基于家庭農場發(fā)展視角的土地流轉問題研究

【摘 要】2013年以來的歷年中央一號文件均涉及家庭農場，家庭農場發(fā)展的頂層設計已經基本完成，但在實際發(fā)展過程中依然面臨諸多難題，其中土地流轉難就是核心問題之一。本文分析了發(fā)展家庭農場的現(xiàn)實意義，探討了家庭農場發(fā)展中土地流轉中的問題，提出合理對策，以打破土地流轉難這一困擾家庭農場發(fā)展的瓶頸，加快家庭農場的順利培育和健康發(fā)展。

【關鍵詞】家庭農場；土地流轉；規(guī)模經營

中共十一屆三中全會以來，我國大力推動土地制度改革，作為階段性成果的家庭聯(lián)產承包責任制極大地刺激了農民生產的積極性，解放了農村生產力。但是，隨著農業(yè)的發(fā)展，這一制度逐漸暴露出土地規(guī)模小、生產技術落后等問題。在新的歷史形勢下，我們需要不斷完善這一制度，進行生產經營組織形式的變革。自2013年以來，每年中央一號文件均強調積極培育家庭農場，發(fā)展適度規(guī)模經營。在中央層面上，家庭農場這一新的生產經營組織形式已經得到高度一致認可，為我國創(chuàng)新農業(yè)經營體制機制指明了方向，家庭農場成為我國農業(yè)發(fā)展的必然趨勢。規(guī)模經營是家庭農場與傳統(tǒng)家庭聯(lián)產承包責任制相比的重要優(yōu)勢。在土地較為分散的區(qū)域，土地流轉是實現(xiàn)家庭農場規(guī)模經營的關鍵。破解土地流轉難題對于推動家庭農場的發(fā)展具有重要理論和現(xiàn)實意義。

一、發(fā)展家庭農場的意義

家庭農場在中國還是一個新興概念，但在歐美已經非常成熟，是農業(yè)生產的高效組織形式。發(fā)展家庭農場對于中國解決“三農”問題具有重要現(xiàn)實意義。首先，發(fā)展家庭農場可以有效助推農業(yè)供給側改革。家庭農場通過規(guī)模化、集約化、商品化運營，可以有效提高全要素生產率，提升農業(yè)生產技術，提高農產品質量。其次，發(fā)展家庭農場可以有效提高農民收入。由于土地集中和技術升級，家庭農場具有更高效率和更好效益，不僅可以解決農村勞動力短缺的隱憂，更能大幅提高家庭農場經營者的收入。最后，由于家庭農場的多功能性和家庭經營的特征，家庭農場能夠在發(fā)展農業(yè)的同時，對已有農村秩序的沖擊較小，使農業(yè)和農村實現(xiàn)平穩(wěn)過渡轉型。

二、農村土地流轉中問題

（一）土地流轉市場不完善

中國改革開放以來，長期實行農村土地所有權歸集體、承包經營權歸農戶的土地制度；2014年9月，中央深改組明確了農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的政策設計，這是我國農村土地制度的重大創(chuàng)新，為加快土地流轉、實現(xiàn)規(guī)模經營提供了政策保障。雖然土地流轉的頂層制度設計已經完成，但政策落地尚需時日。目前，中國大部分地區(qū)尚未建立專門的土地流轉市場，土地流轉尚具有明顯的自發(fā)性，停留于口頭協(xié)議，流轉信息不對稱，流轉程序不規(guī)范，流轉合同不完善，流轉糾紛頻發(fā)，不利于家庭農場的土地集中和穩(wěn)定經營。

（二）政府服務不到位

加快土地流轉是培育家庭農場的有效手段，土地流轉難問題影響家庭農場的持續(xù)經營意愿。政府可以也應該在土地流轉過程中有所作為，同時應盡量避免“不為”和“亂為”。政府應深入理解“三權分置”的制度創(chuàng)新，為土地流轉提供良好的公共服務，以自身實際行動加快政策落地，促進土地流轉，避免不作為現(xiàn)象。有些地方政府為了自身利益，違背農民意愿，隨意侵犯農民承包權，更是錯誤的“亂為”，需要嚴厲禁止。地方政府要認清角色，準確定位，以優(yōu)質公共服務為土地流轉保駕護航，可以在土地流轉市場建設、法律咨詢、土地轉讓流程規(guī)范等方面發(fā)揮重大和不可替代的作用。政府服務到不到位直接關系到土地流轉的成功與否。

（三）社會保障體系不健全

近年來，我國農村社會保障體系建設取得了明顯進步，但與農民對農村社保服務的需求相比仍有較大差距，存在社保覆蓋面窄、保障水平低等問題。農村土地在我國農村具有一定的社保功能，是農民的一顆定心丸。由于農村社保不足，無法解決農民土地流轉的后顧之憂，不能有效弱化土地的社保功能，抑制了農民土地流轉的意愿，不利于農村土地向家庭農場的流轉和集中。

（四）法律保障不充分

現(xiàn)有土地法律法規(guī)滯后于土地政策創(chuàng)新和土地流轉實踐，無法提供充分法律保障。主要問題體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，關于土地經營權的規(guī)定不夠具體。現(xiàn)有法律法規(guī)對土地經營權流轉的土地價格評估、土地流轉程序、土地市場的建立等沒有具體規(guī)定，導致實際操作過程無法可依，容易發(fā)生糾紛，不利于土地流轉的進行。第二，土地經營權不能抵押。這使得家庭農場無法通過土地經營權抵押獲取抵押貸款，嚴重制約家庭農場的融資能力。

三、促進土地流轉的舉措

（一）建立健全土地流轉市場

首先，培育多元化市場主體。特別是推動建立市場中介和服務機構體系，如土地價格評估機構、法律咨詢機構、投訴處理中心等，為土地流轉提供全面服務。其次，構建土地流轉信息平臺。由于信息不暢，容易出現(xiàn)出租方找不到承租方，承租方又難以找到出租方的現(xiàn)象。土地流轉信息平臺可有效推動信息的集中共享，實現(xiàn)信息集中化、透明化，減少信息不對稱，降低信息搜尋成本，促進合理價格形成和降低交易成本。其次，規(guī)范土地流轉制度。目前土地流轉大多在熟人之間進行，往往僅有口頭協(xié)議并無書面協(xié)議，即使有書面協(xié)議也大多不夠規(guī)范嚴謹，容易產生毀約現(xiàn)象，釀成糾紛。土地流轉市場的建立健全將提高土地流轉效率，優(yōu)化土地資源配置，加速土地向家庭農場的集中。

（二）充分發(fā)揮政府作用

政府是土地流轉的引導者、服務者、監(jiān)管者。主要應做好以下工作：第一，加大對土地流轉的直接性財政補貼。制定家庭農場的科學認定標準，對符合條件的家庭農場提供直接性財政補貼。第二，成立貸款擔?；稹＾r業(yè)貸款金額小、風險大、交易成本高，金融機構涉農貸款的積極性不高，為了有效調動金融機構發(fā)放涉農信貸的積極性，政府應成立專門的貸款擔?；?，為符合條件的家庭農場提供擔保，滿足土地流轉過程中的資金需求。第三，土地不能連片集中是困擾家庭農場的重要問題。政府可以成立“土地集中和整治公司”，從農民手中回購土地經營權或接受農民經營權轉讓委托，進行土地整治和基礎建設，面向家庭農場進行連片和中長期土地流轉，化解土地流轉碎片化和短期化的問題，保障家庭農場長期穩(wěn)定經營。

（三）完善農村社會保障體系

政府要加大財政投入，加快完善農村社會保障體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。貫徹“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”原則，大膽進行制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，健全農村社會保障體系，完善社保種類，擴大社保覆蓋面，提升社保水平，保障人民基本生活，充分發(fā)揮了社會保障體系的“安全網(wǎng)”、“平衡器”和“穩(wěn)定器”作用，消除農民土地流轉的后顧之憂，弱化和替代土地的社保功能，降低農民對土地的依賴，加速土地流轉。

（四）完善土地流轉法律法規(guī)

首先，明確土地經營權的法律內涵，強化土地經營權的物權化保護。其次，明確規(guī)定土地經營權可以抵押，提升家庭農場土地流轉過程中的融資能力。最后，應適時推出專門的《農村土地流轉法》，為土地流轉進行全面、具體、系統(tǒng)的法律指引和保障。

發(fā)展家庭農場是黨中央順應當前形勢提出的推動農業(yè)轉型升級的重要戰(zhàn)略決策，采取綜合措施促進土地流轉，對家庭農場的發(fā)展具有重要助推作用。

（渭南師范學院，陜西 渭南 714099）

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基金項目：渭南師范學院校級重點項目，秦東家庭農場發(fā)展的動力機制研究（14SKZD13）。

作者簡介：孔貴寶（1977—），男，山東濟寧人，碩士，渭南師范學院東盟博仁財經學院，講師，主要研究方向為產業(yè)經濟。