,金曉斌,等.土地整治項目社會經(jīng)濟影響的系統(tǒng)動力學分析：方法與實證[J].中國土地科學,2015(8):73-80.

[20] 商兆奎,邵侃.自然災害脅迫下武陵山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展:多重困境與突破路徑[J].云南民族大學學報(哲學社會科學版),2016(2):251-258.

[21] 馬慧強,韓增林,江海旭.我國基本公共服務空間差異格局與質(zhì)量特征分析[J].經(jīng)濟地理,2011(2):212-217.

Promote Poverty Alleviation in Contiguous Destitute Areas based on the Land Reclamation Platform—Taking Wumeng mountain contiguous destitute area as example

LIU Xinwei, YANG Huake

(Land Consolidation and Rehabilitation Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

In recent years, Wumeng Mountain area has made important progress in poverty alleviation and development, by taking land reclamation as an active platform. However, the current task of poverty alleviation is still very arduous. To solve the regional poverty problem including Wumeng Mountain area as scheduled, land reclamation needs to support the development of characteristic industry, guarantee the relocation of ecological migration, construct the production and living facilities, increase the non-agricultural employment opportunities of agriculture and protect the fragile ecological environment, combined with the local condition. Measures should be taken from accurately determining the land remediation projects, integrating all funds of agriculture-related projects, organizing and implementing the important engineering, establishing and perfecting the incentive policy system, innovating the land reclamation implementation model and strengthening the performance appraisal of supervision, to guarantee that the land reclamation platform will play a better role.

land reclamation, poverty alleviation, Wumeng mountain area, contiguous destitute areas

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）12-0019-06

2017-09-19；

2017-10-01

國土資源部2015年度軟科學研究課題”土地整治法治建設(shè)研究”(201530)

劉新衛(wèi)（1977—），男，安徽省東至縣人，國土資源部土地整治中心研究員，理學博士，主要研究方向為土地整治規(guī)劃與政策研究。

*截至2014年底，烏蒙山片區(qū)仍有貧困人口352.71萬，貧困發(fā)生率高達16.7%（全國平均為7.2%）。其中，四川省烏蒙山區(qū)域貧困人口42.7萬，貧困發(fā)生率10.9%；貴州省烏蒙山區(qū)域貧困人口103.0萬，貧困發(fā)生率 14.2%；云南省烏蒙山區(qū)域貧困人口207.0萬，貧困發(fā)生率20.8%。