污染治理是一場(chǎng)長(zhǎng)期艱巨的攻堅(jiān)戰(zhàn)

翁鳴

在新的歷史時(shí)期，國(guó)家大力倡導(dǎo)和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)地方污染治理的力度不斷加大，并實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。但是，各地生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程差異較大，有的地方污染治理問(wèn)題較多甚至虛假應(yīng)付，與國(guó)家的生態(tài)文明建設(shè)要求相差甚遠(yuǎn)。中央環(huán)保督察組披露的部分環(huán)境污染案件，充分說(shuō)明了我國(guó)污染治理不僅充滿復(fù)雜性和艱難性，而且是一場(chǎng)長(zhǎng)期的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

一、地方環(huán)境污染仍然相當(dāng)嚴(yán)重

中國(guó)青年網(wǎng)報(bào)道，首批中央環(huán)保督查“回頭看”進(jìn)駐河北等10省（區(qū)）。督察組進(jìn)駐期間，約談2819人，問(wèn)責(zé)4305人;共計(jì)與140名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行個(gè)別談話，其中省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)51人，部門和地市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)89人;走訪問(wèn)詢省級(jí)有關(guān)部門和單位101個(gè);調(diào)閱資料6.9萬(wàn)余份;對(duì)120個(gè)地（市、盟）開展走訪督察。

截至今年7月7日，督察組共收到群眾舉報(bào)45989件，經(jīng)過(guò)梳理分析，受理有效舉報(bào)38165件，合并重復(fù)舉報(bào)后向地方政府轉(zhuǎn)交辦理37090件。針對(duì)督察發(fā)現(xiàn)的“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”等問(wèn)題，經(jīng)過(guò)梳理后陸續(xù)公開50余個(gè)典型案例。在這些案例中，督察組多次使用“督察現(xiàn)場(chǎng)令人震驚”“真相變本加厲”等措辭，語(yǔ)氣嚴(yán)厲程度也是前所未有的。例如，因在長(zhǎng)江岸邊違法傾倒數(shù)萬(wàn)噸污泥，生態(tài)環(huán)境部直指江蘇泰興兩年未能整改，問(wèn)題變本加厲。對(duì)江西南昌的通報(bào)中指出，整改嚴(yán)重滯后，甚至弄虛作假，虛假應(yīng)對(duì)，走形式、打折扣、搞變通。廣東省清遠(yuǎn)市被點(diǎn)名黑臭水體治理不力，通報(bào)措辭嚴(yán)厲，但是廣東省卻認(rèn)定該市整治初見成效。對(duì)此，督察組指出，將堅(jiān)決查實(shí)“假裝治污”“表面治污”的問(wèn)題。

在中央督察組的嚴(yán)厲督辦下，地方政府重視并查處有關(guān)環(huán)境污染的案件。其中，責(zé)令整改22561家，立案處罰5709家，罰款51062萬(wàn)元，立案?jìng)刹?05件，行政和刑事拘留464人，約談2819人，問(wèn)責(zé)4305人。從各個(gè)被督查地方報(bào)送的情況看，河南省問(wèn)責(zé)人數(shù)最多，邊督查邊問(wèn)責(zé)多達(dá)1015人;廣東省拘留環(huán)保違法人員162人;江蘇省處罰金額最高，近2.4億元。

以上情況至少說(shuō)明兩點(diǎn)：一是部分地方領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)保意識(shí)還沒有轉(zhuǎn)變到生態(tài)文明理念，依然堅(jiān)守那種經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以不顧環(huán)境保護(hù)的舊思維，習(xí)慣于原來(lái)的工作思路和方式，并用消極甚至弄虛作假對(duì)付督查，產(chǎn)生“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”等問(wèn)題。這次被約談的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和地市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)多達(dá)140人。地方領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保觀念有問(wèn)題，地方污染問(wèn)題難以糾正也就不難理解了。二是地方企業(yè)不愿積極開展污染治理，甚至抵制企業(yè)參與治理污染。由于治理污染是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不僅涉及治污技術(shù)、基建工程、設(shè)備管理、環(huán)保評(píng)估、專業(yè)培訓(xùn)、立項(xiàng)申請(qǐng)等多方面工作，而且治理污染的投資相當(dāng)可觀，許多中小企業(yè)（尤其是民營(yíng)企業(yè)）即使安裝了環(huán)保設(shè)備，為了節(jié)約環(huán)保設(shè)備的使用成本，也千方百計(jì)地減少使用。這就是我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和加大污染治理面對(duì)的兩個(gè)最大的阻力和障礙。

二、地方環(huán)境污染深層原因分析

盡管地方污染治理的兩個(gè)主要困難反映為領(lǐng)導(dǎo)觀念和企業(yè)利益，但進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，影響領(lǐng)導(dǎo)觀念和企業(yè)利益的深層因素有很多種。如果不研究、不破解這些深層原因，就不可能真正地解決地方污染問(wèn)題。

一是干部政績(jī)觀和考核指標(biāo)。對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，不管是省市還是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，追求晉升是他們的主要目標(biāo)和動(dòng)力，這就是中國(guó)地方官員的現(xiàn)實(shí)情況。但是，職務(wù)晉升需要政績(jī)支撐，沒有政績(jī)就沒有晉升的基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上講，要晉升就要有政績(jī)，要政績(jī)就要奮斗。地方干部奮斗的目標(biāo)，大多還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)排名。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)不能名列前茅，地方干部就很難獲得晉升。于是地方干部不顧環(huán)保，追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于自身?xiàng)l件不佳，難以吸引優(yōu)質(zhì)環(huán)保企業(yè)投資，所以不得不犧牲環(huán)保，拼命也要發(fā)展有污染的產(chǎn)業(yè)，這也是某些中部地區(qū)省份成為污染問(wèn)題重點(diǎn)的主要原因。

二是地方財(cái)政收入壓力巨大。對(duì)于有些地方領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，他們認(rèn)識(shí)和理解中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的大政方針，也愿意在本地區(qū)貫徹落實(shí);但是，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)情況壓得他們無(wú)法實(shí)施。例如，有的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不理想，有時(shí)地方財(cái)政收入只能維持政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的行政費(fèi)用和工資發(fā)放。如果關(guān)停并轉(zhuǎn)污染企業(yè)，又沒有其他可依賴的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，就難以保證政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的正常運(yùn)行，甚至可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定事件發(fā)生。這種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素促使地方領(lǐng)導(dǎo)難下決心，保運(yùn)行、保穩(wěn)定自然成為地方政府的首選項(xiàng)目。在這種情況下很難指責(zé)地方領(lǐng)導(dǎo)不作為。對(duì)不同情況要作具體分析，這是解決地方污染問(wèn)題的一個(gè)基本原則。

三是企業(yè)追求其利益最大化。從中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看，大多數(shù)企業(yè)依然追求利益最大化，企業(yè)利益最大化的形式就是收益最大化。但是，企業(yè)利益最大化并不等于公眾利益最大化，尤其在環(huán)保方面，企業(yè)利益最大化往往是以犧牲社會(huì)公眾的身體健康為代價(jià)。這種事件不僅發(fā)生在民營(yíng)企業(yè)，而且也發(fā)生在國(guó)有企業(yè);不僅發(fā)生在中小企業(yè)，而且也發(fā)生在大型國(guó)有骨干企業(yè)。這不僅僅是人的思想觀念轉(zhuǎn)變問(wèn)題，更重要的是要放棄一部分經(jīng)濟(jì)利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，許多人推崇金錢至上甚至不惜以身犯法，如果政府不采取強(qiáng)有力的政策措施，如果不嚴(yán)格處罰一些人，就難以制止企業(yè)的違法行為。

四是結(jié)成違法謀利的小集團(tuán)。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，最難解決的一個(gè)問(wèn)題就是官商勾結(jié)，坑害人民群眾。由于這種勾結(jié)往往是隱蔽狀態(tài)，一些企業(yè)家千方百計(jì)地拉攏地方領(lǐng)導(dǎo)，通常是以節(jié)日禮金、子女婚禮、老人生日、出國(guó)購(gòu)物、生病慰問(wèn)等名目，以及使用不良娛樂、變相行賄和公開賄賂等方式，先將領(lǐng)導(dǎo)拖下水再提條件，最后結(jié)成官商勾結(jié)的利益共同體。在中原某大省調(diào)查中，干部群眾反映某縣有家污染產(chǎn)業(yè)，由于時(shí)有污染發(fā)生，環(huán)保效果較差，經(jīng)常發(fā)生群眾上訪，因而社會(huì)效益也很差，而且企業(yè)上繳稅收遠(yuǎn)不及政府治理污染的投資額。這樣一家經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益都很差的產(chǎn)業(yè)，地方領(lǐng)導(dǎo)為什么還要扶持？這里是否存在著其他原因？在調(diào)研時(shí)大家不約而同地提出了上述質(zhì)疑。

五是尚未形成治污制約機(jī)制。僅僅依靠中央政府的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了全國(guó)各地的污染治理問(wèn)題。中國(guó)地大人多情況復(fù)雜，還需建立地方自身有效治理機(jī)制，特別是建立科學(xué)、民主、法制的治污體制機(jī)制。具體來(lái)講，就是要制約地方行政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)保不作為甚至亂作為的行為。例如，有關(guān)污染治理的重大問(wèn)題，要建立公示和征求意見制度，要有群眾對(duì)話和發(fā)言機(jī)制，要有專家評(píng)估論證制度，要經(jīng)過(guò)地方人民代表會(huì)議批準(zhǔn)。否則，僅僅依靠當(dāng)?shù)馗刹亢茈y阻止地方污染亂象。

三、有關(guān)污染治理的政策建議

地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展不是簡(jiǎn)單的產(chǎn)能擴(kuò)張，而是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型提質(zhì)和減少污染的問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅要考慮經(jīng)濟(jì)因素，更要從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明方面綜合考慮，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展。對(duì)此，提出如下思考和建議。

（一）充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)作用。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府應(yīng)發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，推進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，尤其是限制、改造和利用有污染的傳統(tǒng)企業(yè)。從工業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展來(lái)看，綜合國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策、企業(yè)生產(chǎn)管理等情況，對(duì)于現(xiàn)有污染物的企業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)突出“重治理、慎發(fā)展、提質(zhì)量、穩(wěn)產(chǎn)量”方針。

（1）“重治理”是指繼續(xù)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)的污染治理。按照中共中央提出的“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度”要求，我國(guó)污染治理標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，污染產(chǎn)能呈現(xiàn)壓縮趨勢(shì)。但是，對(duì)那些作為污染治理重頭戲的產(chǎn)業(yè)，決不能有任何放松和懈怠，一定要強(qiáng)化“散亂污”企業(yè)的綜合整治，深化工業(yè)污染治理，改變其被動(dòng)接受檢查督查的局面。

（2）“慎發(fā)展”是指這些產(chǎn)業(yè)規(guī)模要謹(jǐn)慎發(fā)展，重點(diǎn)是控制有污染的加工產(chǎn)能。加工過(guò)程將會(huì)產(chǎn)生污染源，造成對(duì)人體健康有害的污染物。在國(guó)家嚴(yán)格控制污染物排放量并逐步減少排放量的前提下，除非污染治理技術(shù)有重大的開創(chuàng)性突破，否則不要輕易考慮這些產(chǎn)能的增加。

（3）“提質(zhì)量”是指這些產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)環(huán)境、管理水平和產(chǎn)品質(zhì)量，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上有較大提升。以中原某縣為例，在52家皮革企業(yè)中，不同企業(yè)的生產(chǎn)管理水平和廠房設(shè)施狀況，存在較大差別。應(yīng)貫徹“全面質(zhì)量管理”理念，對(duì)于那些經(jīng)營(yíng)管理不善的企業(yè)，要進(jìn)一步提高生產(chǎn)工藝水平，改善生產(chǎn)車間的衛(wèi)生環(huán)境，提高皮具質(zhì)量。

（4）“穩(wěn)產(chǎn)量”是指在治污技術(shù)、污染物排放指標(biāo)沒有重大突破的情況下，穩(wěn)定現(xiàn)有年產(chǎn)量生產(chǎn)，即嚴(yán)格控制產(chǎn)品加工數(shù)量。沒有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的科學(xué)論證，沒有先進(jìn)有效的治污技術(shù)，沒有國(guó)家環(huán)保行政部門批準(zhǔn)，任何輕率地增加產(chǎn)品數(shù)量，都將會(huì)帶來(lái)不可估量的損失。

（二）建議開展科學(xué)、系統(tǒng)論證。工業(yè)發(fā)展，不僅關(guān)系到環(huán)境保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定等熱點(diǎn)問(wèn)題，而且涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，因此，應(yīng)該以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，堅(jiān)持“五位一體”的總體布局，樹立和貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念。為此，建議對(duì)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行深入和系統(tǒng)性的研究，提出可行性論證報(bào)告。

（1）集中多方面專家進(jìn)行研討。充分發(fā)揮市政府經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展研究院、高等院校和其他研究機(jī)構(gòu)的作用，集中產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、化學(xué)化工、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)管理、基建投資、區(qū)域規(guī)劃、社會(huì)管理等方面專家，對(duì)有污染的產(chǎn)業(yè)發(fā)展開展可行性分析，探討各個(gè)方面、各種指標(biāo)之間優(yōu)化組合，探討工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最佳方案，選擇產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的路徑。

（2）征求社會(huì)公眾的意見建議。利用政府的信息傳播渠道，征求社會(huì)公眾的意見和建議，尤其是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有利益關(guān)聯(lián)的各方，包括企業(yè)周邊群眾、企業(yè)負(fù)責(zé)人、縣級(jí)政府、環(huán)保行政部門等。針對(duì)征集的意見和建議，進(jìn)行針對(duì)性分析研究，吸取有價(jià)值的意見和建議，補(bǔ)充有關(guān)工作計(jì)劃和方案。對(duì)于有情緒化的反對(duì)意見，應(yīng)在客觀分析的基礎(chǔ)上，做好說(shuō)服教育工作和相應(yīng)的針對(duì)性措施。

（3）編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展可行性報(bào)告。在收集有關(guān)專家和各方群眾意見的基礎(chǔ)上，有關(guān)部門編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展可行性報(bào)告，詳細(xì)闡述該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策依據(jù)、技術(shù)支撐、環(huán)保評(píng)估、企業(yè)生產(chǎn)、融投資情況、市場(chǎng)前景和不同意見等，并說(shuō)明不利因素、主要障礙和解決方案。通過(guò)科學(xué)、民主的論證方式，制止沒有科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，推動(dòng)地方工業(yè)產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

（三）注重污染治理機(jī)制建設(shè)。地方污染治理成效大小，主要取決于地方政府對(duì)污染治理的重視程度，以及污染治理機(jī)制建設(shè)程度。在相當(dāng)程度上，一個(gè)有效的污染治理機(jī)制，可將地方政府的環(huán)保理念和治污決心，轉(zhuǎn)化為地方政府的治污成效。

（1）發(fā)揮地方人大會(huì)議作用。地方人民代表大會(huì)是反映民意和監(jiān)督政府的權(quán)力機(jī)構(gòu)，要充分發(fā)揮地方人大執(zhí)行國(guó)家有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)的作用，并經(jīng)上級(jí)人民代表會(huì)議授權(quán)，行使對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和污染治理的監(jiān)督權(quán)力，強(qiáng)化有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和污染治理的審查程序和問(wèn)責(zé)制度。

（2）堅(jiān)持政府直管治污監(jiān)督。治污監(jiān)管是政府不可推卻的政治責(zé)任，是代表國(guó)家行使保證人民健康的職責(zé)和權(quán)力。地方政府直屬事業(yè)單位或直屬企業(yè)負(fù)責(zé)監(jiān)管排污情況，有利于地方政府時(shí)刻掌控污染物排放情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理污染物超標(biāo)問(wèn)題。如果改變?cè)械恼聦賳挝恢苯颖O(jiān)管模式，將監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)移至第三方民營(yíng)企業(yè)，有可能發(fā)生為了自身利益而放松監(jiān)管的現(xiàn)象，這樣的案例數(shù)不勝數(shù)。

（3）政府、行業(yè)和企業(yè)共同治理。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，即在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，為解決小政府與大市場(chǎng)之間監(jiān)管矛盾，構(gòu)建政府監(jiān)管、行業(yè)管理、企業(yè)自律三位一體的產(chǎn)業(yè)管理模式，既有利于調(diào)動(dòng)行業(yè)組織的積極性，也有利于政府集中精力抓好重點(diǎn)環(huán)節(jié)，即政府通過(guò)指導(dǎo)扶持創(chuàng)建行業(yè)協(xié)會(huì)，增加企業(yè)之間互相檢查職能。

（4）對(duì)小企業(yè)實(shí)行兼并重組。面對(duì)具有污染的產(chǎn)業(yè)企業(yè)，政府應(yīng)集中力量監(jiān)管主要污染源，而企業(yè)數(shù)量過(guò)多（特別是小企業(yè)較多），極大地耗費(fèi)了政府部門的管理精力。應(yīng)對(duì)這些小企業(yè)兼并重組，以不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)整體實(shí)力。