李 華

(太原理工大學(xué)政法學(xué)院公共管理系， 太原 030024)

1 問題的提出

近年來，我國農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)的飲水安全問題備受政府重視。水利部農(nóng)水司副司長曾表示，到2020年，水利部將全面解決貧困地區(qū)飲水安全問題，力爭使貧困縣農(nóng)村集中式供水人口比例提到80%左右[1]。在集中供水方式被視為農(nóng)村飲水安全問題解決之道的政策背景下，很多學(xué)者對農(nóng)村集中供水問題進行了關(guān)注和探討。然而，從已有的研究來看，大多關(guān)注的是宏觀層面農(nóng)村集中供水的管理模式、運行和維護機制[2-5]，側(cè)重回答的是如何在農(nóng)村進行農(nóng)村集中供水的問題，缺少對集中供水背后水分配實踐過程及效果的微觀考察。農(nóng)村飲水安全問題的本質(zhì)在于能否確保村民擁有平等的獲取健康和穩(wěn)定水源的權(quán)利。為更好地理解集中供水方式在村莊層面如何保障村民具體水權(quán)，有必要對集中供水背后影響水分配實踐的機制和邏輯進行微觀分析，以確保農(nóng)村集中供水在實現(xiàn)水供給的同時，也能夠維護村民的水獲取權(quán)以及水分配的公平性。在Kerkvliet[6]看來，資源分配是一個政治過程，圍繞資源的社會關(guān)系決定著資源的最終分配方式。本文認(rèn)為，集中供水作為一種發(fā)展干預(yù)，進入村落后的實施過程會受到村莊政治、經(jīng)濟和文化等因素的影響，而這些因素也進一步形塑著實際的水分配過程。本文將以河北石村的集中供水項目為例，試圖為農(nóng)村集中供水問題的討論引入一個政治視角。

石村位于河北省西部山區(qū)，屬于半干旱地區(qū)，平均年降水量約為400 mm。全村共有220戶，699人，耕地面積32 hm2。村民的主要收入來源是外出或本地務(wù)工以及玉米種植。石村地表水較為豐富，地下水較為匱乏，只有淺層地下水，沒有深層地下水。石村村民自古以來以河水為灌溉水源，以村內(nèi)的水井為飲用水源。石村共有兩口公共水井，村民主要依靠體力取水，最遠(yuǎn)的住戶離村中心的水井約1.5 km。對于距離水井較遠(yuǎn)的村民尤其是老人而言，挑水是件很困難的事情。為解決村民吃水難的問題，德國EED基金會于2001年在石村開展了飲用水集中供水項目。然而，該項目運行至2012年開始停止供水，這不僅意味著該項目的失敗，并且催生了村民的打井熱。解決村民吃水難的問題是集中供水項目的初衷，但是這種帶著改善意愿的項目為何會帶來打井熱的意外效果？基于2011-2013年在石村的長期實地調(diào)查，本文將從政治視角對石村集中供水項目的過程進行分析，并在此基礎(chǔ)上對項目失敗的原因進行探討并提出政策建議。

2 項目實施與村民的有限參與

2001年，在德國EED基金會的資助下，集中供水項目在石村開始實施。按照資助方的要求，集中供水項目的實施需要采用參與式方法，即通過賦權(quán)于村民，鼓勵村民發(fā)揮能動性參與項目的設(shè)計、規(guī)劃和決策以實現(xiàn)項目目標(biāo)[7]。據(jù)村民介紹，項目的具體實施主要是以德國EED基金會出資，村民投勞，村干部負(fù)責(zé)組織的方式完成的。但在項目的運作過程中，受制于村莊內(nèi)部由村干部主導(dǎo)的權(quán)力關(guān)系，村民的實際參與是有限的，具體體現(xiàn)為“參與權(quán)”而非“決策權(quán)”。村民的有限參與也體現(xiàn)在集中供水項目中水井和水塔位置的選擇上。

集中供水項目的水源是一口人工井，約8 m深，位于村南靠近河流的一塊耕地中。水井位置的選擇不僅關(guān)系著水源的穩(wěn)定與否，還關(guān)系著水井所占土地的征用和利益補償問題。在村莊的調(diào)查中了解到，水井的位置是由村干部決定的，村民的參與是有限的。總的來看，影響井位選擇的原因主要有三個：一是地質(zhì)結(jié)構(gòu)。村莊地勢北高南低，村北的地質(zhì)結(jié)構(gòu)以巖石為主，村南靠近河流的地質(zhì)結(jié)構(gòu)以沙石為主。相比之下，人工挖井在村南更具有可行性。二是水源的穩(wěn)定性。村南地勢較低，容易蓄水，能夠為水井水量提供保證，但也增加了村莊飲水安全的風(fēng)險。2003年以后，在地方政府招商引資的政策推動下，石村出現(xiàn)了十余家選鐵廠。選鐵廠在河流中直排廢水導(dǎo)致河水受到了污染。由于項目水井距離河流較近，水質(zhì)也受到了影響，很多村民也表示，“喝的水都不一樣了，水質(zhì)都變了，味道也不一樣，有點澀”。三是土地征用補償。征用村民的承包地并修建水井需要支付土地補償金。由于石村人均耕地面積極少，土地收入較為微薄，土地補償金被視為一筆可觀的收入。在井位選擇過程中，村干部出于人情關(guān)系將優(yōu)先權(quán)給了同村民小組的村民。用村民的話說，“村主任和書記都是一五隊的人，選址就選在了自己隊那里，別管這是誰的地也得給錢”。

集中供水項目的水塔位于村西，能夠儲水20 m3。據(jù)村干部介紹，水塔的位置選擇主要依據(jù)的是村莊西高東低的地勢。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，水塔的位置要低于數(shù)十戶村民的住房高度。這些居住在高處的村民表示，雖然家里裝了集中供水的水管，但是因為地勢高，“吃不上水”。集中供水項目的實際供水覆蓋面只有80%。一位住在村東但住房地勢較高的村民說到村莊的集中供水，就開始抱怨，“大隊只有一個井，西嶺子上只有一個蓄水井。俺們這個溝地勢高，水來不了，還讓俺們?nèi)ネ诠茏訙?。村干部叫咱們挖去。不挖不行。他們選哪兒就是哪兒，全大隊就是那么一個蓄水池。高處的都吃不上水?！边€有村民說，“過去鋪水管和建水塔的時候沒有考慮高處吃不上。說起來大隊有井了，高處反映，吃不上，也沒法。就這么等著。旱了，大街的井里沒水，就得去東頭的井挑水，得多遠(yuǎn)啊，我要是挑還要歇兩歇，才能挑到家”。由上可見，在水塔位置的選擇過程中，并不是所有村民的利益都被納入了決策者的考慮范圍，村民的決策權(quán)也并沒有得到體現(xiàn)。

3 項目設(shè)計的技術(shù)政治與不平等的水分配

在關(guān)于集中供水項目的討論中，技術(shù)往往被視為是中性的工具或手段。然而，作為社會的產(chǎn)物，技術(shù)的設(shè)計和形成實際嵌入在社會過程之中，技術(shù)方案的選擇作為一種社會安排本身也負(fù)載著價值[8]。就集中供水而言，不同理念支配下的技術(shù)選擇和安排不僅影響著項目的供水率，而且直接關(guān)系著村民具體水權(quán)的實現(xiàn)。由于石村位處山區(qū)，村民住房位置存在地勢差，除了水井和水塔位置的影響外，水管鋪設(shè)方式的選擇也影響著集中供水的實際水分配格局。

2011年12月，筆者在石村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村的集中供水項目在冬季無法實現(xiàn)供水，主要原因在于項目鋪設(shè)的水管埋得太淺，很容易上凍。在當(dāng)?shù)?，冬季的土壤凍層?0～100 cm左右。很多村民表示，水管需要埋到1 m深才不會凍，如果水管不上凍也能實現(xiàn)正常供水。據(jù)村莊的水管員介紹，受冬天氣溫低的影響，石村的集中供水項目每年正常的供水時間只有8個月，大概從3-10月。集中供水項目在冬季停水階段，村民只能繼續(xù)去公共水井中挑水。項目水管之所以鋪設(shè)太淺的主要原因在于村干部為了削減工程成本以及對工程質(zhì)量監(jiān)管不嚴(yán)。在調(diào)查中了解到，村干部為了節(jié)約成本，只購置了一條主水管，分水管需要各戶出資購買。此外，在主水管的布置上，村干部并沒有進行整體規(guī)劃，而是將主水管和上世紀(jì)九十現(xiàn)代村民自發(fā)引山泉水所留下的水管進行了搭接。1992年左右，為了方便取水，石村有十二戶村民自發(fā)合作并利用自然導(dǎo)流的原理用塑料管引山泉水入戶。在工程設(shè)計方面，水源的大小和蓄水池的修建是根據(jù)參與戶數(shù)及用水量來決定的，水管的鋪設(shè)是以水源和參與戶的住房位置來決定的。在成本籌集方面，采取的是集體均攤，戶內(nèi)自付的原則。受周邊區(qū)域開礦活動的影響，村民自發(fā)引水的水源只用了一年，之后開始干涸。但從自發(fā)引水項目的設(shè)計過程及背后的理念來看，村民自發(fā)引水項目主要遵循的是公平原則，所有參與戶的用水需求都被納入了工程設(shè)計過程中并能得到滿足。

相對而言，村干部主導(dǎo)下的集中供水項目在項目設(shè)計過程中遵循的是效率原則，導(dǎo)致項目無法滿足所有村民的水需求。在村莊的調(diào)查中，很多村民表示，“(集中供水)項目投了點資，其實打的水塔實際作用不大，老百姓沒怎么太享受過。管子設(shè)計不是太合理”。在很多村民看來，村干部選擇在既有的自發(fā)引水工程的基礎(chǔ)上搭建集中用水體系，實際遵循的是一種簡化邏輯，因為兩種供水體系在水源及目標(biāo)群體方面都存在較大差異。此外，在項目資金的支配上，村民對村干部持不信任態(tài)度。事實上，由于大多村民都參與了集中供水項目的施工過程，對工程的成本花費也十分了解。有村民坦言，“買水管子和蓄水池的錢。真花了多少?。?村民)都不知道(村干部)把那錢都分了。”一位老年人抱怨說，“項目再投錢不要給村里，都讓干部給吞了，社員都吃不上水。”可見，在項目的資金分配和使用過程中，出現(xiàn)了“精英捕獲”現(xiàn)象，對項目資金的截留也是村干部之所以采取簡化安排的主要動力來源[9]?？偟膩砜矗椖抠Y助下的集中供水體系中，水井和水塔位置的選擇以及水管鋪設(shè)的設(shè)計與決策都嵌入在村莊政治過程之中，村干部只改變水源而不對供水管進行重新布置的選擇也強化著由于水塔位置和村民住房地勢不均所產(chǎn)生的不平等的水分配。

4 項目運行、資本依附與水分化

城鄉(xiāng)雙軌制是我國公共產(chǎn)品的供給特征，農(nóng)民實質(zhì)上始終承擔(dān)著農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的責(zé)任[10]。石村的飲用水供給一直依靠的是村民的自給自足。在德國EED基金會的資助下，集中供水項目的出現(xiàn)雖然在一定程度上填補了公共供給主體缺位留下的空白，但項目的運行和管理成本需要村莊自己解決。集中用水項目的主要運行成本是抽水所產(chǎn)生的電費和抽水設(shè)備的管護和維修費用。由于石村是生計型農(nóng)業(yè)社區(qū)，稅費改革后，村集體并無足夠的經(jīng)濟能力承擔(dān)項目的運行成本。為了確保項目的運行，村干部先后采取了兩種策略：一是對內(nèi)控制供水時間，二是對外尋求資助。

集中供水項目的最初供水時間安排是每天供水8 h。在調(diào)查中，村干部表示，如果敞開了供水，水井的水量是足夠的，但是村集體并沒有能力承擔(dān)電費。除了對供水時間的控制，村干部還曾經(jīng)進行過兩次水費收取，但都以失敗告終。第一次嘗試是讓在村的且能用上水的村民每月交一塊錢作為水費，對村民的具體用水量不做要求。但出現(xiàn)的問題是，很多村民尤其是距離水塔較近的村民開始在院落里種菜。由于水塔容量和供水時間是有限的，這些村民在院落進行蔬菜灌溉的用水量也擠壓著其他村民的水獲取空間。很多村民抱怨，“西邊有水就澆地，東邊水都過不來”，“近處的澆地，遠(yuǎn)處的用不上”。也正是水獲取的不均性引發(fā)了村民拒交水費的行為。在調(diào)查中，有村干部回憶說，“老百姓不愿意掏水費”，“斂錢斂不上來，放水太多，不夠開支。澆菜，有的種菜、韭菜、瓜，能澆好幾甕。這個水供不起?！?村干部也曾經(jīng)利用喇叭廣播和入戶檢查的方式要求村民不要用集中供水灌溉，但“都不管用”。水費收取失敗后，村干部進行了第二次嘗試即在戶內(nèi)安裝水表，讓村民按照實際用水量繳納稅費，但很多村民為了減少用水的現(xiàn)金開支，對水表進行了破壞，導(dǎo)致水費無法正常收取。村干部回憶說，當(dāng)時“戶里安裝水表，花了好幾千，弄不到幾個月，人們都把水表擰了，不頂事兒?！?/p>

為了減少供水成本，村干部在供水時間上進行了調(diào)整，從每天供應(yīng)8 h改為隔天供應(yīng)，以滿足飲用水為主，“兩天放一次。每天早上八點放到十二點。夏天用水量大，延長到六到八個小時”，“不敢每天都有水，村里人太不自覺”。然而，供水時間的縮短也帶來了供水不及時的問題。很多村民表示，“想用水的時候沒有，放水的時候不在家也接不上?！睘榱藵M足水需求，接不上集中供水的村民只能選擇繼續(xù)去井上挑水。與此同時，家庭經(jīng)濟水平較好的村民也在試圖尋找著自主性用水空間，即通過打私人水井來獲得穩(wěn)定的水供應(yīng)。由于打井需要具備一定的投資能力，對于無力支付打井成本且在體力上存在挑水困難的村民來說，集中供水仍起著重要作用。一對無私人水井的老年夫婦因為都身患腰椎間盤突出，“挑不了水”，“大隊的水放放又不放了。沒水的時候，這兒挑挑，那兒挑挑，趕吃水都發(fā)愁”。

為了維持集中供水的運行，村干部在對外尋求資助方面主要依賴的是村莊里的選鐵廠。2003年，在地方政府招商引資的政策影響下，先后有十余家選鐵廠進入石村進行鐵粉加工。選鐵廠投產(chǎn)后，村干部開始找選鐵廠籌集資金支付村莊集中供水所需的電費和人工費。石村的村主任認(rèn)為，“選鐵廠占著村里的地，用著村里的勞動力，為村里做點貢獻(xiàn)是應(yīng)該的”。伴隨選鐵廠對村莊集中供水的資助，村民在用水方面對選鐵廠也形成了經(jīng)濟依賴。然而，2008年以后，隨著鐵粉價格的回落，石村大部分選鐵廠的經(jīng)營狀況每況愈下并切斷了對村莊集中供水的經(jīng)濟支持，隨之導(dǎo)致的是集中供水時間的進一步削減，從之前的每兩天放一回延長為每四天放一回。村干部也表示，“放水得拿電費”，但“選鐵廠停了，也要不上錢了?！?012年開春后，由于集中供水體系中的部分水管出現(xiàn)了堵塞，新任村干部隨即停止了供水。為了尋找穩(wěn)定水源和規(guī)避水污染，很多村民開始投資挖深水井。截至2012年7月份，石村陸續(xù)新出現(xiàn)了43口機井，井深從40～70 m不等。每口機井的成本在5 000～10 000元之間。雖然擁有私人機井意味著穩(wěn)定和安全的水源，但并非每個農(nóng)戶都有投資能力。由于水資源是有限的，同一水源的使用主體之間存在著排斥性[11]。私人水井的成本將村民區(qū)分為有穩(wěn)定水源和沒有穩(wěn)定水源的人，村民之間的水分化開始形成，與此同時，私人水井?dāng)?shù)量的增加也意味著村民之間水關(guān)系張力的加大，而窮人更容易被邊緣化[12]。

5 結(jié) 語

石村的集中供水項目是在非營利組織的資助下完成的，盡管項目在實施過程中強調(diào)村民的參與，但實際的實施和管理過程仍受到了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的形塑。由于村民的有限參與，村干部權(quán)力主導(dǎo)下的集中供水項目設(shè)計以及技術(shù)方案的選擇導(dǎo)致部分村民無法獲得集中供水，尤其是距離水塔位置較遠(yuǎn)且住房地勢較高的村民。雖然這部分村民被納入了集中供水體系，戶內(nèi)安裝了集中供水的水管，但具體水權(quán)卻無法實現(xiàn)。石村集中供水體系中的具體水權(quán)分配實際是不平等的。在項目的運行過程中，一方面，由于缺少經(jīng)濟來源，村集體難以支撐集中供水的公共成本；另一方面，由于供水不及時和水獲取不平等，村民拒絕承擔(dān)供水成本。為維持集中供水體系的運轉(zhuǎn)，村干部向村莊出現(xiàn)的選鐵廠尋求了經(jīng)濟支持。選鐵廠的出現(xiàn)雖然填補了公共供給主體缺位帶來的空白，但也讓村民對其產(chǎn)生了經(jīng)濟依附。隨后，選鐵廠的關(guān)停和村干部換屆帶來的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整使得集中供水難以為繼，加速了村民自發(fā)打井的熱潮，并加劇了村民之間的水分化。在水資源并不豐富的石村，村民對地下水采掘力度的加大也在威脅著當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境安全。

總的來看，可以從石村的集中供水項目過程及影響中得到三點政策啟示。首先，在農(nóng)村集中供水項目的設(shè)計過程中應(yīng)該強調(diào)和尊重村民的主體地位和決策權(quán)，以確保在滿足村民水需求的同時，能夠讓村民在水分配中擁有平等的水獲取權(quán)，進而避免因技術(shù)規(guī)劃方案選擇不當(dāng)而引發(fā)的水排斥現(xiàn)象。其次，農(nóng)村集中供水作為村莊的公共產(chǎn)品應(yīng)以公共利益為導(dǎo)向，政府應(yīng)加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度。石村集中供水項目對外來資本的經(jīng)濟依附就凸顯著政府公共投入不足的問題。集中供水項目停止供水后，村民為獲得穩(wěn)定水源開始自發(fā)打井。然而，村民之間經(jīng)濟能力的分化也在加劇著村民之間的水分化，窮人在水獲取上的脆弱性逐漸增加。為避免水貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)，農(nóng)村飲水供給需要公共供給主體的回歸。最后，為有效保障村民的水安全，需要政府加強對農(nóng)民水權(quán)和農(nóng)村水環(huán)境的保護力度。石村村民打深水井的目的除了獲得穩(wěn)定水源之外，還有對水污染的規(guī)避。選鐵廠所帶來的水污染不僅對村莊的水環(huán)境造成了破壞，對村民生存健康造成了威脅，同時還折射著地方政府對村莊水環(huán)境和村民水權(quán)保護的缺位。如果飲用水水質(zhì)的安全性得不到保障，即使能夠保證村民獲取所需要的水量，農(nóng)村飲水安全問題仍將持續(xù)存在。

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