姚玉祥 段炳德

摘 ?要：當(dāng)前，我國人口老齡化正處于加速推進(jìn)階段，老年人口數(shù)量持續(xù)攀升，推動養(yǎng)老服務(wù)需求不斷上漲。我國老年人口規(guī)模巨大，高居世界首位。預(yù)計(jì)到本世紀(jì)末，我國人口老齡化水平將達(dá)到31.7%，進(jìn)化為一個“超老齡化社會”，屆時人口老齡化問題將異常嚴(yán)峻。針對人口老齡化發(fā)展趨勢，公共財政需未雨綢繆。

關(guān)鍵詞：人口老齡化 ?財政政策

一、人口老齡化背景下我國公共財政面臨的挑戰(zhàn)

養(yǎng)老服務(wù)具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)，一方面表現(xiàn)為非排他性，我國《老年人權(quán)益保障法》賦予了每個老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)、獲取物質(zhì)幫助、共享發(fā)展成果的權(quán)利，任何人都無權(quán)將老年人享有的該項(xiàng)權(quán)利排除在外;另一方面又具有競爭性，我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展明顯滯后于當(dāng)前的人口老齡化進(jìn)程，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)難以滿足廣大老年群體的養(yǎng)老需求，一個老年人對養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)將會擠占其他老年人的消費(fèi)數(shù)量，因而具有競爭性。養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共品性質(zhì)決定了我國政府需要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給，保障老年群體的合法權(quán)益。為應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的人口老齡化形勢，政府承擔(dān)的支出責(zé)任在不斷加重，政府背負(fù)著沉重的社會養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)。現(xiàn)階段，人口老齡化已經(jīng)給我國公共財政帶來了巨大挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為：

（一）人口老齡化導(dǎo)致我國公共財政支出壓力增大

伴隨著我國人口老齡化進(jìn)程的深入推進(jìn)，人口老齡化問題日益尖銳。人口老齡化表現(xiàn)為老年人口占社會總?cè)丝诘谋戎卦黾?，老年人口?shù)量急劇膨脹，老年撫養(yǎng)比持續(xù)攀升。當(dāng)前，我國65歲老年人口數(shù)量已經(jīng)接近1.6億人，占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到11.4%，老年人口規(guī)模位居世界首位。而隨著我國退休人數(shù)的快速增長以及人口平均預(yù)期壽命的持續(xù)延長，越來越多的老年人對養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求不斷增長，政府用于養(yǎng)老金、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等各方面的支出規(guī)模不斷增加，給我國社會養(yǎng)老保障帶來沉重負(fù)擔(dān)，公共財政支出面臨巨大壓力。此外，人口老齡化加劇還導(dǎo)致我國政府財政支出中用于養(yǎng)老金、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、長期護(hù)理等方面的支出比重不斷提高，使得我國公共財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國2017年的財政支出規(guī)模已經(jīng)達(dá)到20.33萬億元，是2000年的12.79倍。伴隨著人口老齡化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，我國社會保障支出規(guī)模不斷上漲，由2000年的1517.57億元上升至2017年的24812億元，增長了15.36倍，約占全國財政支出的8.2%。與此同時，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的支出規(guī)模及其支出占比不斷增加，截止到2017年，該項(xiàng)支出已經(jīng)達(dá)到4.28萬億元，約占全國財政支出總規(guī)模的21%。而我國醫(yī)療衛(wèi)生的支出規(guī)模及其支出占比同樣呈現(xiàn)快速上升趨勢，2017年該項(xiàng)支出突破1.4萬億元，約占全國財政支出總規(guī)模的7%。以上一系列數(shù)據(jù)表明，人口老齡化對我國公共財政支出無論從總量方面還是結(jié)構(gòu)方面，都已經(jīng)產(chǎn)生了巨大壓力。

（二）人口老齡化導(dǎo)致我國公共財政收入增長放緩

人口老齡化對勞動力市場形成持續(xù)沖擊。我國勞動年齡人口占總?cè)丝诘谋戎貜纳鲜兰o(jì)60年代中期開始一直到2010年之前均處于上升階段，持續(xù)釋放的人口紅利成為支撐我國經(jīng)濟(jì)改革開放以來高速增長的重要源泉。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，1978-2010年間，我國GDP年均增長率達(dá)到9.9%，創(chuàng)造了改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的奇跡，快速增長的國民經(jīng)濟(jì)有效保障了我國公共財政收入的來源。然而自2010年起，我國勞動年齡人口占比逐漸進(jìn)入拐點(diǎn)，比重持續(xù)下降，且從2013年開始我國勞動年齡人口的絕對數(shù)量也呈現(xiàn)出下降趨勢，人口撫養(yǎng)比由下降轉(zhuǎn)為提升，這意味著我國傳統(tǒng)意義上的人口紅利已經(jīng)逐漸消失，勞動力有效供給出現(xiàn)短缺。

此外，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家莫迪利安尼提出的生命周期假說，年輕人工作時期傾向于將勞動收入用于投資和儲蓄，而老年人則將年輕時期的儲蓄用于各項(xiàng)養(yǎng)老消費(fèi)，因此老年群體一般比年輕人具有更高的邊際消費(fèi)傾向和更低的邊際儲蓄傾向。理性消費(fèi)者為實(shí)現(xiàn)其一生的效用最大化，必須合理安排各個階段的消費(fèi)與儲蓄，使一生的總收入與消費(fèi)支出相等。從生命周期理論假說來看，人口老齡化將使得老年人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的比重增加，而老年人對養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)需求更加強(qiáng)烈，勞動年齡人口用于贍養(yǎng)老年人口的養(yǎng)老支出增加，而可用于生產(chǎn)投資（儲蓄）的比例將趨于下降，國民經(jīng)濟(jì)分配格局將向老年群體傾斜，導(dǎo)致儲蓄水平下降。因此，人口老齡化將對我國國民儲蓄率產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于長期資本積累。

由此看來，人口老齡化無論是對我國勞動力的有效供給還是對于長期資本積累，都將產(chǎn)生很大的負(fù)面沖擊。勞動力與資本都是推動經(jīng)濟(jì)增長的基本要素，因此人口老齡化將會對我國國民經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生不利影響。根據(jù)國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究課題組的模擬預(yù)測結(jié)果顯示，2011-2050年間，人口老齡化將有可能導(dǎo)致我國潛在年均增長率降低1.7%。人口老齡化對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的負(fù)面沖擊將會導(dǎo)致稅基縮減，而在宏觀稅收負(fù)擔(dān)保持穩(wěn)定的情形下，稅基縮減必將引發(fā)我國政府的財政收入減緩。事實(shí)上，國家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國財政收入增長速度從2011年開始已經(jīng)呈現(xiàn)大幅度下滑趨勢，由2011年的25%快速下降至2017年的8.12%，人口老齡化對我國財政收入的可持續(xù)性將構(gòu)成挑戰(zhàn)。

（三）人口老齡化加劇我國公共財政收支失衡

如上所述，在我國人口老齡化發(fā)展態(tài)勢不可逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)階段，人口老齡化對我國公共財政收支將帶來雙重影響：一方面，不斷加劇的人口老齡化導(dǎo)致人口紅利消退，降低了我國勞動力的有效供給，同時還對我國長期資本積累產(chǎn)生負(fù)面沖擊，削弱了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，從而降低了我國長期經(jīng)濟(jì)增長潛力，導(dǎo)致稅基縮減，財政收入增速放緩;另一方面，人口老齡化使得我國老年人口規(guī)模不斷增長，老年撫養(yǎng)比持續(xù)攀升，社會養(yǎng)老問題日趨尖銳，沉重的社會養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)導(dǎo)致我國財政支出規(guī)模逐年擴(kuò)大，財政支出壓力不斷加劇。與此同時，人口老齡化還深刻地影響了我國財政支出結(jié)構(gòu)的變化。隨著我國養(yǎng)老保障支出占比不斷增加，政府財政資金可用于其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的比重縮減，從而對我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利影響。由此看來，人口老齡化加劇了我國公共財政收支失衡，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)體系中的財政風(fēng)險。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2000年我國財政收支缺口約為2491億元，而截止到2017年底，我國財政收支缺口已經(jīng)突破3.07萬億元，財政收支缺口愈演愈烈。

二、應(yīng)對人口老齡化的財政政策選擇

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政作為國家滿足社會公共需求、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、彌補(bǔ)市場失靈的重要政策工具，可以為政府履行其法定職責(zé)提供強(qiáng)有力的資金保障。面對當(dāng)前日趨嚴(yán)峻的人口老齡化形勢，財政政策可以也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（一）財政政策的調(diào)整應(yīng)對社會養(yǎng)老形成正向激勵

為應(yīng)對不斷加劇的人口老齡化形勢，加強(qiáng)對我國現(xiàn)行相關(guān)財政政策的調(diào)整勢在必行。人口老齡化背景下我國財政策調(diào)整的基本取向?yàn)椋贺斦哒{(diào)整應(yīng)致力于形成對社會養(yǎng)老的正向激勵，減輕公共財政支出壓力，積極應(yīng)對人口老齡化帶來的負(fù)面沖擊。例如，針對老年人專用的產(chǎn)品，應(yīng)加大對其生產(chǎn)、銷售與進(jìn)口等環(huán)節(jié)所涉及的增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅的稅收優(yōu)惠力度，實(shí)行稅收減免;對從事高新技術(shù)老年用品研發(fā)的企業(yè)，在企業(yè)所得稅方面給予一定的稅收優(yōu)惠政策，減輕這類企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān);在個人所得稅方面，不僅應(yīng)當(dāng)對老年人的勞動所得實(shí)行稅收減免政策，增加老年人的收入水平以帶動老年消費(fèi)，還應(yīng)加大對用于贍養(yǎng)老人方面的家庭支出給予必要的稅前扣除，緩解家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān);對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員從事養(yǎng)老服務(wù)取得的工資薪金和勞務(wù)所得，也應(yīng)給予一定的個人所得稅優(yōu)惠待遇，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。

（二）大力完善我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)，擇機(jī)開征社會保障稅

當(dāng)前我國社會保險基金在籌集、運(yùn)營和管理等方面存在的問題日益凸顯，以行政收費(fèi)方式籌集社會保險基金導(dǎo)致資金籌集效率低下，且部門之間的碎片化管理方式弱化了社會保障功能，這一系列問題的存在不利于我國社會保險基金的保值與增值，因此現(xiàn)階段推動我國社會保障“費(fèi)”改“稅”已經(jīng)具備現(xiàn)實(shí)可行性與必要性。一方面，基于稅收的強(qiáng)制性、無償性與固定性三大特點(diǎn)，能夠有效保證社會保障資金的來源，增強(qiáng)社會保障收入的可持續(xù)性，減輕政府的財政支出壓力。另一方面，社會保障稅能夠?qū)崿F(xiàn)社會保險基金收支分離，使得資金的使用得到有效監(jiān)管，提高政府治理效率和質(zhì)量。

（三）財政政策應(yīng)助力構(gòu)建和完善我國多支柱養(yǎng)老保障體系

《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》明確提出要逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度，實(shí)行國家、企業(yè)與個人三方共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老機(jī)制。這一改革目標(biāo)本質(zhì)上就是要構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系，即要使基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展成為我國養(yǎng)老保障的三大支柱。經(jīng)過幾十年的改革與實(shí)踐，當(dāng)前我國政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度正在逐步完善。然而，作為我國養(yǎng)老保障體系第二、三支柱的企業(yè)年金、個人商業(yè)保險則發(fā)展相對滯后。目前我國絕大多數(shù)企業(yè)還沒有建立起年金制度，只有一些商業(yè)保險公司和其他一些金融機(jī)構(gòu)自發(fā)開展個人商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)。總體來看，我國多層次養(yǎng)老保障體系發(fā)展并不充分，三大支柱所占比重嚴(yán)重失衡。作為第一支柱的基本養(yǎng)老金約占養(yǎng)老金總量的78%，而作為第二、三支柱的企業(yè)年金、個人養(yǎng)老金分別僅占養(yǎng)老金總量的18%與4%。因此，當(dāng)前加快發(fā)展第二、三支柱養(yǎng)老保障體系迫在眉睫，亟需從制度上進(jìn)行創(chuàng)新與完善，制定一系列優(yōu)惠政策以促進(jìn)我國企業(yè)年金、職業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，構(gòu)建多層次社會保障體系。

結(jié)合我國養(yǎng)老保障體系建設(shè)以及財政稅收政策情況，我國補(bǔ)充性養(yǎng)老金制度的相關(guān)財稅政策應(yīng)當(dāng)遵循以下幾點(diǎn)原則：首先，稅收遞延機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)該兼具激勵與公平，在領(lǐng)取個人商業(yè)保險金階段的稅收負(fù)擔(dān)不得高于繳費(fèi)階段所獲取的稅收優(yōu)惠。而且不應(yīng)對稅收遞延人群作出限制，因?yàn)槟切o需繳稅或者繳稅較低的群體從稅收遞延中獲益較少，無法調(diào)動他們參與補(bǔ)充性商業(yè)養(yǎng)老保險的積極性。其次，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)采用限額制，不論收入高低都統(tǒng)一設(shè)定稅收優(yōu)惠額度。如果按照收入水平進(jìn)行稅收優(yōu)惠，高收入群體的優(yōu)惠力度較大，不利于發(fā)揮社會保障體系的收入再分配效應(yīng)。稅收優(yōu)惠是支撐第三支柱個人養(yǎng)老金快速發(fā)展的有效激勵措施，在一定程度上降低了個人養(yǎng)老儲蓄的機(jī)會成本，極大地激勵國民參與第三支柱的積極性，提高養(yǎng)老水平。最后，財政補(bǔ)貼力度應(yīng)當(dāng)向收入較低群體傾斜，擴(kuò)大激勵覆蓋面，促進(jìn)養(yǎng)老公平。

（四）財政政策要著力促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

近年來，我國各級政府借助稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等方式加大對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的扶持力度，為我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，但是仍然存在一些不足：首先，支持我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，大多散見于各地的政策法規(guī)中，不利于從整體上推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次，我國財稅政策對公立與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持帶有鮮明的二元性質(zhì)。稅收優(yōu)惠政策側(cè)重于扶持公立及非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠享受的優(yōu)惠政策較少，相關(guān)財稅政策有待進(jìn)一步完善。再次，現(xiàn)階段的財稅政策未能有效激勵多元化主體參與到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中去，當(dāng)前迫切需要形成以政府為主導(dǎo)、社會力量廣泛參與的多元化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，迫切需要健全和完善能夠有效促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大的財稅政策。最后，政府對我國不同地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的財政投入結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前我國針對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政投入大多集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，而農(nóng)村地區(qū)的財政投入相對不足，導(dǎo)致我國農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。

為此，當(dāng)前我國政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范和完善財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等相關(guān)制度，加大對民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的財政優(yōu)惠力度，破除財政稅收等政策在促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上的公私二元結(jié)構(gòu)，鼓勵和引導(dǎo)更多社會資本參與到養(yǎng)老服務(wù)中去，促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。中央政府應(yīng)建立扶持農(nóng)村等偏遠(yuǎn)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，加強(qiáng)和完善地方養(yǎng)老服務(wù)的財政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，增加政府購買數(shù)量，確保財政資金向農(nóng)村等偏遠(yuǎn)地區(qū)低收入群體傾斜，縮小不同地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展差距。同時要轉(zhuǎn)變政府對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的財政投入方式，養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共品，可以大力推動PPP模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的運(yùn)用，充分發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的作用，有效減輕政府的財政支出壓力，促進(jìn)城鄉(xiāng)與地區(qū)之間養(yǎng)老服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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（作者單位：1.中國社會科學(xué)院研究生院;2.國務(wù)院發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉