張利國 王一濤

(1.大連民族大學 經(jīng)濟管理學院，遼寧 大連 116600；2.浙江樹人大學 中國民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

日本是國際上私立教育較為發(fā)達的國家之一。近年來，受少子化、老齡化的持續(xù)影響，日本私立學校面臨愈發(fā)嚴重的生存危機，一部分已退出高等教育市場或陷入破產(chǎn)。據(jù)2015年日本《學校基本調(diào)查》的數(shù)據(jù)顯示，604所私立大學中已有一半學校跌破定編，甚至有約80所學校實際招生數(shù)僅為定編的30%①。李冬梅：《日本高等教育如何應對“2018年危機”》，《中國教育報》2017年5月26日，第5版。少子化現(xiàn)象并非日本獨有，據(jù)我國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年我國0～14歲人口為2.2億，約占總?cè)丝跀?shù)的16.6%。依據(jù)人口學統(tǒng)計標準，當一個社會0～14歲人口占總?cè)丝跀?shù)的比例處于15%～18%時，意味著進入“嚴重少子化”，低于15%則為“超少子化”，可見我國也已邁入少子化時代②?！吨袊缛搿吧僮踊鄙鐣?第二次人口紅利亟須開發(fā)》，2011-06-07，http://politics.people.com.cn/GB/1026/14838139.html。在這種情況下，我國民辦學校同樣面臨著生源減少、市場競爭激烈以及生存困難等問題。

2016年11月新修訂的《民辦教育促進法》得以通過(以下簡稱《修正案》)，之后國家相繼出臺《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)《民辦學校分類登記實施細則》(以下簡稱《登記實施細則》)以及《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》(以下簡稱《監(jiān)管實施細則》)等一系列文件，基本構(gòu)建了當前我國民辦教育的主要制度體系，學界稱之為民辦教育“新政”。新政對傳統(tǒng)民辦教育格局產(chǎn)生了重大而深遠的影響，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一方面，政府與社會資本合作(PPP)模式、混合所有制辦學模式將大量興起。營利性民辦學校合法性的確認及其制度瓶頸的突破，將進一步促進該類民辦學校的發(fā)展。它們憑借雄厚的資金基礎、靈活的產(chǎn)權(quán)形式以及優(yōu)質(zhì)多元的教育產(chǎn)品和服務，將對傳統(tǒng)民辦學校產(chǎn)生較大的沖擊。另一方面，新政進一步強化了依法管理和規(guī)范辦學，民辦學校的辦學成本將進一步提升。如《修正案》規(guī)定要為教職工足額繳納社會保險費和住房公積金、安排一定比例資金用于教師培訓，應將黨建、思政以及群團工作等經(jīng)費納入學校經(jīng)費預算等，這可能導致部分民辦學校面臨更嚴重的經(jīng)費問題。因此，學習并借鑒日本私立大學應對危機的制度經(jīng)驗，對我國民辦教育的可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。

一、少子化時代：日本私立大學面臨生存危機

日本的少子化問題肇始于20世紀八九十年代。1992年，日本政府在《國民生活白皮書》中首次使用“少子化”一詞，標志著日本正式步入少子化社會。此后日本生育率持續(xù)下降，少子化問題愈發(fā)嚴重，2005年日本人口自然增長率首次出現(xiàn)負增長。有學者認為，日本已成為世界上人口高齡化、少子化問題最為嚴重的國家之一*梁穎：《日本的少子化原因分析及其對策的衍變》，《人口學刊》2014年第2期，第91-103頁。。據(jù)日本國立社會保障與人口問題研究所預測，日本18歲人口以2018年為拐點持續(xù)下降，預計到2031年跌破100萬，僅為1991年(207萬)的一半。急劇減少的高等教育適齡人口，對日本很多本就經(jīng)營困難的私立大學來說無疑是雪上加霜。有學者認為，2018年日本私立大學破產(chǎn)量將達到頂峰*⑤李冬梅：《日本高等教育如何應對“2018年危機”》，《中國教育報》2017年5月26日，第5版。。

日本私立大學主要包括大學、短期大學及高等專門學校。大學主要為四年制學士學位教育和三至五年碩博士班教育。短期大學招收高中以上畢業(yè)生且大部分在校生為女性，主要提供人文、社會科學、教師訓練及家政服務等課程，學生課程修滿后取得副學士學位，可申請進入大學繼續(xù)進修學士學位，并獲得學分抵免。高等專門學校類似于專修學校，招收初中畢業(yè)生，學生課程修滿后取得副學士學位，并可進入大學繼續(xù)進修學士學位。相比短期大學，日本高等專門學校沒有大學設置基準的要求，可根據(jù)時代變化和社會需求及時調(diào)整，比短期大學更具多樣性、開放性和靈活性*天野郁夫著，陳武元譯：《日本短期大學的危機》，《大學教育科學》2013年第6期，第30-39頁。。因此，少子化問題導致的私立大學生存危機尤以短期大學為甚。據(jù)日本文部科學省統(tǒng)計，日本短期大學數(shù)量從1990年的593所下降到2012年的372所，新生入學總?cè)藬?shù)從1990年的235 195人下降到2012年的64 063人，下降幅度分別達37.3%和72.8%*數(shù)據(jù)出自徐志明的報告——《少子化趨勢下私立大專院校轉(zhuǎn)型為培訓機構(gòu)之研究》，臺灣地區(qū)發(fā)展委員會2015年，第108-109頁。。自2008年以來，日本超過一半的大學不得不開放式招生，形成“大學全入”的獨特景象，但這并未從根本上解決生源短缺的問題。有學者預測，從2018年起，日本“跌破定編、面臨破產(chǎn)的大學數(shù)量或?qū)⑦_到150所，首當其沖的將是私立大學”⑤。日本少子化問題的成因錯綜復雜，且在短期內(nèi)難以得到根本解決，將持續(xù)成為誘發(fā)私立大學生存危機的動因。

二、輔導與支持：日本政府的危機應對措施

面對私立大學的生存危機，日本政府積極為其提供法律支持、政策指導和多元化輔導，幫助私立大學轉(zhuǎn)型發(fā)展，以有效應對危機。

(一)提供法律支持與政策指導

1.推進《教育基本法》《教育振興基本計劃》革新。少子化、高齡化的持續(xù)壓力，特別是2000年后，日本社會要求在教育方針上有新突破的呼聲愈來愈高*高階玲治：《教育基本法の改正で教育はどう変わるか》，ぎょうせい 2007年版，第1頁。。2006年，日本審議通過新的《教育基本法》。與舊法相比，新法在第八條專門增設“私立學?！睏l款，規(guī)定“鑒于私立學校具有公共性質(zhì)和在學校教育中發(fā)揮著重要作用，國家和地方公共團體必須尊重其自主性，采取扶助及其他適當?shù)姆椒?，致力于私立學校教育的振興?！?張德偉譯：《日本新〈教育基本法〉(全文)》，《外國教育研究》2009年第3期，第96-99頁。第十七條對“教育振興基本計劃”作了規(guī)定，強調(diào)政府應全面系統(tǒng)地推動制定涵蓋基本方針、必要措施和其他必要事項的教育振興計劃；地方公共團體必須結(jié)合本地實際，制定配合教育振興的推動計劃。2008年，日本政府頒布首期《教育振興基本計劃》(以下簡稱《計劃》)，被認為是促進高等教育轉(zhuǎn)型及創(chuàng)新的長期策略?！队媱潯诽岢?，大學教育改革的目標是使學生滿足社會對多元化人才的需求，促進大學教育全球化發(fā)展，使大學在少子化時期發(fā)展其特色。為實現(xiàn)上述目標，《計劃》提出要開展大學專業(yè)化人才的教育培訓、教育變化要與時代和社會發(fā)展相適應、改變固有人才培養(yǎng)模式、加大教育投資比例等舉措。同時，根據(jù)各大學的區(qū)域貢獻程度以及產(chǎn)官學合作程度，擴大各大學的國際交流，積極培育大學特色。

2013年6月，日本政府公布第二期《教育振興基本計劃》，提出2013—2017年教育發(fā)展的四個基本方向、八項成果目標、五十三項成果指標和三十項基本對策。其中，對策包括擴大留學、促進大學國際化、提供高質(zhì)量教育服務以及加強產(chǎn)業(yè)界與大學的合作聯(lián)系等*張婧霞：《日本教育發(fā)展四個基本方向及共同政策理念研究——解讀日本第二期教育振興基本計劃》，《當代繼續(xù)教育》2016年第3期，第84-88頁。。

2.修定《私立學校法》《私立學校振興助成法》。為順應少子化趨勢，日本政府于2007年對《私立學校法》*下文涉及的《私立學校法》均指修訂后的《私立學校法》。進行了大幅修正，其中一些規(guī)定使私立大學的治理和運行機制更為靈活。如該法增設第三章“學校法人”，其中第二十六條明確規(guī)定，學校法人“為將盈利用于輔助私立學校辦學，學校法人可在不影響所設私立學校教學的情況下，從事以獲得營利為目的的事業(yè)，并以其收益作為私立學校的經(jīng)營?！薄扒翱钍聵I(yè)的種類，由管轄者在聽取私立學校審議會或大學設置與學校法人審議會的意見后予以規(guī)定，并公布之?！?毛聰穎：《中國〈民辦教育促進法〉和日本〈私立學校法〉的比較研究》，四川師范大學2010年碩士學位論文，第104頁。這表明，盡管日本不承認營利性私立大學，但允許私立大學在不違背教學的前提下從事營利性事業(yè)并將收益最終用于私立學校的經(jīng)營上，這在客觀上拓展了私立大學的資金來源渠道，緩解了財務壓力?；凇端搅W校法》，文部科學省也出臺了許多針對私立學校的扶持政策，包括設立租稅獎勵、獎補助款以及通過“日本私立學校振興共濟事業(yè)團”對私立學校實施財務紓困方案、行政事務支援與指導等。

同時，日本政府積極修正《私立學校振興助成法》，對私立學校提供輔導與幫助。如該法第四條規(guī)定，學校法人增設私立高級職業(yè)學?；蛩搅⒋髮W時，政府應補助該新增設學校經(jīng)常性研究經(jīng)費或教育經(jīng)費的半數(shù)，前項補助的范圍、事項及計算方式應以行政命令確定。

(二)發(fā)揮專門機構(gòu)或團體作用，推動政策實施

為應對危機，日本政府不斷健全專門機構(gòu)或團體的功能，推動各項政策的實施。1987年日本成立大學審議會，作為主導日本高等教育改革的審議機構(gòu)，其中一項重要任務是為政府高等教育改革及各大學轉(zhuǎn)型提供行政指導。同年，日本政府成立大學評價與學位授予機構(gòu)，主要對大學開展評價活動，通過評價提升大學的辦學質(zhì)量，促進精致大學和特色大學的發(fā)展。同時，評價也有利于把握公私立大學的發(fā)展狀況，為加速公私立大學的整并、重組、轉(zhuǎn)型與退出等進程提供信息資源。

2006年，文部科學省又設立“日本私立學校互助振興事業(yè)”機構(gòu)，為私立學校提供一般貸款補助和特別補助。其中一般貸款補助系針對私立大學固定成本費用補助金，目的在于幫助私立學校繼續(xù)經(jīng)營學校。另外，提供私立學校教育研究設備等設施添購補助金、教育研究裝置等設施整備費輔助金，旨在改善私立大學的教學研究設施、維護硬件設施以及加強防災功能。特別補助主要根據(jù)私立學校發(fā)展特色所涉及的重點領域給予補助，包括研究設備的修繕、添購和整備等補助金。該團體還提供適用于優(yōu)惠利率的“私立學校校舍強化推進事業(yè)費補助金”“私立學校設施高度化推進事業(yè)費補助金”，以幫助私立學校改善教學與研究環(huán)境。日本文部科學省還鼓勵設立私立大學經(jīng)營支援企劃團隊，對因少子化危機而陷入經(jīng)營困難的私立學校提供指導和建議。

(三)推進私立大學治理機構(gòu)建設

許多經(jīng)營困難的私立大學在校務治理中往往面臨著教職員大會、理事會、信托人及監(jiān)察委員會等無法充分發(fā)揮作用的局面，為此，日本政府把強化私立大學的治理結(jié)構(gòu)作為協(xié)助私立大學應對經(jīng)營危機、推動大學發(fā)展的重要工作內(nèi)容。

供試品種為大力士蘇丹草(Sorghum sudanense)作為旱區(qū)高產(chǎn)穩(wěn)收的一年生禾本科優(yōu)質(zhì)牧草，其適應性強，飼用價值高，適用于調(diào)制干草、青飼和青貯等。

1.明確學校財團法人理事會權(quán)限?！端搅W校法》明確了私立學校理事會的權(quán)限，指出學校教師委員會有權(quán)參與學校營運等重要事項。同時，為避免出現(xiàn)因理事會與教師委員會意見相左而導致管理及營運政策難以確定的現(xiàn)象，該法明確理事會是學校法人的最終決策機構(gòu)，對外承擔義務并負完全責任。理事會不僅要保證經(jīng)營決策信息的公開、透明，還要主動加強與利益相關(guān)者之間的合作，共同推動學校經(jīng)營和教學管理改革。

2.強化私立學校經(jīng)營管理層的管理創(chuàng)新?！端搅W校法》強化以理事長為首的經(jīng)營管理層的職能，明確其不僅具有規(guī)劃學?；臼姑c發(fā)展愿景的權(quán)利，更負有在治理改革關(guān)鍵期推動管理創(chuàng)新的義務。一方面，該法進一步明確了私立學校各部門的職能，建立并完善協(xié)同系統(tǒng)，促進部門間相互了解，增進組織成員間的協(xié)力合作，明確規(guī)定私立學校應設立監(jiān)察人及審計機關(guān)(監(jiān)察室)，以增強內(nèi)部控制及系統(tǒng)運行的有效性。另一方面，該法進一步明確了私立學校常務理事的職能，鼓勵學校靈活運用外部理事制度，發(fā)揮其外部意見和監(jiān)督功能，促進私立學校管理層治理能力的提升。為確保學校經(jīng)營管理人才不虞匱乏，《私立學校法》積極導入培訓機制，使更多人員有機會參與學校的經(jīng)營管理。同時，設立能反映家長、學生及教職員工等意見的窗口和開放型組織機構(gòu)，實現(xiàn)學校組織管理和決策開放等目的。

(四)設立經(jīng)營判斷指標，為經(jīng)營困難的私立大學提供指導

為避免私立大學陷入破產(chǎn)并損及公眾對私立大學的信心，日本文部科學省、私立學校事業(yè)團體和私人團體等共同為經(jīng)營困難的私立大學提供指導與幫助。

1.設立經(jīng)營判斷指標。為準確判斷私立學校的經(jīng)營狀況并對陷入經(jīng)營困難的學校采取有效的預防措施，日本通過設定經(jīng)營判斷指標對私立學校進行先期預警。鑒于學校法人經(jīng)營困難及破產(chǎn)主要源于資金短缺，日本在設定經(jīng)營判斷指標時側(cè)重與現(xiàn)金流相關(guān)的指標，并依據(jù)教育和研究活動中產(chǎn)生的現(xiàn)金流劃分各校的財團法人財務健全狀態(tài)*一方面從公司的《資金收支計劃書》來了解收支狀況及財務活動等信息；另一方面從教育與研究活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流來分析，如果出現(xiàn)赤字，在幾年內(nèi)能填補，外部借款能否在一定的期限內(nèi)清償。依據(jù)這些信息，對學校法人的經(jīng)營狀態(tài)進行分類。但是通過這些指標也不能很完整地判斷出學校法人的經(jīng)營惡化狀態(tài)，因此要從文部科學省開始進行指導和幫助的時期開始，綜合分析設備的狀況、學生數(shù)的變化等。，以此判斷學校的經(jīng)營狀況及經(jīng)營管理困難程度。根據(jù)這一指標，學校教育和研究活動的現(xiàn)金流沒有出現(xiàn)赤字、負債在10年內(nèi)有能力清償且收支狀況差額不大的私立學校，為經(jīng)營正常；教育和研究活動的現(xiàn)金流連續(xù)2年出現(xiàn)赤字且負債過高致10年內(nèi)無清償可能，通過積極改革學校經(jīng)營管理仍有改善可能的私立學校，為經(jīng)營困難。通過經(jīng)營判斷，可確定經(jīng)營困難的私立學校有無再生的可能性。對于有自主意愿和重建可能的私立大學，政府對其再生提供積極的支援；對于經(jīng)營困難不可能再生的私立大學，政府要求其停止招生，并為可能出現(xiàn)的社會混亂做好相關(guān)的防范工作。

2.對經(jīng)營困難的私立大學進行指導與幫助。其一，對學校的《經(jīng)營改善計劃書》(以下簡稱《計劃書》)提供指導與建議。對于經(jīng)營困難的學校，文部科學省和私立學校事業(yè)團體應在其財務狀況分析且確認沒有問題之后，要求學校法人制訂以恢復正常經(jīng)營狀態(tài)為目標的《計劃書》。盡管學校法人是制訂計劃書的主體，但通常私立學校事業(yè)團體和文部科學省也會對私立學校提供指導和必要的協(xié)助。如根據(jù)經(jīng)營判斷指標，對該校未來3年內(nèi)教育和研究活動現(xiàn)金流保證不出現(xiàn)赤字作明確要求。如果私立學校無法依《計劃書》完成經(jīng)營改善目標，或者經(jīng)營改善計劃成功的希望渺茫，則會被政府督促停止招生，進入重整或破產(chǎn)程序。

其二，在融資方面給予指導與幫助。作為對經(jīng)營困難的學校提供有效指導的重要手段，文部科學省將經(jīng)營改善計劃的咨詢指導與融資機制有機結(jié)合起來，成立日本私立學校振興共濟事業(yè)團，協(xié)助私立學校進行融資。同時，文部科學省也會從債權(quán)人管理信貸風險的角度，自覺加強對私立學校改善經(jīng)營管理的指導、建議和監(jiān)督。

其三，在補助金方面給予指導與幫助。對經(jīng)營狀況有所改善的私立學校，文部科學省會對其經(jīng)常性開支提供必要的補助金，以鼓勵學校進一步改善經(jīng)營管理狀況。

其四，設立營運管理調(diào)查委員會，對經(jīng)營困難的學校給予指導與建議。文部科學省專門設立了營運管理調(diào)查委員會，其主要功能是對《計劃書》的實施情況、組織活動開展情況及財務狀況進行調(diào)查和評價，以此對學校經(jīng)營管理狀況作出判斷、提供幫助。

其五，為私立學校重整提供各種支援。對于經(jīng)營困難的私立學校，文部科學省在對其人力、財力狀況進行綜合考量后提供重整的支援措施。一是提供合并、企業(yè)支援型(學校法人的資助者)、聯(lián)盟(業(yè)務合作型)以及部分教育事業(yè)終止等多種形式。2005年文部科學省公布的《經(jīng)營困難的學校法人的對應方針》指出：“在私立學校事業(yè)團體中，積極推進向請求支援人員的學校法人介紹、協(xié)調(diào)能夠回應其請求的支援人員或者為學校法人合并提供幫助的活動?！?巖崎保道：《私立大學再編の現(xiàn)狀と私立大學再建のための政策検討——自主再建を目的とした経営改善策の提言》，《大學評価·學位研究》第8號，平成20年12月，(研究ノート·資料 )，第101-112頁。二是提供合并等相關(guān)幫助。合并是學校重整慣用的方法，但往往面臨一定的風險，如不當?shù)娜耸绿幚怼⒁猿鲑u學校財產(chǎn)收取中介費為目的的不法合并行為等。為避免發(fā)生此類情況，文部科學省設立了第三方咨詢機制(一般依托私立學校事業(yè)團體開展)，主要負責收集合并信息，針對各校實際進行匹配；有時也會將具體的中介任務委托給專家辦理，由私立學校事業(yè)團體承擔中間手續(xù)費。運用該項機制，私立學校可以順利取得合并、專業(yè)重組等相關(guān)信息，提高合并或重整的效率。

其六，介紹重整或再生相關(guān)案例。文部科學省會經(jīng)常收集一些由經(jīng)營困難狀態(tài)變成正常狀態(tài)的學校法人重整或再生的典型案例，內(nèi)容涉及執(zhí)行人事凍結(jié)、招生以及恢復正常狀況所采取的措施等，定期提供給私立學校法人，為其重整或再生提供有效的借鑒和參考。

3.對自立再生極度困難的私立學校的處理。當私立學校的財務或經(jīng)營狀況陷入極度惡化且憑借自身力量尋求再生極為困難時，學校已處于自立再生極端困難狀態(tài)。通常情況下，由于學校債務過高，私立學校以自立手段或民事債務清理(民事再生)等程序，皆難以解決其經(jīng)營惡化的狀況，此時，學校應進入停止招生(停辦)階段，待停辦事由消失后方可繼續(xù)招生。停辦通常由私立學校自主辦理，政府按照比例原則，采取對社會沖擊最小的措施，包括建立學校停止招生(募集停止)及停辦后的配套措施，并優(yōu)先解決在校生安置問題，確保學生繼續(xù)學習的機會。因此，私立學校停止招生后，其經(jīng)營將持續(xù)至所有在校學生畢業(yè)，待學校停辦且債務整理清算完結(jié)后，學校財團法人即行解散。

三、借鑒與啟示：提高我國民辦學校危機應對的能力

新政背景下，制約我國民辦學校發(fā)展的瓶頸在短期內(nèi)難以克服，部分民辦學?？赡苊媾R招生不足、轉(zhuǎn)設困難以及辦學成本劇增等多重壓力。因此，我國政府有必要借鑒日本的相關(guān)經(jīng)驗，提高民辦高校應對危機的能力。

(一)建立民辦學校風險預警指標

日本通過設定經(jīng)營判斷指標對私立學校進行先期預警，為科學判斷學校經(jīng)營狀況、開展有針對性的輔導提供了依據(jù)。目前，我國民辦學校尚未有專門的風險預警指標體系，建議借鑒日本的做法，建立民辦學校辦學風險預警指標體系。這套指標體系應結(jié)合新政的具體要求和民辦學校辦學的主要風險類型，從財務風險、管理風險、質(zhì)量風險、環(huán)境風險及政策風險等維度出發(fā)，按照“系統(tǒng)性、可比性、可操作性、符合實際、有法律和政策依據(jù)”的原則，依據(jù)《普通本科學校設置暫行規(guī)定》《普通高等學校本科教學工作合格評估指標體系》《黨建工作意見(試行)》《高等學校財務分析指標》《監(jiān)管實施細則》《修正案》及《若干意見》等對民辦學校辦學方面的規(guī)定及要求，設定風險評價與預警的一級指標和二級指標?？梢圆扇∫远繛橹鳌⒍ㄐ耘c定量相結(jié)合的指標設定方法，適度增加常態(tài)現(xiàn)金結(jié)余率、設備更新指數(shù)、減薪指數(shù)以及在校學生保留率等定量指標，同時考察其辦學行為規(guī)范性和社會責任履行情況等因素，設計科學合理的評價標準和計算方法，作出相應的風險等級評價。

(二)強化對經(jīng)營困難學校的政府輔導

民辦學校分類管理制度本質(zhì)上是以政府為主導的強制性制度變遷的結(jié)果。在強化政府對民辦學校轉(zhuǎn)型退出和危機應對的輔導方面，可借鑒日本的做法，建立重整及再生制度，積極引入合并、企業(yè)支援型(學校法人的資助者)、聯(lián)盟(業(yè)務合作型)和部分教育事業(yè)終止等多種形式。對具備重生可能性的學校，一是幫助其訂立《計劃書》，可結(jié)合具體情況給予必要的行政指導和協(xié)助。二是積極創(chuàng)造有利于學校間合并重組的條件，如免除合并學校的印花稅、契稅及各種規(guī)費，減免土地增值稅，縮小營業(yè)稅征收范圍等；由教育部門或委托地方民辦教育協(xié)會定期發(fā)布對經(jīng)營困難或合并重組的學校轉(zhuǎn)型、退出的典型案例，以供民辦學校參考。三是積極引入專業(yè)力量。鼓勵成立第三方咨詢機構(gòu)，為學校合并重組提供專業(yè)的咨詢指導；建立經(jīng)營顧問派遣制度，吸納相關(guān)領域的律師、會計和經(jīng)營顧問等專業(yè)人士，組建經(jīng)營顧問庫，為民辦學校提供專業(yè)指導。

(三)加強相關(guān)法律法規(guī)政策建設

新政構(gòu)建了我國民辦教育的基本法律框架，形成了以鼓勵支持與規(guī)范發(fā)展并行的法規(guī)政策體系。然而，民辦高校風險管理體系整體滯后，內(nèi)容較為粗糙，一些規(guī)定不具操作性。特別是從目前地方政府落實《修正案》的情況看，僅遼寧、安徽和甘肅等15個省(市、區(qū))出臺了促進民辦教育發(fā)展的正式配套實施意見。因此，科學制定民辦教育發(fā)展的配套實施意見并保證政策落實，是風險防控的重點?？山梃b日本的立法經(jīng)驗，制定諸如民辦學校停辦實施原則、民辦學校轉(zhuǎn)型發(fā)展與退出機制方案等配套性法規(guī)條例，允許和鼓勵民辦學校改辦為其他社會公益事業(yè)。政府應進一步轉(zhuǎn)變職能，通過政府購買、定向委托和立項資助等方式，鼓勵教育協(xié)會或其他專業(yè)組織參與民辦學校的監(jiān)督管理和服務，如積極構(gòu)建第三方審計制度、教育評估制度及風險預警指標設計等，提高相關(guān)工作的專業(yè)化、規(guī)范化水平。各級地方政府應貫徹落實民辦教育相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，積極推動本地區(qū)民辦教育實施意見和配套措施的出臺、落地。條件成熟時，建議以營利性和非營利性民辦學校為基本分析框架，出臺諸如民辦教育轉(zhuǎn)型輔導與退出的實施條例，為民辦高校轉(zhuǎn)型及退出提供制度化保障。

堅持管控與輔導相結(jié)合，不斷優(yōu)化政府風險防范功能；堅持政府與市場相結(jié)合，不斷拓展風險防控主體。從危機產(chǎn)生的內(nèi)在機理看，民辦學校自身的辦學理念、治理機構(gòu)、辦學行為、教育教學質(zhì)量及教師隊伍建設等，對保障學校健康發(fā)展、有效防范辦學風險起著關(guān)鍵作用。因此，民辦學校要堅持輸血與造血相結(jié)合，立足國情，科學規(guī)劃辦學定位，積極培育辦學特色，自覺加強內(nèi)涵建設，嚴格規(guī)范辦學行為，完善法人治理結(jié)構(gòu)并健全內(nèi)部管理制度，不斷提升教育教學和人才培養(yǎng)質(zhì)量，增強自身風險防范與危機應對能力。