鞏玉靜

摘要：本文以通州區(qū)潞城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造（A區(qū)）拆遷項(xiàng)目檔案為例來進(jìn)行探討，主要從拆遷前期項(xiàng)目介入、拆遷檔案管理辦法制定、拆遷政策與制度的宣貫、檔案管理人員全過程參與拆遷工作、嚴(yán)格審核拆遷文件等方面，總結(jié)出了實(shí)踐性較強(qiáng)的一整套拆遷檔案管理方法，希冀為拆遷檔案規(guī)范化管理提供有益的參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：拆遷檔案流程化規(guī)范管理

拆遷檔案是拆遷人或受委托人在實(shí)施房屋拆遷過程中直接形成的具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。拆遷檔案是城市建設(shè)檔案的重要組成部分，對(duì)于保存拆遷信息、留存城市發(fā)展歷史具有重要的作用。同時(shí)，它也與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定、人民群眾安居樂業(yè)息息相關(guān)，可以為城市管理、改造城市形象提供必不可少的依據(jù)。鑒于此，筆者以所在單位為例，總結(jié)了拆遷檔案管理工作的難點(diǎn)，針對(duì)其展開了詳細(xì)的闡述與分析，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

一、拆遷檔案管理工作概述

依據(jù)2003年8月1日施行的《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（北京市人民政府令第124號(hào)），北京市拆遷工作的審批部門為市國土資源與房屋管理局，拆遷補(bǔ)償方案及拆遷實(shí)施的管理單位為市住建委，區(qū)、縣人民政府和鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的房屋拆遷管理工作。目前，由于拆遷檔案形成單位多，包括各級(jí)政府、國土局、建委、拆遷人、拆遷單位、測繪單位、評(píng)估單位、被拆遷人等，形成單位對(duì)于什么文件應(yīng)該存檔，文件應(yīng)提交什么樣式，怎樣收集等問題思想混淆，加上拆遷檔案的管理缺乏集中統(tǒng)一的管理體制，沒有較為詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致拆遷檔案并沒有實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理。同時(shí)，拆遷工作完成后也沒有相關(guān)職能部門檢查拆遷檔案的歸屬，拆遷人也沒有將拆遷檔案向主管部門或檔案館進(jìn)行移交。

二、拆遷檔案管理工作的難點(diǎn)

通州區(qū)潞城鎮(zhèn)棚戶區(qū)（A區(qū)）改造項(xiàng)目占地6平方公里，涉及6個(gè)行政村，住宅1787戶，非宅969戶，安置人口8000余人。在項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)，筆者單位制定了《新奧集團(tuán)拆遷檔案管理辦法》，對(duì)拆遷檔案歸檔工作進(jìn)行了培訓(xùn)。但在實(shí)際工作中，發(fā)現(xiàn)檔案管理工作的難度較大，具體如下：

（一）拆遷檔案收集不齊全

拆遷檔案一般一戶一檔，包含入戶調(diào)查文件、測繪文件、評(píng)估文件等，通州區(qū)潞城鎮(zhèn)拆遷檔案還涉及審計(jì)、法務(wù)審核、安置文件等，如下因素致使拆遷檔案收集不齊全。

1、拆遷檔案沒有明確的歸檔范圍

拆遷檔案收集工作是目前本市工程檔案管理工作中一個(gè)薄弱點(diǎn)，哪些文件必須作為檔案進(jìn)行收集、歸檔、保存，并沒有明確的歸檔范圍。導(dǎo)致參與拆遷服務(wù)的各單位對(duì)于什么文件應(yīng)該歸檔認(rèn)識(shí)比較混亂。

2、文件形成單位多，沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

筆者單位采用公開招標(biāo)方式確定拆遷、測繪、評(píng)估、拆除、審計(jì)、法務(wù)、檔案等服務(wù)機(jī)構(gòu)，最終參與本次拆遷工作的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)多達(dá)44個(gè)。每一戶拆遷檔案均由拆遷、測繪、評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)、六方認(rèn)定小組、審計(jì)、法務(wù)、安置機(jī)構(gòu)及被拆遷人提供的依據(jù)性文件形成，同一卷宗內(nèi)文件形成單位多，但是沒有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，各單位形成的文件不知道該怎樣匯集到一起，形成一戶一檔。

3、前后工作不交圈，導(dǎo)致重要文件缺失

由于此次拆遷工作從入戶到支付流程比較長，涉及的單位比較多，每個(gè)單位只關(guān)注自己產(chǎn)生的那一部分文件，造成前后工作不交圈，導(dǎo)致重要文件的缺失。例如，在檔案接收移交過程中發(fā)現(xiàn)，明明在律師審核意見中有對(duì)安置協(xié)議文件的審核內(nèi)容，但在實(shí)際移交的檔案中安置公司并沒有移交此文件；還有被拆遷人提供民事調(diào)解書上的名字與戶口本名字不一致等問題。

（二）拆遷檔案整理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

所有參與拆遷工作的單位都是公開招標(biāo)中標(biāo)單位，但每個(gè)單位文件形成的要求不統(tǒng)一、格式不統(tǒng)一、檔案整理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。例如文件名、人名、關(guān)鍵字等在拆遷文件中的要項(xiàng)表述不一致問題很突出。

1.文件形成標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

測繪入戶草圖是拆遷補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)性文件，測繪公司交上來的文件有的是鉛筆繪制的，有的是復(fù)印的，還有的是用簽字筆描的，入戶草圖標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象在此次拆遷檔案中很突出。

2.文件要求標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

在拆遷檔案中很多文件需要加蓋各參與單位的公章，但出現(xiàn)有的文件蓋公司的公章，有的蓋項(xiàng)目章，還有的蓋法人章等種種情況，用印標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一直接影響到拆遷檔案的法律效用。

（三）拆遷檔案管理流程的規(guī)范性有待提升

由于本次拆遷工作使用了新的管理工作流程，使得拆遷、測繪、評(píng)估文件出現(xiàn)在拆遷簽約工作前，而審計(jì)、法務(wù)文件出現(xiàn)在簽約后，同一卷宗的文件形成時(shí)間拉得比較長，拆遷、測繪、評(píng)估公司形成的文件又是被審計(jì)的對(duì)象，拆遷公司為避免審計(jì)查出的問題影響聲譽(yù)，進(jìn)而被住建委扣分，故意將某些過程審計(jì)文件抽出。這種審計(jì)完成后的檔案資料又回到拆遷公司手中的現(xiàn)象，是檔案管理流程中的重大漏洞，必須規(guī)避。

三、拆遷檔案管理的實(shí)踐探索

（一）檔案的嚴(yán)格管理規(guī)范了拆遷檔案收集工作

在檔案接收、移交過程中，檔案人員嚴(yán)格審核，一次次地講解檔案收集不全的危害，告訴檔案移交人員收集齊全既是對(duì)被拆遷人負(fù)責(zé)，也是保護(hù)參與拆遷工作的人員，讓大家的工作在檔案中體現(xiàn)公開、公正和公平。

1.制定《通州區(qū)潞城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目拆遷檔案收集范圍》

針對(duì)各參與單位不清楚拆遷檔案歸檔范圍的實(shí)際情況，筆者單位檔案部門認(rèn)真研究《通州區(qū)潞城鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償方案》，并依據(jù)拆遷補(bǔ)償方案、拆遷工作手冊等文件，從中一條一條總結(jié)出應(yīng)歸檔的文件內(nèi)容，形成《通州區(qū)潞城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目拆遷檔案收集范圍》，使各單位收集檔案有了依據(jù)。在收集、移交檔案時(shí)，檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行此歸檔范圍，保證了拆遷檔案收集齊全、完整。

2.實(shí)現(xiàn)每一個(gè)歸檔單位層層負(fù)責(zé)，保證檔案收集工作質(zhì)量endprint

在檔案收集工作中檔案管理部門讓參與移交的各個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)單位都進(jìn)行簽字確認(rèn)，確保本環(huán)節(jié)移交的文件齊全、完整。拆遷檔案的移交單上可以看到拆遷公司、審計(jì)公司、法律顧問、審計(jì)部、拆遷部層層簽字印記，進(jìn)一步規(guī)范了檔案收集工作。

3.加強(qiáng)對(duì)拆遷管理部門的管理，著重審核重點(diǎn)文件

針對(duì)有的拆遷單位故意主觀遺漏重要文件的問題，檔案管理人員反復(fù)向拆遷檔案移交單位說明檔案齊全完整的嚴(yán)肅性、重要性，并告之檔案的收集工作不會(huì)影響對(duì)方的評(píng)分工作，拆遷公司最終將被撤出的文件交回來。

4.檔案人員的專業(yè)能力使拆遷檔案完整性得以保障

檔案管理人員要做到拆遷過程全程參與。在拆遷入戶、簽約、收集拆遷資料過程中，檔案管理人員跟隨拆遷工作人員到拆遷現(xiàn)場，了解檔案形成過程，講解檔案收集過程中應(yīng)注意的事項(xiàng)，檔案人員全程參與拆遷工作，其力度和嚴(yán)格是前所未有的，為后期的檔案收集、整理、歸檔奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范拆遷檔案整理標(biāo)準(zhǔn)

保證參建的40余家中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的檔案工作標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，對(duì)于此次拆遷檔案的管理工作至關(guān)重要。筆者單位依據(jù)《拆遷檔案管理辦法》和拆遷工作流程，就文件形成、歸檔方式等提出具體要求，并進(jìn)行宣貫培訓(xùn)，明確標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化要求，力爭實(shí)現(xiàn)對(duì)拆遷檔案的預(yù)先控制。做到檔案工作有據(jù)可依，有標(biāo)準(zhǔn)可循。

1.統(tǒng)一拆遷檔案形成、格式標(biāo)準(zhǔn)

文件的形成標(biāo)準(zhǔn)是檔案規(guī)范整理的前提，在文件形成階段我們對(duì)文件紙張、用筆、簽字規(guī)范、用印、照片影像等檔案基本要求進(jìn)行統(tǒng)一，使用戶草圖造成標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題、入戶照片問題、用印等問題得以解決。

2.統(tǒng)一拆遷檔案整理標(biāo)準(zhǔn)

按照拆遷檔案形成工作流程，將每一卷拆遷檔案按測繪、拆遷、評(píng)估、拆遷補(bǔ)償協(xié)議、安置協(xié)議、周轉(zhuǎn)協(xié)議、審計(jì)文件、法務(wù)審核文件等的順序進(jìn)行排列。統(tǒng)一了拆遷檔案歸檔順序，做到事前與拆遷公司溝通好，組卷時(shí)拆遷公司就將順序排列好，解決了拆遷檔案組卷混亂的問題。

（三）拆遷檔案工作流程化管理

面對(duì)時(shí)間緊、任務(wù)重的嚴(yán)峻局面，筆者單位檔案管理部門積極制訂方案、提出要求，進(jìn)行過程監(jiān)督，嚴(yán)格審核、規(guī)范驗(yàn)收，實(shí)行結(jié)算控制，做到全過程把控。

依據(jù)《北京市通州區(qū)潞城鎮(zhèn)棚戶區(qū)（A區(qū)）改造項(xiàng)目培訓(xùn)手冊》，檔案管理部門將參與拆遷的主要部門和服務(wù)機(jī)構(gòu)納入到流程管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。測繪、評(píng)估和安置公司將形成的文件交拆遷公司；由拆遷公司將三家公司的文件匯總，并連同自身形成的文件統(tǒng)一組卷，報(bào)送給審計(jì)公司進(jìn)行卷宗的審計(jì)，出具審計(jì)意見；審計(jì)工作完成將卷宗轉(zhuǎn)交法務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律審核，出具法律審核意見；經(jīng)審計(jì)、法務(wù)審核后的卷宗再交征地拆遷部，由征地拆遷部將含有審計(jì)、法律審核意見的全部卷宗交檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)；檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)拆遷檔案內(nèi)容、完整程度逐一進(jìn)行核對(duì)，不合格的卷宗，退回征地拆遷部；征地拆遷部根據(jù)接到的檢驗(yàn)不合格意見，找相關(guān)單位補(bǔ)齊文件后，再次移交檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)；最終經(jīng)檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)合格的卷宗，出具《檔案移交驗(yàn)收合格單》，交新奧集團(tuán)合同結(jié)算部門結(jié)算相應(yīng)的工程款。這樣的工作流程形成了良好的工作流閉環(huán)管理，達(dá)到業(yè)務(wù)工作環(huán)節(jié)與檔案管理環(huán)節(jié)之間相互依存、共同把關(guān)的目的，為保證檔案收集完整起到了很好的保障作用。

隨著通州區(qū)潞城鎮(zhèn)棚戶區(qū)（A區(qū)）改造拆遷工作的順利完成，拆遷檔案的接收、整理工作告一段落。此次拆遷檔案工作的成功嘗試，為下一階段拆遷檔案工作提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)，奠定了良好的基礎(chǔ)，為京津冀協(xié)同發(fā)展、北京城市副中心建設(shè)做出貢獻(xiàn)，也使拆遷檔案管理規(guī)范更加成熟。

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作者單位：北京新奧集團(tuán)有限公司通州分公司endprint