周學(xué)軍，陳華堂 ，姚云浩

(1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100083；2.中國(guó)灌溉排水發(fā)展中心，北京 100054；3.大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026)

0 前 言

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。如何建好、管好和用好農(nóng)田水利設(shè)施始終是擺在政策制定者和廣大基層實(shí)踐工作者面前的重大課題。我國(guó)目前的農(nóng)田水利設(shè)施管理體制因權(quán)屬和結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，主要包括了主要干支渠和部分支斗渠的國(guó)有和國(guó)家相關(guān)部門(主要是水利部門)維護(hù)和管理及部分支斗渠及以下渠道(或稱為“末級(jí)渠道”)的用水戶(主要是農(nóng)民)和農(nóng)村社區(qū)的管理。而用水戶(或有組織的用水戶)和農(nóng)村社區(qū)對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)和管理在現(xiàn)階段則主要由各類農(nóng)民用水合作組織(包括了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和水利類農(nóng)民專業(yè)合作社兩種主要形式)來實(shí)施的。由于得到國(guó)家政策的鼓勵(lì)和客觀上農(nóng)田水利設(shè)施管理的需求，全國(guó)各類農(nóng)民用水合作組織發(fā)展極為迅猛。根據(jù)水利部編制的2014年《全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2014年，全國(guó)成立的以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為主要形式的農(nóng)民用水合作組織累計(jì)達(dá)到8.34萬家, 其中254個(gè)農(nóng)民用水合作組織被評(píng)定為第一批國(guó)家農(nóng)民用水合作示范組織。目前,農(nóng)民用水合作組織管理的灌溉面積約0.189 億hm2,占全國(guó)耕地灌溉面積的29.2%。

盡管農(nóng)民用水合作組織發(fā)展迅猛，但由于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件尤其是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制發(fā)生的重大變化，一些農(nóng)民用水合作組織的生存和進(jìn)一步發(fā)展都面臨著各種各樣的問題和挑戰(zhàn)。本研究在系統(tǒng)梳理前人研究成果和實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析和總結(jié)了目前我國(guó)農(nóng)民用水合作組織發(fā)展所面臨的主要的具有共性的問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策建議，供政策制定者和實(shí)踐者參考。

1 問題分析

除了不可改變的客觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改變所帶來的外部挑戰(zhàn)以外，本文將農(nóng)民用水合作組織的發(fā)展所面臨的主要問題和挑戰(zhàn)總結(jié)為兩個(gè)方面：外部的政策環(huán)境問題和內(nèi)部的自身能力問題。

1.1 組織性質(zhì)定位不清，政策供給不足

外部的政策環(huán)境問題主要表現(xiàn)為組織性質(zhì)定位不清或不合理以及適應(yīng)其發(fā)展的政策供給不足。兩類農(nóng)民用水合作組織有著完全不同的組織性質(zhì)定位：在不同的管理部門注冊(cè)，適用不同的法律法規(guī)條款，因而也面臨著不同的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。而作為農(nóng)民用水合作組織主要形式的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)面臨的問題更為嚴(yán)峻，本文將其予以重點(diǎn)分析。

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)具有非營(yíng)利、自我組織和自我管理及主要只服務(wù)于協(xié)會(huì)成員的性質(zhì)，在缺乏相關(guān)專門適用法律法規(guī)的情況下，其組織性質(zhì)被歸類為民間的“社會(huì)團(tuán)體”，并適用《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和在相應(yīng)的各級(jí)(主要是縣級(jí))政府主管社會(huì)團(tuán)體工作的民政部門申請(qǐng)登記注冊(cè)。

隨著大量農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在廣大農(nóng)村的迅速建立和在農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和管理上起的作用越來越大，這一政策定義和管理規(guī)定除了給予其合法性依據(jù)之外，其中的一些條款也帶來了很多問題和新的挑戰(zhàn)。這些問題主要體現(xiàn)在對(duì)活動(dòng)資金的要求和對(duì)業(yè)務(wù)范圍的限制上。具體來說，由國(guó)務(wù)院發(fā)布于1998年10月25日開始實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(2016年2月6日發(fā)布的修訂版的相關(guān)內(nèi)容仍然沒有改變)總則第二條規(guī)定“…社會(huì)團(tuán)體,是...非營(yíng)利性社會(huì)組織”，第四條規(guī)定“社會(huì)團(tuán)體不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，第十條(五)規(guī)定“有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體有10萬元以上活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬元以上活動(dòng)資金”，第三十一條(2016修改版為第二十八條)規(guī)定“社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)，…接受年度檢查”。而對(duì)于很多農(nóng)戶尤其貧困地區(qū)的農(nóng)戶和規(guī)模有限且“不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)來說，單純依靠農(nóng)戶集資(在很多地方農(nóng)民收水費(fèi)都很難，且物價(jià)局確定的水價(jià)時(shí)常不能覆蓋基本的運(yùn)營(yíng)成本)，這筆注冊(cè)費(fèi)是一筆無法承受或不愿承受的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，使得很多地方的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)逃避年檢或處在“非法”狀態(tài)，甚至不能正常運(yùn)作。實(shí)踐證明，在農(nóng)業(yè)水費(fèi)由物價(jià)局核定而不是根據(jù)實(shí)際成本核算或市場(chǎng)定價(jià)，而地方政府又沒有提供必要的資金或其他渠道的財(cái)務(wù)支持且協(xié)會(huì)自身創(chuàng)收艱難的情況下，時(shí)常導(dǎo)致許多協(xié)會(huì)缺乏必要的維護(hù)和運(yùn)行資金，影響協(xié)會(huì)的運(yùn)作和必要的工程建設(shè)和維護(hù)。因此，將農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)定義為“社會(huì)團(tuán)體”并適用《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中關(guān)于“不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”和活動(dòng)資金要求的條款嚴(yán)重限制了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展和可持續(xù)運(yùn)作。

相對(duì)于其他的農(nóng)民自組織形式，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)因?yàn)橘N近農(nóng)戶、利益關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單清晰、管理透明和農(nóng)民參與度高成為我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)最受農(nóng)民歡迎和一定時(shí)期發(fā)展最快的農(nóng)村農(nóng)田水利管理架構(gòu)之一。為了解決這一對(duì)其進(jìn)一步發(fā)展的約束，很多地方政府出臺(tái)了具有一定靈活性的地方支持政策，但就全國(guó)范圍而言，仍缺乏明確的法律法規(guī)來應(yīng)對(duì)這一問題和挑戰(zhàn)，對(duì)許多地方的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)來說，這也仍然是阻礙其可持續(xù)有效運(yùn)作的主要因素之一。

與農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)相比，以提供專業(yè)的灌溉服務(wù)為主包含了灌溉排水、抗旱排澇等農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、管護(hù)及涉農(nóng)用水服務(wù)的各類水利類農(nóng)民專業(yè)合作社(名稱上包括了各類水利農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)用水/灌溉合作社等)則可以在工商部門注冊(cè)為農(nóng)民專業(yè)合作社法人和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有明確的法律支持并得到很多地方政府的支持，近幾年在一些地方發(fā)展迅速。這類水利合作社主要有三個(gè)來源：一是將原有農(nóng)民生產(chǎn)合作社的水利業(yè)務(wù)獨(dú)立出來成立更專業(yè)和獨(dú)立的水利合作社；二是對(duì)原有的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)進(jìn)行改制和重新登記為水利合作社；三是新成立的水利合作社。關(guān)于這類以提供灌溉服務(wù)為主的農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展?fàn)顩r相關(guān)研究文獻(xiàn)有限，而且還需要進(jìn)一步的觀察。2006年7月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》的一些被實(shí)踐證明不利于其發(fā)展的一些條款在將于2018年7月1日施行的新版中做了修正：一是取消了2006版中第二條要求是“同類農(nóng)產(chǎn)品”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者“同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)”的提供者、利用者，擴(kuò)大了是法律適用范圍；二是進(jìn)一步規(guī)范了其組織與行為；三是增加了一章“農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社”。這些修訂既適應(yīng)了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，又為各類包括水利類農(nóng)民專業(yè)合作社開拓了發(fā)展空間。

1.2 內(nèi)部治理不夠規(guī)范，自身能力欠缺

除了上面討論的外部政策環(huán)境制約外，許多農(nóng)民用水合作組織內(nèi)部的自身能力不足則是另一個(gè)主要制約因素。這種自身能力主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即內(nèi)部機(jī)構(gòu)治理和業(yè)務(wù)能力兩個(gè)方面。對(duì)兩類農(nóng)民用水合作組織組建的動(dòng)力機(jī)制研究表明，其組建和運(yùn)行方式主要有三類，即農(nóng)民自主創(chuàng)建、政府主導(dǎo)建立和外來項(xiàng)目催生，由此也形成了不同的內(nèi)部治理架構(gòu)和組織形式。

對(duì)許多農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)自身來說，內(nèi)部管理和自身能力欠缺主要表現(xiàn)在以下幾方面：①協(xié)會(huì)自身組織建設(shè)不夠規(guī)范，許多協(xié)會(huì)的選舉制度和財(cái)務(wù)制度形同虛設(shè)，重要決策程序缺乏協(xié)會(huì)會(huì)員的廣泛和必要參與，使得許多協(xié)會(huì)會(huì)員并不關(guān)心協(xié)會(huì)事務(wù)，或協(xié)會(huì)只是由少數(shù)人掌控，甚至有些協(xié)會(huì)的主要負(fù)責(zé)人(包括會(huì)長(zhǎng))是在籌建中由水管單位或地方政府直接任命水管部門職工或村“兩委”主要干部擔(dān)任，這使得許多協(xié)會(huì)在組織上的可持續(xù)性存疑；②協(xié)會(huì)本身能創(chuàng)收的合法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒有或十分有限，政府核定的水價(jià)不能覆蓋必要的管護(hù)成本，使得許多協(xié)會(huì)在財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性十分脆弱；③農(nóng)村許多地區(qū)大部分受過較好教育的青壯勞力外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村“空巢化”，并導(dǎo)致協(xié)會(huì)有能力的管理者的缺乏，使得這類協(xié)會(huì)在人力資源上的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。而水利類農(nóng)民專業(yè)合作社既有農(nóng)民專業(yè)合作社的優(yōu)點(diǎn)，在內(nèi)部治理和自身能力方面也存在著同樣的具有普遍性的不足和問題，主要表現(xiàn)在：①合作社規(guī)模普遍較小，業(yè)務(wù)偏窄，多只集中于服務(wù)社員的灌溉服務(wù)，缺乏覆蓋整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)前產(chǎn)中和產(chǎn)后過程的服務(wù)和合作，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中和經(jīng)濟(jì)的日漸全球化過程中，缺乏擴(kuò)展自身利益和應(yīng)對(duì)大的市場(chǎng)波動(dòng)的必要能力；②很多合作社成立和運(yùn)作都很不規(guī)范，在農(nóng)戶分化和資金下鄉(xiāng)的情況下，很容易出現(xiàn)忽視甚至犧牲小農(nóng)利益的強(qiáng)者的“利益共謀”，合作社的組織、決策和利益分配多由“大戶”決定，“一人一票”的民主組織機(jī)制和決策機(jī)制失靈，缺乏獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和糾錯(cuò)機(jī)制；③許多地區(qū)尤其經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏合作社文化，農(nóng)民合作意愿低，缺乏合適的有意愿和能力的領(lǐng)頭人和組織者，合作社本身組織和管理能力十分欠缺；④《農(nóng)民專業(yè)合作社法》宣傳不夠，2006版本身在實(shí)踐中也暴露出一些問題和缺陷，在強(qiáng)調(diào)合作社的農(nóng)戶目標(biāo)導(dǎo)向和廣大農(nóng)戶的權(quán)益、明確業(yè)務(wù)范圍、明確政府的支持力度和與政府的關(guān)系上還有待改進(jìn)。

2 對(duì)策建議

中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過改革開放以來三十多年的快速發(fā)展，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)方式也在發(fā)生深刻變化，走向更加專業(yè)化、集約化、精細(xì)化和市場(chǎng)化。這一變化，也給傳統(tǒng)的農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)、管護(hù)和使用方式帶來了新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也給創(chuàng)新機(jī)制帶來了機(jī)會(huì)。通過對(duì)以上問題的梳理分析，為促進(jìn)農(nóng)民用水合作組織的可持續(xù)運(yùn)作和進(jìn)一步發(fā)展，提出如下對(duì)策建議。

2.1 明確公益屬性，完善頂層設(shè)計(jì)

在我國(guó)目前的法律法規(guī)體系中，專門針對(duì)指導(dǎo)新形勢(shì)下農(nóng)民用水合作組織發(fā)展的文件很少，有些已經(jīng)滯后形勢(shì)的發(fā)展，有些甚至成為發(fā)展的障礙。其中，將于2018年施行的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)對(duì)2006版中的一些內(nèi)容做了相應(yīng)的修改。而2017版的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)發(fā)展影響很大的關(guān)于活動(dòng)資金和經(jīng)營(yíng)范圍限制的內(nèi)容仍然保留。因此建議國(guó)家盡快出臺(tái)全國(guó)性的和權(quán)威性的法律或指導(dǎo)性文件，將農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)歸類為農(nóng)民專業(yè)合作社并適用《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，這樣不需要太多新的政策供給，從時(shí)間和程序上簡(jiǎn)明快捷地解決現(xiàn)有的問題；或者，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，制訂新的專門針對(duì)農(nóng)民用水合作組織建立、運(yùn)行和管理的政策法規(guī)，明確農(nóng)民用水合作組織的公益屬性和公共性，并在新的政策法規(guī)中明確對(duì)包括農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和各類涉農(nóng)水利類農(nóng)民專業(yè)合作社成立和發(fā)展的支持，尤其需要明確取消農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的活動(dòng)資金和取消對(duì)“營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的限制，并允許其從事涉農(nóng)涉水的營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以提升其在經(jīng)濟(jì)上的生存和發(fā)展能力。

2.2 正確處理政府與農(nóng)民用水合作組織的關(guān)系

實(shí)踐證明，任何類似農(nóng)民用水合作組織這類組織的建立和發(fā)展離開當(dāng)?shù)卣闹С质菢O為困難和很難持續(xù)的。而同時(shí)，農(nóng)民用水合作組織又是由農(nóng)民自愿合作、自我組織和自我管理的自治性組織，在符合相關(guān)政策法規(guī)的前提下，基于有共同利益訴求的組織成員的參與式民主管理是這類組織管理的核心價(jià)值所在，任何外部不恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)力干涉包括政府干涉都可能會(huì)破壞其核心價(jià)值。因此，農(nóng)民用水合作組織的健康運(yùn)作和發(fā)展需要正確處理好政府與農(nóng)民用水合作組織的關(guān)系，建議政府應(yīng)該“有所為有所不為”。

政府的“有所為”應(yīng)該體現(xiàn)在適應(yīng)不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，提供必要的政策供給和配套改革，包括但不限于：基于市場(chǎng)化并考慮公益性質(zhì)的水價(jià)改革和綜合性的合作組織的涉水保險(xiǎn)、金融等服務(wù)，促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)民用水合作組織的成立、運(yùn)作和管理，促進(jìn)涉農(nóng)涉水服務(wù)的專業(yè)化和社會(huì)化；為農(nóng)民用水合作組織組織和提供有針對(duì)性的能力建設(shè)活動(dòng)，包括但不限于培訓(xùn)、資助辦公場(chǎng)所、交通工具和水利設(shè)施維護(hù)和測(cè)量工具等；在水費(fèi)不能覆蓋管理成本和允許從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之前，為農(nóng)民用水合作組織提供必要的項(xiàng)目和財(cái)務(wù)支持；在需要時(shí)提供專業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持等等。

政府的“有所不為”主要目的是不干涉農(nóng)民用水合作組織的參與式民主透明的自我組織和自我管理原則。具體來說，政府包括相關(guān)業(yè)務(wù)部門不進(jìn)入和不派代理人進(jìn)入農(nóng)民用水合作組織的管理層，在其正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)不干涉其自我組織和管理，盡量避免將其變成另一個(gè)“政府部門”。

總體上來說，我國(guó)廣大農(nóng)村的社會(huì)化發(fā)育程度仍然偏低，“鄉(xiāng)土社會(huì)”和“鄉(xiāng)民社會(huì)”仍是主流，農(nóng)民基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的自組織意愿和能力仍十分欠缺。政府如何既要指導(dǎo)和幫助農(nóng)戶進(jìn)行自組織成立各種農(nóng)民自己的用水合作組織，同時(shí)又要做好“旁觀者”，以培育農(nóng)民用水合作組織的自我組織和自我發(fā)展能力，以建立真正意義上的依靠自身的可持續(xù)發(fā)展內(nèi)部治理機(jī)制，仍然是一個(gè)有待進(jìn)一步研究的課題。

2.3 加強(qiáng)自身能力建設(shè)，完善機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理

農(nóng)民用水合作組織自身的生存和發(fā)展能力主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面， 即：自身的組織管理能力和業(yè)務(wù)能力。從很多實(shí)踐情況來看，我國(guó)農(nóng)村農(nóng)民普遍的社會(huì)化組織程度偏低，在對(duì)其有針對(duì)性的提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)和提升經(jīng)營(yíng)能力培訓(xùn)以提升其業(yè)務(wù)能力外，提升農(nóng)民用水合作組織自身的組織管理能力顯得更為緊迫和必要。

就農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)而言，提升管理能力需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行：①確立農(nóng)戶是協(xié)會(huì)真正的主人和參與式民主管理原則；②完善各種組織管理規(guī)章制度，包括極為重要的組織和選舉制度、人事制度、財(cái)務(wù)制度、水利設(shè)施管理制度和用水制度等；③定期檢查和監(jiān)督協(xié)會(huì)在運(yùn)行過程中是否按照相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行；④對(duì)協(xié)會(huì)的選舉和決策程序和過程進(jìn)行檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)。過程決定結(jié)果，只有保證會(huì)員農(nóng)戶在一個(gè)公正而透明的程序中實(shí)現(xiàn)自身完全參與的民主管理，才能建立起農(nóng)戶的“主人翁”意識(shí)而實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)的可持續(xù)的良好治理。

水利類農(nóng)民專業(yè)合作社的能力建設(shè)與農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)既有相同點(diǎn)也有不同之處。由于農(nóng)民專業(yè)合作社可以從事營(yíng)利性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，追求經(jīng)濟(jì)收益常常是這類合作社的主要?jiǎng)訖C(jī)，因此大戶或有出資能力者常常是合作社成立的主要推動(dòng)者，也常常導(dǎo)致“大戶欺負(fù)小戶”情況的出現(xiàn)。同時(shí)，合作社的發(fā)展也受到諸多因素的影響，比如服務(wù)范圍窄、規(guī)模偏小等。因此，水利類農(nóng)民專業(yè)合作社自身管理能力建設(shè)的重點(diǎn)為：①介紹將于2018年7月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》并完善合作社的規(guī)章制度，包括組織和選舉制度、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理制度、業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營(yíng)制度、和盈利分配制度，努力促成大戶和小戶的利益共享；②檢查、監(jiān)督和培訓(xùn)合作社規(guī)章制度的具體實(shí)行。

不同地區(qū)和不同類型的農(nóng)民用水合作組織在成立和運(yùn)行過程中面臨的困難和問題都可能是不一樣的，因此有必要在提供能力建設(shè)支持前進(jìn)行能力評(píng)估和培訓(xùn)需求分析。建議：①由相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門聯(lián)合(比如水利部門、民政部門、工商部門、農(nóng)業(yè)部門等)在國(guó)家層面或各個(gè)地區(qū)根據(jù)需要建立農(nóng)民用水合作組織能力建設(shè)基金或?qū)ｍ?xiàng)資金；②地方政府要將農(nóng)民用水合作組織建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)不可或缺的內(nèi)容，每年給用水合作組織建設(shè)計(jì)劃分配必要的新農(nóng)村建設(shè)資金；③通過國(guó)家政策傾斜，將用水合作組織納入國(guó)家對(duì)社團(tuán)組織和合作社的評(píng)估評(píng)價(jià)范圍，通過政府購買公益性服務(wù)的方式，拓寬用水合作組織的資金來源。

2.4 因地制宜，靈活多樣創(chuàng)新發(fā)展模式

我國(guó)灌溉區(qū)域廣闊且地域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、自然條件、水文特點(diǎn)差異很大，無論選擇什么樣的農(nóng)民用水合作組織模式均要遵循因地制宜和靈活多樣的原則。各地區(qū)在組建農(nóng)民用水合作組織過程中，要借鑒現(xiàn)有的各種模式的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在實(shí)際發(fā)展中創(chuàng)新的適用的發(fā)展模式。提倡“宜會(huì)則會(huì)，宜社則社”，或者“同一個(gè)組織掛兩塊牌子”。

無論是何種運(yùn)行模式其核心是參與式灌溉管理，使廣大用水戶真正成為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理的主人，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般原則經(jīng)營(yíng)農(nóng)田水利設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)用水的組織化專業(yè)化程度和灌溉效率。

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