蔣永甫 周磊

摘 要：農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)是指在農(nóng)村社會治理過程中，由國家、農(nóng)村社會各治理主體在一整套制度安排基礎(chǔ)上形成的相互關(guān)系框架。農(nóng)村改革40年來，農(nóng)村社會治理主體實現(xiàn)了由單一治理主體向多元治理主體的轉(zhuǎn)變，國家、基層政府、自治組織、社會組織、農(nóng)民個體以及各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等多元治理主體相互依賴、相互制約，推動了農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)的變遷。具體表現(xiàn)為：宏觀國家層面，國家與農(nóng)村社會關(guān)系的調(diào)適；中觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)的發(fā)展；微觀村莊層面，村治結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?？傮w而言，農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)的演變遵循著由外生型治理結(jié)構(gòu)向內(nèi)生型治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在演進(jìn)邏輯和善治的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)；國家與農(nóng)村社會關(guān)系；鄉(xiāng)政村治；村治結(jié)構(gòu)

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）10-0019-06

一、引言

農(nóng)村基層社會治理既是國家治理體系的重要組成部分，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。1978年黨的十一屆三中全會以后，農(nóng)村開始了以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為主要形式的經(jīng)濟(jì)改革。農(nóng)村土地制度變革釋放了農(nóng)村社會活力，為農(nóng)村社會多元力量發(fā)展創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)條件。國家與農(nóng)村社會多元治理主體的互動發(fā)展推進(jìn)了農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)，為解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題提供了中國經(jīng)驗。

農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)是指在農(nóng)村社會治理過程中，國家、農(nóng)村社會各治理主體在一整套制度安排基礎(chǔ)上形成的相互關(guān)系框架，其中蘊含國家與農(nóng)村社會之間、地方政府與農(nóng)村自治組織之間、農(nóng)村自治組織與社會組織之間、農(nóng)民組織與農(nóng)民之間相互依存、相互制約的多重權(quán)力（利）結(jié)構(gòu)。一方面，農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)為農(nóng)村社會各治理主體提供行動的邊界與規(guī)則，另一方面，農(nóng)村社會各治理主體之間的互動在一定程度上不斷重構(gòu)著農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村改革40年來，農(nóng)村社會治理實現(xiàn)了由單一主體向多元主體的發(fā)展。在國家法律法規(guī)以及農(nóng)村社會文化網(wǎng)絡(luò)提供的平臺基礎(chǔ)上，基于核心能力、競爭優(yōu)勢、活動空間（領(lǐng)域）和目標(biāo)方面的差異，農(nóng)村社會多元治理主體之間既競爭又合作，既各自獨立又相互制衡。多元治理主體之間的良性互動不僅不斷突破原有結(jié)構(gòu)的束縛，也在持續(xù)形塑新的治理結(jié)構(gòu)。具體表現(xiàn)為：宏觀國家層面，國家與農(nóng)村社會關(guān)系的調(diào)適；中觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)的發(fā)展；微觀村莊層面，村治結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?？傮w而言，農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)的演變遵循著由外生型治理結(jié)構(gòu)向內(nèi)生型治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在演進(jìn)邏輯和善治的發(fā)展方向。

二、國家與農(nóng)村社會關(guān)系的雙向互動發(fā)展

1.由“單軌政治”轉(zhuǎn)向“雙軌并存”

改革開放之前30年的“單軌政治”①歷史實踐證明，僅僅依靠自上而下的行政管控，很難實現(xiàn)國家與農(nóng)村社會的動態(tài)平衡與良性互動，更難以釋放農(nóng)村社會活力。正如費孝通先生指出的：“政治體系是

收稿日期：2018-09-10

*基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“農(nóng)村治理體制改革與機制創(chuàng)新研究”（16BZZ051）。

作者簡介：蔣永甫，男，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（南寧 530004）。

周磊，男，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生（南寧 530004）。

不可能在一根從上向下的單軌上發(fā)展起來的。在任何政治體系下，人民的意見都不可能被完全忽視。這意味著必須有某種方式的從下向上的平行軌道。一個完善的體系必須保證這樣的‘雙軌?！雹?/p>

伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村地區(qū)的廣泛推行，個體農(nóng)戶家庭成了農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營中的最基本單位。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的改革推動了國家與農(nóng)村社會關(guān)系的調(diào)整，農(nóng)村治理由“管控”轉(zhuǎn)向“放活”。國家強制性權(quán)力逐步從農(nóng)村社會退出，農(nóng)村社會的內(nèi)生活力不斷得到釋放，農(nóng)村社會的自主力量逐漸成長。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民個體在農(nóng)村社會資源的調(diào)動和使用過程中的自主意識和自主能力不斷增強，權(quán)利意識開始覺醒。一方面，分戶經(jīng)營與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，推動了農(nóng)民的個體化發(fā)展；另一方面，伴隨國家強制性權(quán)力從農(nóng)村社會退出后農(nóng)村基層社會權(quán)力真空的出現(xiàn)以及農(nóng)業(yè)市場化發(fā)展，分散的小農(nóng)經(jīng)歷了再組織化過程，各種農(nóng)村社會組織如村民自治組織、農(nóng)民社會服務(wù)組織、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織、宗族組織都開始呈現(xiàn)全面復(fù)興的發(fā)展態(tài)勢。農(nóng)民個體自主能力、權(quán)利意識的增長和各種農(nóng)村社會組織的發(fā)展增強了農(nóng)村社會的內(nèi)生自主力量，成為重構(gòu)國家與農(nóng)村社會關(guān)系的重要變量。

農(nóng)村稅費改革以前，農(nóng)業(yè)稅是國家與農(nóng)村社會互動的一個重要紐帶。這一時期，“單軌政治”的運作邏輯既有保證國家宏觀調(diào)控的積極面，也存在忽視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民訴求的消極面。面對當(dāng)時農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性引起的農(nóng)民增收困境以及農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅費負(fù)擔(dān)逐年加重等嚴(yán)峻問題，從2003年開始，國家在全國范圍內(nèi)推行以免除農(nóng)業(yè)稅費為目的的農(nóng)村稅費改革。經(jīng)過農(nóng)村稅費改革，“三提五統(tǒng)”被取消，農(nóng)村集體生產(chǎn)、公益事業(yè)所需資金和勞務(wù)用工均通過“一事一議”制度以籌資籌勞或財政獎補的方式解決。③村民自治組織在農(nóng)村基層社會發(fā)展中的政治作用、經(jīng)濟(jì)作用、社會作用日益顯著，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民建立直接聯(lián)系的重要橋梁，并逐漸發(fā)展成為加強農(nóng)村社會建設(shè)與管理的重要組織形式。④

2.由“汲取型治理”轉(zhuǎn)向“輸入型治理”

2006年，國家正式全面取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的廢止標(biāo)志著中國進(jìn)入“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的后農(nóng)業(yè)稅時代，農(nóng)村社會治理實現(xiàn)了由“汲取型治理”向“輸入型治理”的轉(zhuǎn)型。2008年中央一號文件提出要建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的新格局。黨的十七屆三中全會確定了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”的方針，以建構(gòu)新型的國家與農(nóng)村社會關(guān)系。2010年中央一號文件提出必須把“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，加大財政惠農(nóng)的投入力度，推動資源要素向農(nóng)村配置。在“輸入型治理”模式下，國家將關(guān)注點再次聚焦于農(nóng)村，推動公共財政下鄉(xiāng)，通過“項目制治理”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。國家不僅通過對農(nóng)業(yè)的直接補貼、農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及農(nóng)村基礎(chǔ)教育的“兩免一補”等惠農(nóng)政策，不斷加大向農(nóng)村輸入資源的力度，而且還通過自上而下的項目管理方式管理國土整治、產(chǎn)糧大縣獎補、小型農(nóng)田水利重點縣等建設(shè)資金。經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的新型國家與農(nóng)村社會關(guān)系更為融洽。黨的十八大又提出構(gòu)建“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，意味著國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展徹底舍棄了向農(nóng)村汲取資源、犧牲農(nóng)業(yè)、忽視農(nóng)村的城鎮(zhèn)化老路，堅定不移地走城市支持農(nóng)村的城鎮(zhèn)化新路，并要在更高的起點上實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動，提高城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平。2017年，黨的十九大吹響了鄉(xiāng)村振興的集結(jié)號，把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題提到了新的戰(zhàn)略高度。國家財政資源下鄉(xiāng)（以項目制形式）為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展注入了新動能，也重塑了村莊社會關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村社會基層組織建設(shè)。為了承接國家自上而下的項目進(jìn)村，農(nóng)村社會構(gòu)建起自下而上的農(nóng)村社會組織動員機制、農(nóng)民需求表達(dá)機制，增強了村莊發(fā)展的自主性及內(nèi)源性動力。在項目合作中，國家自上而下的項目下鄉(xiāng)與農(nóng)村社會自下而上的項目承接雙軌并行，農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)由“單軌政治”穩(wěn)定地邁向現(xiàn)代“雙軌政治”。

三、“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)的變遷與發(fā)展

實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)民獲得了土地經(jīng)營自主權(quán)，“鄉(xiāng)政村治”成為我國農(nóng)村社會治理的基本政治格局。⑤鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系是一種行政指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)政體現(xiàn)的是國家權(quán)力，村治則是社會力量的化身，鄉(xiāng)政是主導(dǎo)力量，村治是基礎(chǔ)。鄉(xiāng)政與村治之間的關(guān)系就是自上而下的國家權(quán)力和自下而上的社會力量在基層的關(guān)系，這也是“鄉(xiāng)政村治”格局與“政社合一”的人民公社體制的重要區(qū)別。⑥在“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)下，如何處理好鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系，始終是推進(jìn)農(nóng)村基層治理的關(guān)鍵所在。

1.村民委員會的成立開啟“鄉(xiāng)政村治”新局面

人民公社管理體制瓦解后，政社分開啟動了現(xiàn)代“雙軌政治”進(jìn)程。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，全國開始實行“政社分開”，建立鄉(xiāng)政府，設(shè)立村民委員會，形成“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。到1985年，全國范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)重建工作基本完成。根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層國家行政機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機關(guān)，執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決議和上級行政機關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。作為最低一級國家政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表國家依法對基層實行管理和治理，肩負(fù)向廣大農(nóng)村居民宣傳黨和國家政策的政治任務(wù)；作為最低一級行政組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還肩負(fù)執(zhí)行上級行政組織下派的各種政務(wù)，管理本地區(qū)各種社會事務(wù)的職責(zé)。鄉(xiāng)政的具體內(nèi)容包括計劃生育、普及義務(wù)教育、歸還農(nóng)業(yè)貸款、依法納稅、退耕還林、征地拆遷和交通安全等，可以說覆蓋農(nóng)村基層行政管理的方方面面。人民公社裁撤后，原生產(chǎn)大隊一級出現(xiàn)了短暫的“權(quán)力真空”，農(nóng)村公共事務(wù)處于“無人問津”的狀態(tài)，這為一些地方開始探索新的農(nóng)村治理模式提供了契機。1980年，廣西壯族自治區(qū)宜州市合寨村村民率先實行村民自治，該村村民經(jīng)由民主選舉的方式成立了村民委員會，實現(xiàn)了自我組織、自我管理和自我服務(wù)。這一創(chuàng)舉被國家認(rèn)可并推廣為全國性的制度安排。1982年憲法賦予村民委員會作為農(nóng)村基層自治組織的法律地位，明確了其組織性質(zhì)和職權(quán)范圍。1987年，《村民委員會組織法（試行）》頒布，對村民委員會的性質(zhì)和地位作了比較明確的規(guī)定。1998年修訂的《村民委員會組織法》提出在農(nóng)村實行民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督，進(jìn)一步明確了村民委員會作為基層群眾自治性組織的組織性質(zhì)，同時規(guī)定了黨組織在實施村民自治中的支持和保障作用。在村民自治制度下，村民委員會作為一種全新的自治主體進(jìn)入農(nóng)村社會治理體系?！班l(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)是國家與農(nóng)村社會相互調(diào)適的產(chǎn)物，也是國家順應(yīng)農(nóng)民追求自身利益而做出的制度安排，為穩(wěn)定農(nóng)村社會和實現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮了不可替代的作用。

2.“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展困境

“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)給農(nóng)民和基層更大的自主權(quán)，賦予農(nóng)民群眾基層社會事務(wù)管理的自主權(quán)或自治權(quán)，但在發(fā)展過程中也遭遇了一系列的治理困境。其一，鄉(xiāng)政面臨巨大的行政與財政壓力。農(nóng)村改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政組織，承擔(dān)著征收農(nóng)業(yè)稅費、執(zhí)行計劃生育政策、農(nóng)業(yè)維穩(wěn)等大量行政任務(wù)。伴隨這些行政任務(wù)而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日益增大的財政壓力。特別是1994年分稅制改革后，近十年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的年均增長率僅8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財政支出的年均增長速度21%，滾動財政赤字的年均增長率更是達(dá)到52%，財政狀況呈現(xiàn)出加速惡化的趨勢。⑦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨繁重的資源汲取壓力，再加上基層政權(quán)機構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人員眾多，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)日漸沉重。為了減輕財政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過農(nóng)業(yè)稅的征收或其他名目向農(nóng)民攤派費用，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重?！罢綑?quán)力的非正式運用”“政績工程”等工作機制造成了一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“制度異化”“政府內(nèi)卷化”的被動局面，大大降低了農(nóng)村治理效率。⑧其二，鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系異化。在實踐中，鄉(xiāng)政對村治的不當(dāng)介入會影響村民自治功能的發(fā)揮，進(jìn)而影響村民政治參與的效能感。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背負(fù)著繁重的行政任務(wù)和巨大的財政壓力，為了讓村委會完成鄉(xiāng)政府交辦的工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣于運用行政權(quán)力自上而下地介入村民委員會的事務(wù)安排、財務(wù)管理和人員選用，這樣一來鄉(xiāng)政對村治的指導(dǎo)關(guān)系逐漸異化為上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村民委員會行政化趨勢日趨明顯。村民委員會在執(zhí)行自上而下交辦的行政性事務(wù)時，更多地采取命令、壓力、強制等方式，往往排斥村民的政治參與。如此，村級自治組織陷入空有自治形式而無自治內(nèi)容的空殼化危機。其三，村治本身也面臨形式化以及發(fā)展動力不足等問題。面對日益原子化的農(nóng)民個體，村民自治組織缺乏推動自身發(fā)展的創(chuàng)新機制，單靠自身力量很難實現(xiàn)對村民的有效組織，村治流于形式的問題日益突出。

3.“政出縣府，治在鄉(xiāng)村”的發(fā)展創(chuàng)新

為了解決農(nóng)村社會的治理危機，國家自2003年開始推動農(nóng)村稅費改革，并于2006年全面取消了農(nóng)業(yè)稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“汲取”任務(wù)大大減輕，建立在壓力型體制下汲取農(nóng)村資源的鄉(xiāng)政與村治“利益共同體”也開始瓦解。伴隨著農(nóng)村治理由“資源汲取型治理”向“資源輸入型治理”轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)政與村治在彼此的職能界定和關(guān)系調(diào)整中實現(xiàn)了新的發(fā)展——“政出縣府，治在鄉(xiāng)村”。其一，在“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的宏觀政策背景下，鄉(xiāng)政與村治重新厘清各自的職能定位和職責(zé)劃分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過體制改革與職能轉(zhuǎn)變，開始從管理走向服務(wù)。村治漸漸擺脫了鄉(xiāng)政委派的繁重的行政任務(wù)的束縛，開始更多地關(guān)注村莊事務(wù)的處理。村民委員會在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生整治、農(nóng)村社會矛盾糾紛調(diào)解以及村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中日益處于中心位置，一些地方開始形成村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“村決策、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縣審批”的制度。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過掛村分管制度、駐村工作隊制度等嵌入村莊，實現(xiàn)鄉(xiāng)政與村治的良性互動。掛村分管制度是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對所轄行政村實行包村管理，全面負(fù)責(zé)。為了完成各項行政任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還建立了駐村工作隊制度，打破科層制的專業(yè)化要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實行統(tǒng)一調(diào)配，挑選工作能力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)任駐村工作隊隊長，工作隊實行全脫產(chǎn)駐村工作。駐村干部實行定期下訪，充分掌握所駐村莊的社情民意動態(tài)。除了常態(tài)的工作機制，還有中心工作制度，專門完成某項上級政府（主要是縣級政府）在一定時期內(nèi)部署的中心工作任務(wù)。駐村工作隊制度的目的主要是如期完成專項工作以及充實村級組織力量。通過建立上述工作制度，鄉(xiāng)政實現(xiàn)了嵌入性治理，并成為縣級政府治理農(nóng)村社會的重要依靠力量。其三，農(nóng)業(yè)稅取消以后，“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)上延到縣級政府，縣級政府在農(nóng)村社會治理中的作用開始加強?！翱h政鄉(xiāng)派村治”的農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)初步成型。在“縣政鄉(xiāng)派村治”治理結(jié)構(gòu)下，縣級政府是農(nóng)村社會治理的主導(dǎo)者和農(nóng)村公共服務(wù)的提供者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為縣級政府的延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理角色由“鄉(xiāng)政”轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)派”，由以往的農(nóng)村公共事務(wù)的管理者向縣級政府的政策執(zhí)行者以及村治的指導(dǎo)者角色轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既保障“縣政”又指導(dǎo)“村治”，在“縣政”與“村治”之間發(fā)揮著重要的橋梁作用。