張璐晶
2017年,PPP改革進入第4個年頭 ,這一年行業(yè)從業(yè)者最直觀的感受就是規(guī)范、規(guī)范、再規(guī)范。
截至2017年11月末,全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目管理庫項目6874個,投資額10.3萬億元,落地項目數(shù)2587個,投資額4.4萬億元,落地率37.6%;儲備清單項目7033個,投資額7.2萬億元。
近20萬億元的市場如何規(guī)范發(fā)展?國家部委、地方政府、企業(yè)、咨詢機構(gòu)等專業(yè)人士如何看待2017年的PPP改革?
PPP改革建立“五位一體”制度體系
根據(jù)財政部PPP中心的數(shù)據(jù),2015年,各地推出進入全國PPP綜合信息平臺項目庫的PPP項目6550個,計劃總投資額8.7萬億元。2016年各地入庫項目和計劃投資額增長至11260個和13.5萬億元。截至2017年11月底,項目庫(管理庫加儲備清單項目數(shù))合計13907個,計劃投資額高達(dá)17.5萬億元。
在第三屆中國PPP融資論壇上,財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌表示,“PPP改革是一項公共服務(wù)供給市場化社會化綜合性改革,是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一部分。目的是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?!笔芬笳f。
史耀斌表示,經(jīng)過4年努力,PPP改革取得了預(yù)期成果,建立了“五位一體”制度體系,形成了一個統(tǒng)一的大市場,落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項目。這項改革促進了行政體制、財政體制和投融資體制改革,推動了經(jīng)濟發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新,在正確處理政府和市場關(guān)系、統(tǒng)籌政府和市場兩個資源方面,進行了先行先試的探索。
直面問題,警惕風(fēng)險
業(yè)內(nèi)人士稱,縱觀2017年,PPP領(lǐng)域最直觀的感受是政府和市場回歸理性,一系列的政策讓市場感受到了政府管理的決心。
2017年4月26日,財政部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號),切實加強融資平臺公司融資管理,明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。
一個月后,財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號),要求全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作,地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金,嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。
2017年7月14日至15日召開的金融工作會議指出,要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險放在更加重要的位置。同時要堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向,處理好政府和市場關(guān)系。2017年9月24日,財政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法>的通知》(財金[2016]92號),明確統(tǒng)一新項目入庫標(biāo)準(zhǔn),組織開展已入庫項目集中清理。要求政府承擔(dān)的項目建設(shè)成本與運營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進行支付,要求政府付費應(yīng)在項目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排,防止為多上項目,將財政支出責(zé)任過度后移等。
黨的十九大報告指出,要健全金融監(jiān)管體系,守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。
還是在第三屆中國PPP融資論壇上,財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌針對抓規(guī)范嚴(yán)監(jiān)管控風(fēng)險提出,要敢于直面問題和矛盾,按照十九大整體部署精神和要求,提高規(guī)矩意識,維護市場秩序,強化管理,嚴(yán)控風(fēng)險,保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。其中嚴(yán)守底線、狠抓規(guī)范管理,不碰紅線,做真PPP項目,嚴(yán)守財政支出10%的“紅線”等要求,再次重申了政府對PPP管理防風(fēng)險的決心。
財政部金融司司長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅具體指出了PPP領(lǐng)域存在的不規(guī)范問題:地方政府方面,過于重視融資對經(jīng)濟增長的拉動,而輕視長效機制的塑造。有些地區(qū)出現(xiàn)了一哄而上、大干快上的苗頭。同時,相關(guān)人員的操作經(jīng)驗和實踐能力還有待提高,“兩個論證”沒有扎扎實實地的開展,項目實施不夠規(guī)范。
社會資本方面,注重短期利益而輕視長期運營,“項目建好就拿錢、項目落地就走人”。有的社會資本通過虛增工程造價賺取短期暴利。不少社會資本自有資金實力不足,“穿透”看資本金都是借款,“小馬拉大車”。這種情況下,社會資本難以分擔(dān)長期的風(fēng)險,PPP這個好的機制難以發(fā)揮應(yīng)有作用。
2017年11月21日,國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理資委員會發(fā)布《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》(國資發(fā)財管〔[2017〕]192號文),提出要嚴(yán)格規(guī)??刂?,防止推高債務(wù)風(fēng)險,對于納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控范圍的企業(yè)集團,累計對PPP項目的凈投資,原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%,不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。對于資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近兩2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目。
2018年努力開創(chuàng)PPP事業(yè)新局面
財政部政府和社會資本合作(PPP)中心黨委書記、主任焦小平告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者,PPP改革作為中央推出的1500多項改革舉措的一項,在公共服務(wù)供給側(cè)系統(tǒng)推進市場化社會化改革,以放管服改革為切入點,積極推動體制機制和增長動力變革,豐富供給渠道,創(chuàng)新管理模式,提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。4年來,改革探索實踐取得突破性進展,達(dá)到預(yù)期成效。
對于目前存在的問題,焦小平表示,部分地方仍然存在把PPP簡單作為政府融資手段和操作上的泛化異化問題,擾亂經(jīng)濟發(fā)展秩序,積累了一定的財政金融隱性風(fēng)險。
“為了促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展,財政部把2017年定位為PPP改革規(guī)范發(fā)展年,出臺了一系列規(guī)范地方融資平臺、政府投資基金、政府購買服務(wù)和PPP管理的文件,指出了亂象,劃出了紅線,重申了規(guī)矩?!苯剐∑秸f,財政系統(tǒng)采取了對入庫項目進行全面梳理核查督導(dǎo),全面實施“兩評”管理,嚴(yán)格項目流程管理,明確績效付費底線,重申項目公司資本金管理要求,加大項目全生命周期信息公開力度,抓好國家示范項目的正向引導(dǎo)等系列行動,初步達(dá)到了嚴(yán)守規(guī)矩、打假糾偏、防范化解風(fēng)險、健康發(fā)展的目的。
史耀斌副部長表示,要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為行動綱領(lǐng),不斷深化改革,努力開創(chuàng)PPP事業(yè)新局面。endprint