祁述裕，郭 嘉，楊傳張

近年來，我國網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。過去五年，中國網(wǎng)絡(luò)視頻用戶規(guī)模從3.49億增加到5.65億，增長了61%。在線視頻市場規(guī)模從2012年的約90億元增長到2016年的609億元，年均增幅超過50%。網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)業(yè)成為培育新經(jīng)濟(jì)的重要引擎，是滿足人民文化娛樂消費(fèi)的重要途徑。

作為新型產(chǎn)業(yè)，網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也面臨很多問題。其中一個突出問題是，目前實(shí)行的重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)節(jié)目備案制度，即網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)品在創(chuàng)作規(guī)劃階段需進(jìn)行“規(guī)劃備案”，在上線之前需進(jìn)行“上線備案”，這兩次備案均需要審核，通過之后，視聽產(chǎn)品才可上線。這不符合網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)品的特點(diǎn)，與中央“放管服”精神相悖，在業(yè)內(nèi)引起較大爭議。

一、 備案制的突出問題

2016年國家新聞出版廣電總局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)視聽節(jié)目規(guī)劃建設(shè)和管理的通知》(以下簡稱“《通知》”)規(guī)定，從2016年12月19日開始，所有視頻網(wǎng)站的網(wǎng)絡(luò)大電影、網(wǎng)劇、網(wǎng)絡(luò)綜藝等網(wǎng)絡(luò)視聽內(nèi)容，都須實(shí)行重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)節(jié)目①重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)節(jié)目是指：網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)單位招商主推的節(jié)目、擬在網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)單位網(wǎng)站(客戶端)首頁推廣的節(jié)目、投資超過500萬元的網(wǎng)絡(luò)劇或者投資超過100萬元的網(wǎng)絡(luò)電影(微電影)、擬優(yōu)先供網(wǎng)站會員觀看的節(jié)目和網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)單位資源備案的其他重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)視聽節(jié)目。備案登記制度。即重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)節(jié)目上線前需要進(jìn)行“規(guī)劃備案”和“上線備案”兩次備案程序，引起網(wǎng)絡(luò)視聽企業(yè)的不滿。

(一)自審自播制度能夠解決內(nèi)容問題。此前，對網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目的監(jiān)管一直采取的是“自審自播”“誰播出誰負(fù)責(zé)”的管理方式，同時還要求所有網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目“誰簽發(fā)誰備案”，根據(jù)屬地管理，審核簽發(fā)后要到當(dāng)?shù)貜V電部門備案，以便出現(xiàn)問題時回查審核單位和審核人員。其中，對于把關(guān)不嚴(yán)格，出現(xiàn)播出違規(guī)自制視頻節(jié)目的，將按照規(guī)定予以相應(yīng)處罰。且審核的標(biāo)準(zhǔn)制定及審核員的培訓(xùn)也由網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)協(xié)會統(tǒng)一安排，參加培訓(xùn)和考核后的審核員，由視聽協(xié)會頒發(fā)相關(guān)證明。這些舉措在實(shí)踐中運(yùn)行良好。

(二)海量內(nèi)容審核難度大。網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目數(shù)量龐大，種類多樣，增長速度快，審核監(jiān)管難度大。2016年，網(wǎng)絡(luò)劇備案4558部，微電影和網(wǎng)絡(luò)大電影備案5556部，娛樂類欄目備案數(shù)達(dá)611檔6962期。其中，網(wǎng)絡(luò)劇備案部數(shù)同比增長466%，發(fā)展迅速。海量的視頻為監(jiān)管帶來了壓力，無論是國家新聞出版廣電總局還是各省局，監(jiān)管隊伍人員數(shù)量十分有限。以北京市為例，北京市屬網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)持證單位123家，占全國網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)持證機(jī)構(gòu)近五分之一，而北京市新聞出版廣電局投入網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目備案審查的人員編制也不過十余人，即便有外聘專家隊伍來輔助審查，也很難滿足迅速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)需求。

(三)備案時間過長，影響節(jié)目播出。除了原有的上線備案程序之外，《通知》發(fā)布之后，要求重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)節(jié)目在創(chuàng)作規(guī)劃階段，還需進(jìn)行規(guī)劃備案。取得規(guī)劃備案號后才可進(jìn)行上線備案。兩次備案全部審核通過之后，才能上線。兩次備案的審核周期均為25個工作日，總共需要50個工作日進(jìn)行審核，如果節(jié)目需要修改，則時間更長。受此影響，將大大延長網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)品的上線周期，不符合網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目時效性強(qiáng)、更新速度快的特點(diǎn)，給企業(yè)造成不必要的負(fù)擔(dān)。

(四)內(nèi)容審核標(biāo)準(zhǔn)不明確。信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)站管理工作細(xì)則》規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)站管理工作堅持屬地管理原則。比如，我國四大視頻網(wǎng)站：愛奇藝、搜狐、優(yōu)酷、騰訊，騰訊的屬地是廣東省，其他三家在北京。因此雖然其節(jié)目受眾相同，但卻屬于不同的監(jiān)管部門監(jiān)管?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理的通知》規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目不得含有的10項內(nèi)容，但是內(nèi)容審核標(biāo)準(zhǔn)仍然存在不明確的問題，不同地區(qū)監(jiān)管部門在執(zhí)行過程中會有所差異，也不利于網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目制作單位在制作節(jié)目過程中準(zhǔn)確把握內(nèi)容審核要求。

(五)對引進(jìn)境外劇形成較大障礙。由于需要提前備案，引進(jìn)的境外劇只能在國外播放完之后，才能進(jìn)行完整的備案，上線國內(nèi)視頻網(wǎng)站，導(dǎo)致引進(jìn)的境外劇難在國內(nèi)同步更新。這一方面會使境外劇上線國內(nèi)視頻網(wǎng)站之前，大量盜版資源在網(wǎng)絡(luò)滋生，不利于構(gòu)建清朗的網(wǎng)絡(luò)空間。另一方面，由于盜版資源更新及時，成為多數(shù)觀眾優(yōu)先觀看渠道，導(dǎo)致引進(jìn)境外劇的視頻網(wǎng)站流失大量觀眾，損失慘重。

二、 完善網(wǎng)絡(luò)視聽監(jiān)管的建議

網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)品之所以要在創(chuàng)作規(guī)劃階段需進(jìn)行“規(guī)劃備案”，在上線之前需進(jìn)行“上線備案”，主要依據(jù)是網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)業(yè)管理要堅持線上與線下標(biāo)準(zhǔn)一致。但在調(diào)研中許多網(wǎng)絡(luò)視聽企業(yè)認(rèn)為，堅持線上與線下一個標(biāo)準(zhǔn)主要是指文化內(nèi)容監(jiān)管，審查方式則應(yīng)該根據(jù)網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)品總量大、更新快、時效性強(qiáng)等特征，優(yōu)化監(jiān)管方式。

(一)探索實(shí)行分類管理制度。首先，在文化安全問題上，按照節(jié)目題材進(jìn)行分類管理。對重大題材或者涉及政治、外交、宗教等特殊題材的節(jié)目，要加強(qiáng)審查備案。對于一般性題材則仍可實(shí)行自審自播、誰播出誰負(fù)責(zé)的管理方式。其次，網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)品的內(nèi)容監(jiān)管，在保證內(nèi)容安全的基礎(chǔ)上，可考慮在審查方式、監(jiān)管手段上進(jìn)行區(qū)別和優(yōu)化。再次，應(yīng)當(dāng)從傳播效果和影響力的角度，采取“力保頭部、兼顧長尾”的思路。頭部的節(jié)目具有影響力強(qiáng)、及時性強(qiáng)、擴(kuò)散力強(qiáng)的特點(diǎn)，有限的監(jiān)管力量更應(yīng)該投入到頭部的節(jié)目內(nèi)容中，如網(wǎng)站首頁、微博大號、熱點(diǎn)節(jié)目、新增節(jié)目都應(yīng)該是監(jiān)管的重點(diǎn)；長尾部分的節(jié)目雖然也在一定人群、一定時間內(nèi)傳播，但由于其熱度不大、位置隱蔽，因此應(yīng)該分類型梳理，總結(jié)出其傳播的規(guī)律，有針對性地監(jiān)管這類節(jié)目，同時廣泛接受社會舉報，保持對長尾部分違規(guī)節(jié)目的壓力。

(二)建立嚴(yán)格問責(zé)制度，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。我國網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)業(yè)監(jiān)管工作重點(diǎn)體現(xiàn)在對市場準(zhǔn)入的監(jiān)管和對內(nèi)容傳播的備案審核兩個方面，而對網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目事中事后的監(jiān)管缺乏規(guī)范制度。比如，2014年國家新聞出版廣電總局頒布的《網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》指出：對違規(guī)播出網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目的網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)單位的主要出資者和經(jīng)營者，廣播影視行政部門視情節(jié)予以警告、罰款甚至5年內(nèi)不得投資和從事網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)的處罰。類似的懲罰制度應(yīng)該規(guī)范用于事中事后監(jiān)管。

(三)積極利用新技術(shù)手段創(chuàng)新政府管理。要重視技術(shù)力量，以高新技術(shù)的支撐，提高監(jiān)管體系的信息化水平，提升大規(guī)模的數(shù)據(jù)搜集及分析的能力，開展動態(tài)監(jiān)測、舉報投訴處理甚至線上聽證、處罰公示等，提高發(fā)現(xiàn)問題的能力。長遠(yuǎn)來講，更要針對移動互聯(lián)網(wǎng)時代的新特點(diǎn)建構(gòu)適應(yīng)時代發(fā)展的政府監(jiān)管新模式?？山梃b國外新媒體技術(shù)優(yōu)化監(jiān)管環(huán)境。國外一些視頻網(wǎng)站采用了“安全模式”，該模式可以幫助屏蔽那些雖然符合規(guī)定，但是不被用戶接受或喜歡的內(nèi)容——諸如戰(zhàn)爭或暴力。該技術(shù)賦予用戶對視聽節(jié)目更多的控制權(quán)和選擇權(quán)，從而可以界定出“不適合”的內(nèi)容，使網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目實(shí)現(xiàn)了內(nèi)容層面的差異化傳播。此外，2006年以后，法國法律規(guī)定并要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商應(yīng)負(fù)有向用戶介紹并建議使用過濾器的義務(wù)，該軟件可以屏蔽不適合兒童觀看的網(wǎng)站。如何針對特定人群與特定空間場所使用必要的過濾軟件，也理應(yīng)成為深化相應(yīng)監(jiān)管工作的一個重要方向。

(四)強(qiáng)化判例借鑒，建立監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫。隨著網(wǎng)絡(luò)視聽內(nèi)容生產(chǎn)的不斷豐富，諸多以前未曾遭遇的情況時有發(fā)生，對已有監(jiān)管案例進(jìn)行積累并建立監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫具有重要意義。有關(guān)部門應(yīng)建設(shè)視聽節(jié)目監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫，使網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商可以查詢已有的相關(guān)判例和判罰數(shù)據(jù)。與此同時，行業(yè)協(xié)會開展相應(yīng)的判例學(xué)習(xí)和傳播活動，熟悉和掌握國家相應(yīng)法規(guī)政策。監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫建立的另一重大意義是進(jìn)一步清晰監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，逐步降低網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目監(jiān)管中的主觀性和隨意性，使監(jiān)管主體在有法可依的同時做到“有例可循”，盡量避免因監(jiān)管者個人喜好判斷而影響監(jiān)管結(jié)果的情況發(fā)生。