周勇 朱懿 廖建洲

深化執(zhí)法體制改革 實(shí)現(xiàn)城市管理現(xiàn)代化
——關(guān)于改進(jìn)恩施市城市管理工作的思考

周勇 朱懿 廖建洲

城市管理是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要組成。湖北省恩施市一直非常重視城市管理工作，特別是近幾年來通過不斷強(qiáng)化組織保障，完善功能配套，突出專項(xiàng)治理，創(chuàng)新管理方式，有力促進(jìn)了全市文明有序、和諧穩(wěn)定發(fā)展。但與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和人民日益增長的美好生活需要相比，恩施市城市管理工作仍存在很大不足，必須深化城市管理執(zhí)法體制改革，理順體制機(jī)制，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，提高執(zhí)法和服務(wù)能力，為實(shí)現(xiàn)城市管理現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

恩施市城市管理工作推進(jìn)及成效

（1）強(qiáng)化組織保障。作為日常主管部門，恩施市城市管理局成立于2010年，配有6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和1個(gè)城區(qū)建筑渣土稽查大隊(duì)，下設(shè)城建監(jiān)察大隊(duì)、環(huán)境衛(wèi)生管理處等兩個(gè)二級(jí)單位，共有在編人員202人，協(xié)管員229人，環(huán)衛(wèi)合同工638人。市政府將城市管理工作納入政府工作目標(biāo)考核體系，專設(shè)城市管理委員會(huì)，由市長親自抓，城管、住建、交運(yùn)、公安、環(huán)保等主要職能部門共同參與，協(xié)調(diào)督辦有關(guān)重大工作事項(xiàng)，形成大聯(lián)動(dòng)。此外，市在14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)城管中隊(duì)，派駐35名一線執(zhí)法人員，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法下移。

（2）完善功能配套。近兩年先后投入1.04億元專門用于配置城市管理設(shè)施，其中，新增環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛24臺(tái)，新造生活垃圾填埋場(chǎng)1座，新建環(huán)衛(wèi)公廁23座，改造旱廁58座，硬化城區(qū)背街小巷道路83條，維護(hù)城市廣場(chǎng)、人行道2.3萬平方米。同時(shí)落實(shí)了環(huán)衛(wèi)工人的免費(fèi)早餐及廉租房、公租房申請(qǐng)資格。全市清掃保潔面積320萬平方米，機(jī)掃率達(dá)75.5%，密閉化運(yùn)輸率達(dá)100%，日均處理生活垃圾350噸，城市垃圾無害化處理率達(dá)100%。

（3）突出專項(xiàng)治理。推行“515”深度保潔模式，實(shí)施精細(xì)化保潔，從嚴(yán)治臟；以“274”示范工程為重點(diǎn)，開展環(huán)境綜合治理行動(dòng)，整治戶外廣告、占道經(jīng)營、流動(dòng)攤點(diǎn)、出店經(jīng)營等違章行為，從嚴(yán)治亂；實(shí)施“治堵保暢”工程，將“數(shù)字城管”與“天網(wǎng)”“社管”信息互聯(lián)，推行“警城”聯(lián)合執(zhí)法，從嚴(yán)治堵；堅(jiān)持“六不開工、五不上路”原則，對(duì)渣土運(yùn)輸實(shí)施公司化管理，嚴(yán)格規(guī)范作業(yè)方式，從嚴(yán)治塵；實(shí)行24小時(shí)受理各類噪音擾民案件，做到“聞聲即動(dòng)”，從嚴(yán)治噪；推行“一周辦結(jié)制”，查處“兩違”行為，拆除一大批“兩違”建筑，遏制違建蔓延勢(shì)頭，從嚴(yán)治違。

（4）創(chuàng)新管理方式。一是實(shí)施“數(shù)字化”管理。投資成立恩施市數(shù)字城管監(jiān)督指揮中心，將城管、住建、環(huán)保等19家單位，移動(dòng)、自來水、電力等11家服務(wù)公司納入數(shù)字城管平臺(tái)，開通24小時(shí)城管服務(wù)熱線12319，受理城市管理相關(guān)投訴。二是實(shí)施“精細(xì)化”管理。劃定城區(qū)21個(gè)重點(diǎn)路段，實(shí)行“高峰站點(diǎn)、日常走線”模式，定人定崗，形成常態(tài)化、精細(xì)化監(jiān)管。三是實(shí)施“人性化”管理。堅(jiān)持管理與治理相結(jié)合，推行“721”工作法，讓70%的問題通過服務(wù)手段解決，20%的問題通過管理手段解決，10%的問題通過執(zhí)法手段解決，大大提高了工作效能。

恩施市城市管理工作存在的主要問題

（1）管理體制不暢。根據(jù)我國《行政強(qiáng)制法》、《行政處罰法》等有關(guān)法規(guī)，行政執(zhí)法的主體必須是法定的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。恩施市城管局尚屬公益類事業(yè)單位，并不具備行政強(qiáng)制資格。這種“矛盾”體制，造成城管執(zhí)法行為無法得到法律保障，執(zhí)法工作難以有效開展。2016年，面對(duì)中央環(huán)保督查組掛牌督辦的桑棗壩片區(qū)環(huán)境污染問題，市城市管理局第一時(shí)間介入查處，將其中13家以行政訴訟方式提請(qǐng)法院受理，因執(zhí)法主體資格不符，最終無一勝訴，令人唏噓。

（2）職責(zé)邊界不清。城市管理千頭萬緒，同一個(gè)具體行為往往涉及到多方管理，如戶外廣告，除涉及城管外，還涉及住建、工商、宣傳等多個(gè)部門；城市道路交通，牽扯到交警、交運(yùn)、住建乃至部分上級(jí)主管部門。這些部門單位大都具有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，職能交叉、重復(fù)執(zhí)法在所難免。目前恩施市還沒有出臺(tái)這方面的權(quán)責(zé)清單，用以明確城市管理中各相關(guān)單位的執(zhí)法邊界，聯(lián)動(dòng)機(jī)制也未形成，城管局與其他部門之間缺乏必要的溝通銜接和監(jiān)督機(jī)制，一方面是多頭管理，另一方面則是各自為政，事權(quán)交叉和缺位并存，管理效能低下。

（3）執(zhí)法水平不高。首先是執(zhí)法人員之缺。在編202人中，實(shí)際參與一線執(zhí)法的共188人，具有執(zhí)法資格的僅58人，占總?cè)藬?shù)的28.7%。執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。大量協(xié)管員協(xié)助參與執(zhí)法，并非長久之計(jì)。其次是專業(yè)水準(zhǔn)之弱。城管執(zhí)法綜合交叉，涉及面廣，專業(yè)要求高，但受限于專業(yè)知識(shí)和技能不足，經(jīng)常不知所措。2016年中央環(huán)保督查組專辦華龍城一期11家餐飲單位油煙排放問題，因城管局不具備油煙監(jiān)測(cè)技術(shù)手段，無法檢測(cè)油煙是否超標(biāo)，難以執(zhí)法。三是協(xié)調(diào)管理之難。仍以單向管理為主，未能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的積極性，推動(dòng)基層自治。由于協(xié)調(diào)欠妥，經(jīng)常陷入到“最弱勢(shì)群體”和“最委屈執(zhí)法者”之間的糾葛中。

必須深化執(zhí)法體制改革提高城市管理水平

（1）著力推行大部制改革，理順體制機(jī)制。根據(jù)國家和省有關(guān)要求，到2017年底實(shí)現(xiàn)市、縣政府城市管理領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，時(shí)間緊，任務(wù)重。首先要盡快設(shè)立恩施市城市管理執(zhí)法局，落實(shí)行政編制，納入政府機(jī)構(gòu)序列。同時(shí)，參照公安模式設(shè)置相應(yīng)科、所、隊(duì)，完善人員配置，統(tǒng)一執(zhí)法制式服裝和標(biāo)識(shí)。二要按照規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化原則，加快完成住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域行政處罰權(quán)的職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等相關(guān)職能，逐步綜合與城市管理密切相關(guān)、需集中行使的環(huán)保、工商、交通、水務(wù)、食藥品監(jiān)督等方面的部分行政處罰權(quán)，完成城市管理大部門制改革任務(wù)。三要厘清部門職責(zé)，抓緊出臺(tái)城市管理和綜合執(zhí)法部門的權(quán)力責(zé)任清單，做到分工明確，徹底解決職能交叉、管理缺位問題。

（2）著力推行規(guī)范化執(zhí)法，突出依法治理。一是制定城市管理執(zhí)法單行條例。建立有少數(shù)民族地方特色的城管法規(guī)體系，明確城管執(zhí)法范圍、內(nèi)容、程序，規(guī)范城管執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任，制定符合州城實(shí)際的地方執(zhí)法管理標(biāo)準(zhǔn)，做到有法可依、有章可循。二是改進(jìn)執(zhí)法方式。進(jìn)一步完善執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，明確辦案時(shí)限，做到執(zhí)法人員著裝整齊、用語規(guī)范、舉止文明，依法規(guī)范開展行政執(zhí)法，嚴(yán)禁暴力執(zhí)法。三是探索多元化治理方式。將執(zhí)法力量向街道辦和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉，完善人員配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)格化建設(shè)，廣泛動(dòng)員社區(qū)、志愿者、民間組織參與到城市管理中來，實(shí)現(xiàn)城市管理重心合理下移。

（3）著力推行智能化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)以智管理。一是加強(qiáng)智慧城市建設(shè)。加強(qiáng)信息化城市管理人才隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)復(fù)合型領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)性執(zhí)法人才。要加快構(gòu)建大數(shù)據(jù)中心，加大地理信息基礎(chǔ)成果建設(shè)力度，先期啟動(dòng)智能交通系統(tǒng)、智慧停車體系建設(shè)，全面提升城市科學(xué)管理水平，便捷公共服務(wù)。二是優(yōu)化數(shù)字城管平臺(tái)。以數(shù)字城管平臺(tái)為基礎(chǔ)，嘗試建設(shè)“數(shù)字網(wǎng)格”，廣泛推動(dòng)各類社會(huì)服務(wù)資源和服務(wù)事項(xiàng)在網(wǎng)格上聚集整合，構(gòu)建全市統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)更新、互聯(lián)共通、功能齊全的城市管理和社會(huì)管理綜合信息平臺(tái)，并實(shí)現(xiàn)與街、社區(qū)的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)與公安、交警視頻監(jiān)控系統(tǒng)的對(duì)接共享。三是實(shí)現(xiàn)職能更大轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步拓展社會(huì)資金參與城市管理渠道，推進(jìn)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、公共交通、便民服務(wù)設(shè)施等的市場(chǎng)化運(yùn)營。探索政府購買服務(wù)的長效機(jī)制，推行環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化管養(yǎng)作業(yè)、公共交通等由政府向社會(huì)購買服務(wù)，逐步加大購買服務(wù)力度。

（本文作者分別系湖北省恩施市城管局局長，恩施市城管局辦公室主任；恩施州武陵山經(jīng)濟(jì)研究會(huì)副會(huì)長、秘書長）

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