陸聶海

〔摘要〕 民主黨派的民主監(jiān)督總體上可以納入權利監(jiān)督而非權力監(jiān)督的范疇。民主黨派民主監(jiān)督具有政治性、民主性、制度性、合作性、監(jiān)督性五大特征。通過調研可知，當前對民主監(jiān)督的政治性雖有充分認識，但工作中偏重于事務性監(jiān)督；民主監(jiān)督的自主性和主動性不足，監(jiān)督氛圍不夠濃厚；民主監(jiān)督形式雖有創(chuàng)新，但仍需不斷拓展；民主監(jiān)督的制度框架基本確立，但制度化水平還不高；監(jiān)督效果雖有改進，但監(jiān)督職能沒充分發(fā)揮。為此，要建立健全民主監(jiān)督制度體系，加強監(jiān)督的主體性建設，加強監(jiān)督能力建設，將從嚴治黨和民主監(jiān)督有效結合以強化監(jiān)督效果，探索通過監(jiān)察委員會平臺發(fā)揮民主監(jiān)督作用。

〔關鍵詞〕 民主黨派，民主監(jiān)督，政治協(xié)商

〔中圖分類號〕D665 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）01-0062-07

民主監(jiān)督是民主黨派的重要職能 ，是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。民主監(jiān)督和中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度緊密聯(lián)系在一起，在內容上包括人民政協(xié)民主監(jiān)督和民主黨派民主監(jiān)督①。相對于一般的權利性社會監(jiān)督，民主監(jiān)督定位于政治監(jiān)督。不管是人民政協(xié)的民主監(jiān)督，還是民主黨派的民主監(jiān)督，作為有組織和有秩序的監(jiān)督活動，民主監(jiān)督比一般社會監(jiān)督的影響力和作用力都要大。由于監(jiān)督主體智力密集、來源廣泛、代表性強、專業(yè)性高，同時具有相對獨特的政治地位，可以從黨和政府外的第三方提出監(jiān)督建議，決定了民主監(jiān)督較為理性和深刻，不僅具有較強的理論性、針對性和警示性，而且有較高的政治權威性。鄧小平指出：“我們這樣一個執(zhí)政黨確實需要監(jiān)督。既需黨內的，更需黨外的?！?〔1 〕261在全面建成小康社會決勝階段，改革已進入深水區(qū)，對權力進行更深層次的監(jiān)督和制約越來越成為時代發(fā)展的需要?，F(xiàn)實情況是，雖然中國共產(chǎn)黨歷來重視民主黨派的民主監(jiān)督作用，積極推出各種政策和指導意見加以落實，然而在現(xiàn)實層面，民主黨派的民主監(jiān)督作用仍然相對薄弱，還有很大的空間和資源需要開發(fā)。因此，在中國特色社會主義進入新時代的背景下，充分發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用，對于鞏固中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作制度，完善社會主義監(jiān)督體系，發(fā)展社會主義民主無疑具有重大意義。

一、研究背景和調研過程

本研究所指的民主黨派民主監(jiān)督是指以民主黨派和無黨派人士為主體進行的監(jiān)督。從數(shù)量上來說，理論界對于民主黨派發(fā)揮民主監(jiān)督作用的研究已經(jīng)形成了大量成果。但這些研究成果大多集中于理論分析，鮮見實證探討。在新形勢下，為了更好地研究民主黨派民主監(jiān)督作用的發(fā)揮問題，就需要創(chuàng)新研究方式。

本研究首先從政治生態(tài)分析層面建構了一個民主黨派民主監(jiān)督的理論模型。從政治生態(tài)的分析角度講，任何一種政治制度及其行為都是特定政治生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)物，其目的也是設計和建設更能適應和促進當前政治生態(tài)環(huán)境需要的政治制度和政治行為。按此思路，建構了民主黨派民主監(jiān)督的政治生態(tài)分析模型（見圖1）。

根據(jù)民主黨派民主監(jiān)督的理論模型，并結合民主監(jiān)督的整個過程，本研究認為民主黨派民主監(jiān)督具有以下五個特征：

政治性。民主監(jiān)督是一種政治監(jiān)督，具有政治性，這主要體現(xiàn)在三方面。一是作為參政黨的民主黨派不同于社會組織和公民，它是一個政治性的政黨組織。由于政黨在國家政權中的重要地位和作用，作為高層次政黨監(jiān)督的民主監(jiān)督本身是一種政治性監(jiān)督。二是民主黨派民主監(jiān)督不同于一般人民群眾的權利性民主監(jiān)督，它是在政治體制內進行的監(jiān)督，其監(jiān)督屬性由“中國共產(chǎn)黨領導的政治協(xié)商和多黨合作制度”這一基本政治制度所規(guī)定。三是民主黨派民主監(jiān)督的前提是堅持中國共產(chǎn)黨領導，堅持中國特色社會主義道路，其監(jiān)督要始終堅持正確的政治方向。

民主性。民主本身就有權利的意蘊，民主監(jiān)督是一種權利性的監(jiān)督，也是社會主義獨有的民主形式之一。② 民主監(jiān)督的民主性要求監(jiān)督的氛圍是融洽的，監(jiān)督的方式是民主的，主要通過提意見、批評、建議的方式實施，所以是一種表達性的監(jiān)督。民主監(jiān)督的民主性還表現(xiàn)為民主監(jiān)督和協(xié)商民主密切相關，要通過協(xié)商以達到監(jiān)督目的實現(xiàn)。此外，民主監(jiān)督的民主性還體現(xiàn)為民主黨派在監(jiān)督中的主動性和主體性有關。民主黨派作為參政黨，并非被動地進行政治活動，而應該有意識地關注政治、經(jīng)濟、社會、文化及生態(tài)發(fā)展，并就某些問題進行主動監(jiān)督。

制度性。民主黨派民主監(jiān)督的制度性指的是民主監(jiān)督要有相應的制度保障。作為“嚴密的法治監(jiān)督體系”的一部分，民主監(jiān)督法制化是制度化的核心要素之一，即通過一定的法制形式將民主監(jiān)督確立下來，不能擅自改變。除了法制化，還包括監(jiān)督的規(guī)范化、程序化。民主監(jiān)督規(guī)范化是通過一系列明確、具體的規(guī)范，來規(guī)范相關的民主監(jiān)督行為。而程序化是任何形式的民主監(jiān)督制度的基本要求，缺乏一定程序的規(guī)范，民主監(jiān)督會陷入雜亂無章的境地。

合作性。競爭性的西方政黨制度體現(xiàn)的是替代性監(jiān)督，而中國的政黨制度體現(xiàn)的是合作性監(jiān)督。民主監(jiān)督實際上是一種糾錯機制，通過民主監(jiān)督作用的發(fā)揮，幫助執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨加強和改善領導。另一方面，統(tǒng)一戰(zhàn)線的主題就是大團結和大聯(lián)合，黨派進行民主監(jiān)督的統(tǒng)一戰(zhàn)線性質決定了是以團結合作為目的。團結合作的主題體現(xiàn)在監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，它要求在民主監(jiān)督中參政黨和執(zhí)政黨既要堅持共同點，又要看到差異處，形成和諧相處、互相合作的合作共事工作機制。

監(jiān)督性。民主監(jiān)督的監(jiān)督性是其區(qū)別于民主黨派的參政議政職能、政治協(xié)商職能的最基本的特性。民主監(jiān)督是一種柔性的異體監(jiān)督，不同于法律監(jiān)督、黨內監(jiān)督等剛性權力監(jiān)督，其效力并不具備法定約束力，但同樣具有監(jiān)督性，都屬于社會主義政治監(jiān)督體系不可或缺的一部分，其目的是為了對公共權力形成制約。從結果看，民主監(jiān)督的監(jiān)督性主要反映在監(jiān)督效果和監(jiān)督力度方面。監(jiān)督效果越好，說明監(jiān)督性越強，反之則說明監(jiān)督性越弱。

基于民主黨派民主監(jiān)督的特征，同時考慮到民主監(jiān)督是一個環(huán)式過程，涉及理念、主體、制度、行為、結果等各個方面，因此本研究構建了民主黨派民主監(jiān)督特征指標體系（見表1），并以此指標體系為參照進行調研分析。endprint

在進行以上理論分析和建構指標體系的基礎上，2017年2月至9月，我們以浙江省為主要調研區(qū)域，主要采用問卷調查并結合座談訪談的方法進行。③ 選擇調查的樣本及對象具有代表性，不僅具備較高的統(tǒng)戰(zhàn)理論素養(yǎng)，同時也參與實際的民主監(jiān)督工作。問卷以上述民主黨派民主監(jiān)督指標體系為參照，以五大特征構建了十二個二級指標。

此次調研共發(fā)放問卷282份，回收有效問卷264份。由于研究主題是民主黨派的民主監(jiān)督，所以在黨派結構中，民主黨派和無黨派人士要有一定比例。在被調查者的年齡結構中，中青年干部占較大比例。被調查者的職業(yè)構成較為多元化，除了公務員和專業(yè)技術性人員，還有一定數(shù)量的新階層人士 ④ 和非公經(jīng)濟人士。具體問卷情況見表2。

二、調研結果分析

以浙江省為例，結合民主黨派民主監(jiān)督的五大特征，從調研的總體情況來看，當前民主黨派民主監(jiān)督作用發(fā)揮明顯，但也存在一些較為突出的問題。

（一）對民主監(jiān)督的政治性雖有充分認識，但工作中偏重于事務性監(jiān)督

從調研結果來看，當前民主黨派對民主監(jiān)督的政治性有較為充分的認識，大部分民主黨派和無黨派人士具有較強的政治把握能力，能夠堅定地認同和接受共產(chǎn)黨的領導地位，對中國特色社會主義道路充滿信心，在重大原則問題上旗幟鮮明。當然，我們也發(fā)現(xiàn)一少部分民主黨派成員在思想上受到西方價值觀的侵蝕。另一方面，在對民主監(jiān)督性質的認識上，廣大民主黨派和無黨派人士都能有著清醒的認識，都認為民主監(jiān)督是一種政治性監(jiān)督，其政治性體現(xiàn)在高層次的政黨監(jiān)督上，目的是為了執(zhí)政黨更好地執(zhí)政。

但較高的理論認知不完全代表民主監(jiān)督的真實情況。盡管絕大部分調研對象認識到民主監(jiān)督是政治監(jiān)督，不同于一般的社會監(jiān)督，但從實際監(jiān)督情況來看，大部分民主監(jiān)督內容通常是對政府某項具體工作和某項社會事務的監(jiān)督，對黨際監(jiān)督尤其是黨委執(zhí)政情況和黨員干部履行職能情況進行監(jiān)督的比較少。從近幾年政協(xié)提案中涉及民主黨派民主監(jiān)督的相關內容來看，“工作建議”占了所有黨派提案的大部分 ，而發(fā)揮黨際監(jiān)督作用的提案只有少部分。省級的情況更嚴重?？梢哉f越到基層，黨際監(jiān)督內容越少，具體工作比例越高。而對民主黨派成員以及政協(xié)委員的相關問卷訪談也驗證了這一情況（見圖2）。事實上，民主黨派民主監(jiān)督作為一種高層次的政治監(jiān)督，不應當將黨際“監(jiān)督”降低到一般社會事務管理層面，如此不僅易混同于一般社會監(jiān)督，而且會淡化監(jiān)督的政治性。

（二）民主監(jiān)督的自主性和主動性不足，監(jiān)督氛圍不夠濃厚

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨和各民主黨派實行互相監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨處于領導和執(zhí)政地位，更需要自覺接受民主黨派的監(jiān)督?！?〔2 〕7由于組織建設薄弱，對執(zhí)政黨和政府依賴性過強，民主黨派事實上并不是完全獨立的監(jiān)督主體，其民主監(jiān)督作用的發(fā)揮有賴于多黨合作的良好機制及氛圍。因此，執(zhí)政黨有條件、有義務創(chuàng)造一個良好的監(jiān)督氛圍。但當前，民主監(jiān)督的環(huán)境有待進一步改善。就執(zhí)政黨而言，一些領導干部表面上重視民主監(jiān)督，但在工作中又放在一邊；一些黨政領導尤其是基層領導對民主監(jiān)督存在認識上的誤區(qū)，認為民主監(jiān)督是自找麻煩，會對其權力造成制約。

相比人數(shù)眾多的中共黨員，作為參政黨的民主黨派成員數(shù)量很少，這更需要民主黨派在民主監(jiān)督中增強主動性和主體性，正如毛澤東1957年在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》指出：“民主黨派是否能長期存在下去，不是單由共產(chǎn)黨一方面的愿望決定的，還要看民主黨派自己的表現(xiàn)……”。〔3 〕367-368但當前民主黨派缺乏參與和推動民主監(jiān)督的意愿。一些黨派成員不能正確認識憲法及相關制度賦予的政治權利，監(jiān)督意識不強，習慣于政治安排，不敢出頭，不愿主動監(jiān)督。調研發(fā)現(xiàn)，各民主黨派組織的大部分監(jiān)督活動集中在少數(shù)骨干成員身上，而廣大一般成員尤其是基層成員對民主監(jiān)督較為冷淡，主動性不高。除了監(jiān)督意愿不強外，監(jiān)督的自主性也較弱，突出表現(xiàn)為組織建設不力，解決自身問題能力較弱，對執(zhí)政黨和政府依賴過高。在對民主黨派民主監(jiān)督自主性不高進行歸因時，在給定“個人能力有限、缺乏必要經(jīng)費、黨派成員兼職過多、組織建設不重視、解決自身問題能力較弱”這五項選擇限選三項的情況下，“解決自身問題能力較弱”“組織建設不重視”“黨派成員兼職過多”分別為62%、53%、32%，這三項成為主要原因，而“個人能力有限”和“缺乏必要經(jīng)費”則為21%和25%。

（三）民主監(jiān)督形式雖有創(chuàng)新，但仍需不斷拓展

2005年頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》規(guī)定了民主黨派民主監(jiān)督主要有六種形式，而在2015年出臺的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中，民主黨派民主監(jiān)督已經(jīng)拓展為十種主要形式。這證明了近年來民主監(jiān)督形式日益豐富，其變化主要在以下幾點：一是通過民主協(xié)商會、談心交心會、座談會直接向黨委、政府及有關部門提意見。二是由封閉逐漸走向對所有公民開放。如民主黨派通過政協(xié)平臺進行的民主監(jiān)督，吸納公民代表參加資政會，甚至旁聽相關會議，改變了原有在相對封閉狀態(tài)下由政協(xié)委員提意見的模式。三是減少了中間監(jiān)督環(huán)節(jié)。民主黨派運用專項工作評議會、部門行風評議會等途徑，對黨和政府相關工作直接提出批評或建議，減少了監(jiān)督的中間環(huán)節(jié)，提高了監(jiān)督效率。

民主監(jiān)督形式雖然有創(chuàng)新，但依然缺乏及時發(fā)現(xiàn)問題的有效方法，尤其是特約人員的特約監(jiān)督作用發(fā)揮不充分。特約人員其實是民主黨派的一支“專職”監(jiān)督隊伍，應該成為民主監(jiān)督的重要力量。但近年來特約人員監(jiān)督基本沒有新的拓展。調研發(fā)現(xiàn)，當前特約監(jiān)督存在的問題包括：一是特約監(jiān)督人員的組織管理存有問題。一些被調查者對特約監(jiān)督是由誰組織的都說不清楚，有的認為是“政協(xié)”，有的認為是“被監(jiān)督單位”。二是對監(jiān)督單位而言，有的聘任部門抓得不夠實，制度落實不夠好，被聘用時發(fā)個證書、開個座談會，開展實質性監(jiān)督工作不多。三是特約監(jiān)督人員缺乏監(jiān)督積極性。在問到“影響特約監(jiān)督工作的因素”時，很多被訪者竟然選擇“沒有積極性，形式主義嚴重”（占27%），其他的選擇有“沒有機會監(jiān)督”（占19%），“缺乏對監(jiān)督部門了解”（占23%），“本職工作忙，沒有精力監(jiān)督”（31%）等。endprint

（四）民主監(jiān)督的制度框架基本確立，但制度化水平還不高

從現(xiàn)狀看，民主黨派民主監(jiān)督的法制建設進步巨大，其框架已基本確立。一是憲法明確了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的憲法地位，并在政治實踐中形成了民主監(jiān)督的憲法性慣例。二是中共中央相關重要黨內法規(guī)，明確了民主監(jiān)督是民主黨派的基本職能并確定了基本規(guī)范⑤。三是2004年中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例（試行）》第一次以黨內法規(guī)形式，明確了黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關系⑥。

盡管如此，民主黨派民主監(jiān)督的法制化水平還不夠高，缺乏法定程序和較強約束力。有學者提出民主監(jiān)督如何監(jiān)督政府和司法，都應當有明確的法律規(guī)定，以防監(jiān)督成為空談。〔4 〕128-129同時，對于政黨來說，政黨的根本規(guī)章制度就是政黨章程，根據(jù)黨章治黨也是民主監(jiān)督法制化的重要方面。盡管民主監(jiān)督在各民主黨派章程中有一些規(guī)定，但章程本身并不完善，同時以章程治黨的意識還不強，民主監(jiān)督權利的履行也不充分。

民主監(jiān)督能否發(fā)生實效，關鍵看有沒有一個規(guī)范監(jiān)督行為并落到實處的程序機制，這些程序機制主要有權利保護機制、知情溝通機制、采納反饋機制、考核激勵機制等。在訪談中，很多人認為民主黨派知情溝通機制最為薄弱，原因是缺乏規(guī)范性的程序機制保障民主黨派的知情權，從而造成監(jiān)督信息失真?？偟目磥?，雖然民主黨派民主監(jiān)督的制度化進步明顯，但還缺乏嚴格程序。盡管在以往的政治實踐中，民主監(jiān)督的程序也在逐漸改善，但還需要增強科學性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和可操作性。通過限選三項的問卷調查顯示，多數(shù)人對民主監(jiān)督的程序化并不滿意，72%的調研對象認為民主監(jiān)督程序的科學性不強，系統(tǒng)性不高；61%的調研對象認為民主監(jiān)督程序的規(guī)范性不強，隨意性較大；47%的調研對象認為民主監(jiān)督程序的可操作性不高；只有16%的調研對象認為民主監(jiān)督程序化較高。

（五）監(jiān)督效果雖有改進，但監(jiān)督職能沒充分發(fā)揮

當前民主黨派民主監(jiān)督的效果雖然比以前有了很大改進，但民主監(jiān)督職能并沒有充分發(fā)揮。一是從橫向上與參政議政、政治協(xié)商的要求相比，民主黨派的民主監(jiān)督效果相對較弱。目前很多民主黨派組織都設有調研處，雖然有不少成立了參政議政委員會，但都以開展各類參政議政課題調查為主，普遍沒有一個專門的民主監(jiān)督內設機構。二是從縱向來看，其監(jiān)督效果從中央到地方呈現(xiàn)遞減狀態(tài)，往往越是高層，監(jiān)督效果越好，越是基層，監(jiān)督效果越差。三是在我國目前的整體監(jiān)督體系中，民主黨派民主監(jiān)督的效果一般。在對紀委監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、民主黨派民主監(jiān)督、公民監(jiān)督這八種監(jiān)督類型監(jiān)督效果的滿意度進行評價時，由高到低分別為75%、61%、53%、49%、41%、32%、29%、17%，民主黨派民主監(jiān)督僅高于公民監(jiān)督。

此外，民主黨派民主監(jiān)督效果的不理想還表現(xiàn)在監(jiān)督成果轉化為實際政策的比例較低。究其原因，一是由于缺乏有效的成果落地機制。在訪談中，僅少部分人認為相關部門能夠及時將監(jiān)督成果轉化為實際政策，成果轉化率不高。二是很多監(jiān)督成果理論性太強，因脫離實際而操作性不強。盡管大部分黨派成員是知識分子，但往往專注于本職工作，對具體行政部門的工作不熟悉，不能提出有效的監(jiān)督方案。三是因為民主監(jiān)督的評價和反饋機制沒有有效建立起來。評估和反饋是對監(jiān)督效果的考核，是整個民主監(jiān)督環(huán)式鏈條中必不可少的一環(huán)。但現(xiàn)實中，往往對民主監(jiān)督的效果沒有統(tǒng)一和嚴格的考核評估機制，也缺乏反饋渠道。

三、發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督作用的路徑

從調研情況看，大家普遍認為民主黨派民主監(jiān)督是中國特色社會主義的重要政治優(yōu)勢，必須加強和完善。結合實證調研與學理思考，發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督作用需從以下五方面努力。

（一）建立健全民主監(jiān)督制度體系

民主監(jiān)督制度化的基本內涵，應當是通過一定的法制形式將民主監(jiān)督確立下來，同時要通過一系列明確、具體的程序機制來規(guī)范相關的民主監(jiān)督行為。建立健全民主監(jiān)督制度，首先要以法制形式和法制思維進行民主監(jiān)督。現(xiàn)代政黨政治的基本要求就是各政黨在法制框架內活動?！稇椃ā返?條明確規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”憲法的這一規(guī)定明確了各民主黨派在任何活動中應以法律為根本準則，依法進行民主監(jiān)督。

其次，在原則性規(guī)定的基礎上探索制定民主監(jiān)督條例或辦法。其中，應該在相關條例及辦法中規(guī)定被監(jiān)督者和監(jiān)督者的責任、義務，以及監(jiān)督的程序、方式、原則。同時為了防止民主監(jiān)督的職能弱化，要規(guī)定監(jiān)督任務，明確任務內容，從而有效區(qū)分民主監(jiān)督和參政議政等其他職能的邊界。

除此之外，還要著重做好以下幾方面的工作：一是在監(jiān)督過程中做好知情、溝通等程序性建設工作。知情和溝通是有效監(jiān)督的前提。要在溝通環(huán)節(jié)建立完善的多方聯(lián)系制度，明確溝通的渠道和方式。在知情環(huán)節(jié)要建立信息通報制度，不僅要明確知情的范圍，而且要對信息通報的途徑、時限等具體細節(jié)加以說明。二是完善監(jiān)督成果落實機制。對民主監(jiān)督的相關成果，要及時認真研究，并盡快交付有關部門落實。應建立成果落實陽光監(jiān)督機制，在相應網(wǎng)站上公開提案辦理過程，主動讓公民、社團和輿論媒體監(jiān)督民主監(jiān)督成果的落實情況。三是建立健全監(jiān)督評價機制。監(jiān)督評價機制要依據(jù)一定的評價標準，把監(jiān)督內容和監(jiān)督效果量化成具有可操作性的若干具體指標。同時要求承辦部門及時反饋，明確其責任和義務，制定相應的獎懲措施，納入具體的部門考核。

（二）加強監(jiān)督的主體性建設

中國共產(chǎn)黨的領導地位決定了更需要自覺地接受民主黨派的監(jiān)督。這樣的定位要求民主黨派必須加強監(jiān)督的主體性建設，否則無法承擔主動監(jiān)督的職責。從歷史上看，民主黨派監(jiān)督的主體地位是民主黨派和無黨派人士在新中國建立、社會主義建設以及改革開放過程中逐漸形成的。從現(xiàn)實看，則是由中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度所規(guī)定的。民主黨派具有人民性、進步性和廣泛性的特點，是中國特色社會主義參政黨，能夠有效地勝任監(jiān)督工作。從邏輯上看，民主黨派民主監(jiān)督的主體性主要表現(xiàn)為主觀層面和客觀層面。endprint

在主觀層面，民主黨派監(jiān)督的主體性是指民主黨派是否愿意監(jiān)督以及在監(jiān)督中是否具有責任意識。為此，首先要通過學習教育，加強民主監(jiān)督意識。要樹立高度的政治責任感和使命感，能夠自覺主動地去尋找問題及癥結所在，要站在診斷的角度對執(zhí)政黨和政府的政策、工作提出批評和意見。其次，要在加強監(jiān)督意識的基礎上形成民主監(jiān)督文化。要通過加強民主監(jiān)督的理論教育， 培養(yǎng)黨派成員的法治意識和公民道德意識，各民主黨派要根據(jù)不同歷史傳統(tǒng)和自身界別特色，對黨派自身的價值觀念進行概括提煉，要對黨派成員的思想與行為進行規(guī)范，同時要加強黨派內部價值理念宣傳教育，形成積極向上的民主監(jiān)督文化。再次，要繼承和發(fā)揚民主黨派優(yōu)良傳統(tǒng)，培養(yǎng)民主監(jiān)督的政治責任感。民主黨派和無黨派人士要學習和繼承老一輩民主人士追求民主、敢于諫言的光榮傳統(tǒng)，以實現(xiàn)民族復興和國家富強為己任，以高度負責的態(tài)度進行民主監(jiān)督。

在客觀層面，要明確民主監(jiān)督是民主黨派的組織行為，而非成員個體行為，黨派組織是監(jiān)督的主體。為此，一方面應強化中國特色社會主義參政黨的觀念。民主黨派并非普通社會組織，也不是西方政黨制度意義上的在野黨和反對黨，而是中國特色社會主義參政黨。只有增強作為中國特色社會主義參政黨的政治責任感和政治意識，才能強化參政黨民主監(jiān)督的主動性和主體性。另一方面應借鑒執(zhí)政黨組織建設的經(jīng)驗，加強民主黨派組織建設。重點加強民主黨派組織的領導班子建設和基層組織建設，應突破組織建設的瓶頸，將資源下沉，創(chuàng)新組織形式，拓展組織功能，不斷夯實民主黨派民主監(jiān)督的組織基礎。

（三）加強監(jiān)督能力建設

從參政黨的角度看，民主監(jiān)督是參政黨能力建設的重要方面，其目的是為了執(zhí)政黨更好地執(zhí)政。可以說，民主黨派的民主監(jiān)督能力作為一個合力機制，是由民主黨派進行民主監(jiān)督時的各種能力綜合作用而形成的。其中，調查研究能力、反映社情民意能力、解決自身問題能力等是其重要方面。當前，民主黨派解決自身問題的能力略顯薄弱，自我化解內部各種矛盾的本領有待提高。可以想象，如果連自身問題都不能有效解決，那么在實際監(jiān)督過程中必定由于束縛較多而不能有效開展工作。為此，必須大力加強民主黨派解決自身問題的能力建設。通過加強自身建設，減少依賴性，增強自主性，從而使民主監(jiān)督更具有獨立性和時效性。

民主監(jiān)督是一種批評性和建設性并重的監(jiān)督，為此，必須精確找到執(zhí)政黨和政府的一些問題所在，才能使監(jiān)督具有針對性。為此必須大力加強民主黨派調查研究能力和反映社情民意能力的建設。提高調查研究能力的關鍵在于要盡可能全面地掌握所監(jiān)督問題的第一手資料，并進行實地調查和追蹤研究，全面掌握情況。加強反映社情民意能力建設則需要向執(zhí)政黨學習，即放下姿態(tài)，走群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，密切聯(lián)系群眾，如此才能聽到群眾的真實聲音，如實反映社情民意。

（四）將從嚴治黨和民主監(jiān)督有效結合以強化監(jiān)督效果

當前民主黨派民主監(jiān)督的效果和效率都取得了巨大進步，但和預期相比，還存在一定差距，為此有必要夯實監(jiān)督內容，規(guī)范監(jiān)督反饋機制，加強監(jiān)督成果轉換，提高監(jiān)督實效性。一方面要加強黨際監(jiān)督。民主監(jiān)督的內容有十條，可以說涵蓋了黨和政府的很多方面，但民主黨派的民主監(jiān)督本質上是政黨監(jiān)督，這需要監(jiān)督主體把握大局，抓住方向，注意分析主要矛盾和矛盾的主要方面，選好民主監(jiān)督的側重點，既要繼續(xù)注重事務性監(jiān)督，更要強化黨際監(jiān)督。另一方面要注重民主監(jiān)督的深度和力度。民主監(jiān)督作為一種深層次的監(jiān)督，要深入調查研究，切中肯綮，避免淪為“形式監(jiān)督”。同時要加強民主監(jiān)督力度，積極探索在各民主黨派內部建立專門進行民主監(jiān)督的內設機構。民主監(jiān)督內設機構的職能在于，一是開展各黨派的理論研究，加強宣傳力度，擴大黨派影響力；二是組織和協(xié)調實際的黨派民主監(jiān)督活動，充分展示民主監(jiān)督的組織性。

加強監(jiān)督效果，不僅要通過政治體制改革突出民主監(jiān)督的重要性，而且要在監(jiān)督形式上不斷創(chuàng)新。如可把民主監(jiān)督與司法監(jiān)督、紀委監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、尤其是輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式有機結合。從實質上看，輿論監(jiān)督和民主監(jiān)督都是權利性的柔性監(jiān)督，雖不具備強制力，但卻都有制約性。從形式上看，兩者都屬于表達性的監(jiān)督，都是通過話語或者書面的表達進行的監(jiān)督。兩者的結合有助于監(jiān)督效果的顯著提升。強化監(jiān)督效果，還要推進項目化監(jiān)督，實現(xiàn)全面監(jiān)督向專項監(jiān)督轉變。民主黨派應聚焦于黨和政府的中心工作，特別是對一些重點工程項目、群眾關注度較高的事項進行項目化監(jiān)督。事實上，當前各地開展的“脫貧攻堅”專項監(jiān)督、“五水共治”專項監(jiān)督、“最多跑一次”改革監(jiān)督等都屬于項目化監(jiān)督。通過項目化監(jiān)督，可以改變以往大而全、散而廣的現(xiàn)象，使監(jiān)督更加精準，更有效果。

此外，從嚴治黨和民主監(jiān)督具有內在的契合性，要將兩者有機結合起來。兩者結合不僅有利于提升執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，更有利于充分挖掘民主監(jiān)督效能。一方面，民主黨派的民主監(jiān)督在加強中國共產(chǎn)黨從嚴治黨方面能夠發(fā)揮巨大作用。由于各民主黨派所處位置超脫，視角獨特，理論水平也很高，因此能夠有效幫助執(zhí)政黨改進作風，加強反腐倡廉建設，成為推進從嚴治黨的重要力量。另一方面，從嚴治黨有助于加強民主黨派自身監(jiān)督。民主黨派自身也需要監(jiān)督，但當前參政黨黨內監(jiān)督建設與執(zhí)政黨黨內監(jiān)督建設差距巨大，為此各民主黨派應以“從嚴治黨”為契機，“以黨為師”。一是進一步規(guī)范、細化各民主黨派《黨章》中關于黨的組織、黨的紀律等方面的條款；二是借鑒《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等相關制度條例，對民主黨派內部監(jiān)督進行權利和義務方面的規(guī)定，對違紀違法者首先進行內部懲戒。

（五）探索通過監(jiān)察委員會平臺發(fā)揮民主監(jiān)督作用

監(jiān)察委員會的建立是社會主義監(jiān)督體系的重大創(chuàng)新，監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革。充分發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用，對于推動國家監(jiān)察體制改革，促進黨風廉政建設和反腐敗工作，有著現(xiàn)實意義。一方面，要形成對國家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察委員會工作的民主監(jiān)督制度安排。監(jiān)察委員會是對國家公職人員進行監(jiān)督的機關，但監(jiān)督者本身也應該接受監(jiān)督。監(jiān)察委員會不僅有監(jiān)察權，更有監(jiān)督權。在這兩項基本職能基礎上，監(jiān)察委員會權力龐大，職能眾多（如反貪反腐敗、偵查、防瀆職和職務犯罪等）。因此，根據(jù)權責對應原則，監(jiān)察委員會本身更應該受到監(jiān)督。當然，不同于一般監(jiān)察對象，對監(jiān)察委員會權力的監(jiān)督有其自身的特點⑦。這些特點的存在使得對監(jiān)察委員會的監(jiān)督不僅需要黨內監(jiān)督，也需要黨外的民主監(jiān)督。另一方面，還要為監(jiān)察體制改革獻策建言，協(xié)助監(jiān)察委員會開展監(jiān)督工作。民主黨派人才薈萃、智力密集、位置超脫、地位獨特，通過加強與監(jiān)察委員會的合作，不僅能夠促進監(jiān)察委員會更好開展工作，而且還能提升民主監(jiān)督的實效。可以嘗試開展民主黨派和監(jiān)察委員會對口聯(lián)系制度，監(jiān)察委員會相關部門可以向民主黨派定期通報工作情況，民主黨派則要認真聽取相關工作通報，以更好地知情和參與。要積極探索民主監(jiān)督員、民主評議、特邀監(jiān)察員監(jiān)督等機制建設。應當看到，一段時間以來，行政監(jiān)察機關特約監(jiān)察員制度的監(jiān)督作用發(fā)揮不夠明顯，建議由監(jiān)察委員會通盤考慮人選，統(tǒng)一選聘，以增加其權威性，使特約監(jiān)督工作更加有效。民主黨派也應向監(jiān)察委員會委派監(jiān)督員，對監(jiān)察委員會的權力行使、工作人員履職、監(jiān)察效果等開展常規(guī)性監(jiān)督。同時要提交民主監(jiān)督建議書，履行民主監(jiān)督職責，促使監(jiān)察工作更好地開展。endprint

注 釋：

①兩者在內容、形式、程序等方面有相似處，就其本質而言都帶有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質，都是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的體現(xiàn)。但民主黨派的民主監(jiān)督側重于政黨之間的黨際政治監(jiān)督，而人民政協(xié)的民主監(jiān)督更為關注公共政策的制定和執(zhí)行，以及公共權力的正當運行。

②如1989年頒布的 《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和2005年頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度的意見》指出民主監(jiān)督是我國基本政治制度框架內的民主形式。

③浙江省是全國為數(shù)不多的八個民主黨派省級組織齊全的省份，黨派成員總數(shù)在全國居靠前位置，具有一定代表性。近年來，浙江省各民主黨派在中共各級黨委的領導下，積極履行參政黨職能，加強民主監(jiān)督，取得了明顯成績，其中不少經(jīng)驗和做法對全國有啟示和借鑒意義。

④新的社會階層人士主要為四類人員：私營企業(yè)和外資企業(yè)的管理技術人員、中介組織和社會組織從業(yè)人員、自由職業(yè)人員、新媒體從業(yè)人員。

⑤這些文件有 1998年出臺的《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，2005年出臺的《關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》以及2015年出臺的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》等。

⑥“總則”第五條規(guī)定：“黨內監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結合。黨的各級組織和黨員領導干部，應當自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監(jiān)督?！?/p>

⑦這些特點包括：一是監(jiān)察委員會是由不同權力構成的綜合性機關；二是監(jiān)察委員會行使部分偵查權，具有一定的司法權屬性；三是紀委與監(jiān)察委員會合署辦公，使黨權與行政權、部分司法權結合在一起，使權力行使更“強勢”；四是監(jiān)察委員會主任由紀委書記擔任，副主任由副書記兼任；五是監(jiān)察的公權力范圍全覆蓋等。

參考文獻：

〔1〕鄧小平文選：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔2〕中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）〔M〕.北京：華文出版社，2015.

〔3〕毛澤東選集：第5卷〔M〕.北京：人民出版社，1977.

〔4〕何力平.政黨法律制度研究〔M〕.哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003.

責任編輯 呂曉斌endprint