林月雯

[提要] 隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，勞動(dòng)力規(guī)模及勞動(dòng)力年齡分布狀況都隨之發(fā)生變化，養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老設(shè)施供給、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障問題也越來越突出。養(yǎng)老政策如何制定會(huì)進(jìn)一步對公共資源和財(cái)政支出產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如何做到兩者兼顧，全面、立體地對待兩者之間產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，建立完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，具有理論和現(xiàn)實(shí)雙重意義。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老政策；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年11月14日

一、引言

目前，我國正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，許多社會(huì)問題凸顯，人口老齡化的迅速發(fā)展和程度的加深，對現(xiàn)行養(yǎng)老金制度體系帶來巨大的沖擊和挑戰(zhàn)，養(yǎng)老基金收支缺口的擴(kuò)大使得財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，政府財(cái)政極易出現(xiàn)入不敷出，財(cái)政收支無法平衡，進(jìn)而可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何通過完善養(yǎng)老政策，協(xié)調(diào)養(yǎng)老基金的收與支，從而降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，成為中國社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要問題之一。我國的人口老齡化是在“未富先老”、社會(huì)保障制度不完善、歷史欠賬較多、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、家庭養(yǎng)老功能弱化的形勢下發(fā)生的。因此，既要解決歷史遺留問題，又要平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)民生關(guān)系，就使得養(yǎng)老政策的完善任重而道遠(yuǎn)。

二、養(yǎng)老政策對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因分析

（一）人口年齡結(jié)構(gòu)。民政部發(fā)布的2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示：到2016年底，我國60歲及以上老年人口23，086萬人，占全國總?cè)丝诘?6.7%，其中65歲及以上老年人口15，003萬人，占總?cè)丝诘?0.8%。60歲及以上老年人口從2012年的1.94億人增長到2016年的近2.31億人，老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾矎?4.3%增長到16.7%。雖然這幾年0～14歲的人口呈逐年上漲態(tài)勢，但遠(yuǎn)不及60歲及以上老年人口每年以超過近800萬人的速度在增長。2015年我國少兒扶養(yǎng)比為22.6%，老年撫養(yǎng)比為14.3%；在過去10年間我國少兒扶養(yǎng)比逐年下降，老年撫養(yǎng)比卻逐年上升。我國人口年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不均衡的發(fā)展趨勢，老年人口比重過高，而真正創(chuàng)造價(jià)值的青壯年人口比例卻增長過慢，人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)頹勢。而我國現(xiàn)階段的養(yǎng)老政策仍然是靠動(dòng)用社會(huì)保險(xiǎn)基金去支付退休職工的退休金以及支付相關(guān)的醫(yī)療費(fèi)用。隨著這部分老年人的增長，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的支出也會(huì)隨之增加，并進(jìn)而增加財(cái)政支出。財(cái)政收入難以平衡日漸增長的這部分財(cái)政支出，收不抵支，使得財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率也就隨之變大了。

（二）城市化發(fā)展速度。所謂城市化是指人口由農(nóng)村向城市集聚或農(nóng)村人口就地城市化的現(xiàn)象。國家統(tǒng)計(jì)局公布的2016年數(shù)據(jù)顯示：從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)常住人口79，298萬人，比上年末新增2，182萬人，農(nóng)村常住人口58，973萬人，同比減少1，373萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀ǔ鞘谢剩?7.35%。我國的城市化率直到1979年之前一直維持在20%左右。但是從1980年到現(xiàn)在，每年以大概1%的速度增加，到2016年已是57%的水平?？梢?，我國城市化正處在加速發(fā)展時(shí)期。城市化快速發(fā)展最直接的表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)人口比重的上升同時(shí)農(nóng)村人口比重的下降。而顯然我國針對城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口的養(yǎng)老政策是存在差別的，雖然政府用于城鄉(xiāng)養(yǎng)老的財(cái)政支出整體呈增長趨勢，但并非均衡增長、協(xié)同發(fā)展。城鎮(zhèn)人口的養(yǎng)老福利待遇水平顯著地高于農(nóng)村人口的養(yǎng)老福利待遇水平，而城市化的迅速發(fā)展，必然會(huì)造成政府用于養(yǎng)老財(cái)政支出的擴(kuò)大，從而加劇收支差距，引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）社會(huì)體制改革不對稱。隨著社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展，我國養(yǎng)老政策和財(cái)政政策都經(jīng)歷了不同程度的改革，然而改革不是一蹴而就的，都不同程度的存在著設(shè)計(jì)不夠合理、監(jiān)管不夠成熟、后續(xù)執(zhí)行困難等問題。原來我國養(yǎng)老政策原則性的提法多、實(shí)質(zhì)性的措施少，與財(cái)政政策匹配度不高，缺乏有效的財(cái)力保障；現(xiàn)在我國的養(yǎng)老政策逐步轉(zhuǎn)變，注重具體措施、運(yùn)營環(huán)節(jié)，這就更需要財(cái)政支出給予全方位的支持。但我國的養(yǎng)老政策和財(cái)政政策還不能形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并且制度設(shè)計(jì)上都存在缺陷，這就使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)悄然發(fā)生并不斷增加。在我國進(jìn)一步加快推進(jìn)社會(huì)保障制度的全覆蓋，以期建立更加公平、更加可持續(xù)的社會(huì)的同時(shí)，會(huì)由此帶來巨大的養(yǎng)老和醫(yī)療支付，也勢必引起財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)的加大。

（四）“新農(nóng)合”的推行。新型農(nóng)村合作醫(yī)療采取個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。一經(jīng)推出，即在農(nóng)村引起強(qiáng)烈反響，無論是參保人數(shù)還是覆蓋率都呈現(xiàn)成倍增加態(tài)勢。然而在農(nóng)村居民參保熱情高漲的同時(shí)，政府的財(cái)政支出壓力也在顯著提升。政府對“新農(nóng)合”人均財(cái)政補(bǔ)貼的增幅一直高于人均繳費(fèi)的增幅，從而使得人均籌資總額中財(cái)政補(bǔ)貼的比重越來越大，從而造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三、增強(qiáng)財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力對策建議

（一）適度延長退休年齡，同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)“二胎”政策。隨著人們生活質(zhì)量及水平的提高，人均壽命也大大延長。我國人均預(yù)期壽命在16年間（1981年到2016年）從67.9歲提高到76.5歲。而退休年齡仍然是男性60歲，女性50歲，女干部55歲，顯然已不太合理。對于大多數(shù)人來說，50歲、60歲時(shí)身體還很健壯，行動(dòng)依舊靈活，過早的退休頤養(yǎng)天年實(shí)屬浪費(fèi)。因此，政府適度延長退休年齡，即有利于減輕政府支付退休金的壓力，緩解財(cái)政收支缺口；又有利于增加養(yǎng)老基金的繳費(fèi)人數(shù)，為社會(huì)創(chuàng)造更多的價(jià)值。然而僅僅延長退休年齡并不能解決根本問題，老齡化問題會(huì)依舊嚴(yán)重。目前，我國人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“倒金字塔”型，只有使底部基數(shù)增大，才能緩解老齡化的趨勢。因此，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)“二胎”政策，提高人口出生率，徹底改變老齡化趨勢帶來的消極影響。

（二）合理控制城市化進(jìn)程。我國城市化發(fā)展進(jìn)程過快，西方國家用了50年的時(shí)間使城市化率達(dá)到了60%，而我國僅用了30多年的時(shí)間就基本完成了這個(gè)水平。城市化的發(fā)展水平應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)才能相互促進(jìn)，否則就會(huì)相互阻礙。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平若不能匹配城市化發(fā)展水平，過度的城市化，必然會(huì)帶來一些社會(huì)問題，比如大量的農(nóng)村人口涌入城市，而城市不能提供配套的住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)，嚴(yán)重的就會(huì)造成失業(yè)、貧困甚至犯罪的產(chǎn)生。因此，應(yīng)合理地控制城市化的發(fā)展進(jìn)程，不可盲目發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，需要大量的勞動(dòng)力，此時(shí)大力發(fā)展城市化，鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無法滿足城市化發(fā)展時(shí)，則應(yīng)放緩城市化進(jìn)程，給農(nóng)村勞動(dòng)力提供更多在家就業(yè)的機(jī)會(huì)。

（三）推進(jìn)養(yǎng)老政策城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，養(yǎng)老政策也存在區(qū)別。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，財(cái)稅積累也多，在養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等方面相對完善；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，財(cái)政支出用于養(yǎng)老方面的資金也少，養(yǎng)老體系相對落后，更多的則是“養(yǎng)兒防老”。隨著城市化的發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入城市，并在城市落地生根，在一定程度上擠占了城市的養(yǎng)老資源，造成財(cái)政收支不平衡，同時(shí)農(nóng)村只剩下缺乏勞動(dòng)能力的老年人，使得農(nóng)村養(yǎng)老體系更加不堪一擊。因此，我國構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老政策，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果與社會(huì)公平之間的關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展就顯得尤為必要。

（四）健全社會(huì)保障制度。盡快建立與完善醫(yī)保信息平臺(tái)，加快實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一醫(yī)保報(bào)銷比例，制定針對跨省異地醫(yī)保結(jié)算辦法。由傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫蛹?、社區(qū)與機(jī)構(gòu)互相補(bǔ)充的新型養(yǎng)老模式。既能減輕家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，也能使財(cái)政支出壓力降低，充分發(fā)揮財(cái)政支出的使用效率。加大政府執(zhí)行養(yǎng)老政策的財(cái)政支出力度，適度地給予提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)和場所以優(yōu)惠政策。將醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)相融合，整合閑置的醫(yī)療資源納入養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中應(yīng)用，以達(dá)到共贏的效果。積極地將現(xiàn)代服務(wù)業(yè)引入傳統(tǒng)養(yǎng)老業(yè)，引入第三方協(xié)同健全社會(huì)保障制度。

四、結(jié)論

本文在目前學(xué)者們研究養(yǎng)老政策對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)影響的基礎(chǔ)上，從養(yǎng)老政策的現(xiàn)狀著手，根據(jù)我國基本國情，詳細(xì)分析并找出造成養(yǎng)老政策對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)影響的成因，最后探尋增強(qiáng)財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力的路徑和方法，適度延長退休年齡同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)“二胎”政策，合理控制城市化進(jìn)程，推進(jìn)養(yǎng)老政策的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的社會(huì)保障制度。在我國調(diào)整老齡化趨勢的過程中，真正做到“老有所養(yǎng)、老有所依”。

主要參考文獻(xiàn)：

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