文/國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所 李玉濤 吳文化

2017年7月12日，財政部和交通運輸部聯(lián)合印發(fā)《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》，這是繼土地儲備專項債券之后的第二個專項債品種，無論是對公路行業(yè)發(fā)展，還是地方政府融資機制的轉(zhuǎn)變，均有重要的現(xiàn)實意義——《辦法》的實施，有助于形成透明規(guī)范的地方政府融資機制，推進完善收費公路管理法規(guī)。在專項債券與統(tǒng)籌關(guān)系的處理上，《辦法》符合公路行業(yè)的特征和融資要求。但從中長期看，地方政府融資機制的建設(shè)還需要關(guān)注過高的投資需求和存量債務(wù)問題。

有助于地方政府融資機制的轉(zhuǎn)變

2014年的國發(fā)43號文《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》和2015年1月1日起正式實施的新《預算法》明確了建立規(guī)范透明的地方政府融資機制，即常說的“修明渠、堵暗道”。在融資轉(zhuǎn)型時期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資繼續(xù)保持高位運行，規(guī)范的地方政府債券尚處于嘗試探索的初期，規(guī)模非常有限。2015年首次發(fā)行的地方政府專項債券僅1000億元，2016年升至4000億元。

在推進明渠建設(shè)的同時，舊的暗道不斷被堵死，然而新的暗道又時常以融資創(chuàng)新的名義出現(xiàn)。一些地方為盡快上項目，通過“假的”政府購買服務(wù)形式，進行基礎(chǔ)設(shè)施融資，或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式，借PPP之名，行變相融資之實。許多產(chǎn)業(yè)基金類似于過去的融資平臺，把債務(wù)隱藏在PPP的外衣下。

2015年，內(nèi)蒙古交通運輸廳的違規(guī)舉債行為在公路領(lǐng)域具有典型性，2017年1月，被財政部通報批評。內(nèi)蒙古交通運輸廳與內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責任公司簽訂“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”，約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第1年至第17年或者第18年，通過購買服務(wù)資金支付項目建設(shè)資金，支持內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責任公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。雖然內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責任公司形式上是承貸主體，但資金使用和項目實施主體仍是政府及其部門，增加了政府的隱形債務(wù)。

發(fā)行收費公路專項債券，對推進政府收費公路持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，主要體現(xiàn)在四方面：一是保障國家公路網(wǎng)規(guī)劃目標的如期實現(xiàn)；二是防控交通領(lǐng)域政府債務(wù)風險的需要；三是完善專項債券制度；四是深化財政與金融互動。

為進一步規(guī)范地方政府融資行為，2017年財政部連續(xù)出臺50號文《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、87號文《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，對各種變相舉債、違規(guī)融資明確予以禁止。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求依然旺盛，在堵住融資“暗道”的同時，提供合法合規(guī)的融資渠道變得十分必要。2017年，專項債券的發(fā)行規(guī)模進一步增至8000億元，同時制度建設(shè)步伐也逐步加快。地方政府收費公路專項債券作為一種新型的政府融資方式，可以從規(guī)范性、透明度、約束力等多方面推進地方政府融資機制轉(zhuǎn)變。

進一步推進收費公路法規(guī)的完善

現(xiàn)行的《收費公路管理條例》（2004年11月施行）根據(jù)不同的融資方式進一步劃分了收費公路的類型。一種是由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)的公路，簡稱政府還貸公路；另一種是由國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設(shè)或者依照《公路法》的規(guī)定受讓政府還貸公路收費權(quán)的公路，簡稱經(jīng)營性公路。

實踐中，只有很少比例的經(jīng)營性公路是社會投資者運用BOT等經(jīng)營性模式建設(shè)形成的，大部分經(jīng)營性公路是在初期政府還貸公路基礎(chǔ)上逐漸演變，形成以交通集團公司作為投融資平臺，進行投資建設(shè)。在2014年國發(fā)43號文之前的財稅體制環(huán)境中，公路的“收費還貸”模式存在著債務(wù)規(guī)模大、舉債機制不透明等突出問題。

43號文把地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專項債務(wù)兩類，分類納入預算管理。一般債務(wù)通過發(fā)行一般債券融資，納入一般公共預算管理；專項債務(wù)通過發(fā)行專項債券融資，納入政府性基金預算管理。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展的確實需要政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。之前，利用使用者付費機制進行市場化融資的交通行業(yè)，形成了大量債務(wù)，但是在涉及償還責任時，實際上都是籠統(tǒng)地歸為財政的政府債務(wù)。因而，此次政府債務(wù)的分類管理思路強化收入與支出之間的關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)了財政受益原則，有助于實現(xiàn)交通專項資金收支的預算平衡，降低財政風險和投資風險。

隨著《預算法》的修訂和政府舉債融資機制的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行《收費公路管理條例》中政府還貸公路的概念已失去法律和實踐基礎(chǔ)。根據(jù)交通運輸部的意見，調(diào)整相應(yīng)的思路是將利用發(fā)行政府專項債券建設(shè)的公路，統(tǒng)一表述為政府債務(wù)公路，代替原來的政府還貸公路。經(jīng)營性公路則進一步明確覆蓋政府與社會資本合作模式的融資需要?！兜胤秸召M公路專項債券管理辦法（試行）》的出臺，很大程度上可以看作“收費還貸”模式的終結(jié)。當然，更為完整的制度框架需要通過《收費公路管理條例》的修訂來進一步明確。

左組圖：原來的融資方式?jīng)]有將投融資的制約作用體現(xiàn)出來。原來對政府建設(shè)公路的約束較少，雖然是經(jīng)營性公路，都可以通過社會還貸或是政府還貸方式來完成?，F(xiàn)在通過發(fā)行債券的方式，能夠建立起一種融資對投資的有效制約機制和促進作用。（左下圖：燕春/攝）

右圖：此專項債券融資方案在2014年就已經(jīng)明確，2015年《預算法》實施后就已經(jīng)在地方實施，繼6月發(fā)布土地專項債券后，此次《辦法》的發(fā)布使這項政策真正落實下來，用途更加清晰——專項債券只用于公路建設(shè)，以與一般債券和其他專項債券區(qū)別開來。張祥兵/攝

協(xié)調(diào)專項與統(tǒng)籌之間的關(guān)系

專項與統(tǒng)籌是相對的，收費公路專項債券是否必須對應(yīng)到單一項目中？在過去的收費還貸模式下，全國大多數(shù)省、市（區(qū)）的收費公路還款機制實際上是通過統(tǒng)貸統(tǒng)還、借新還舊等方式進行的，這同《收費公路管理條例》按照項目收入?？顚Ｓ脕碓O(shè)定收費期限的要求相矛盾。

2015年財政部制訂的《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》中明確，單只專項債券應(yīng)當以單項政府性基金或?qū)ｍ検杖霝閮攤鶃碓?。單只專項債券可以對?yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)多個項目集合發(fā)行。

《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》進一步明確了專款專用要求。

首先，項目收益與融資自求平衡。發(fā)行收費公路專項債券的政府收費公路項目，應(yīng)當有穩(wěn)定的預期償債資金來源，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資盈虧平衡。

其次，專用于政府收費公路項目建設(shè)。收費公路專項債券資金應(yīng)當專項用于政府收費公路項目建設(shè)，優(yōu)先用于國家高速公路項目建設(shè)，重點支持“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶三大戰(zhàn)略規(guī)劃的政府收費公路項目建設(shè)，不得用于非收費公路項目建設(shè)，不得用于經(jīng)常性支出和公路養(yǎng)護支出。這等于堵住了地方政府借專項債券之機，為非收費公路建設(shè)籌措資金。

收費公路專項債券的發(fā)行和使用也要求嚴格對應(yīng)到項目。根據(jù)政府收費公路相關(guān)性、收費期限等因素，收費公路專項債券可以對應(yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)一個地區(qū)的多個項目集合發(fā)行，具體由省級財政部門會同省級交通運輸部門確定。

事實上，即使PPP模式的經(jīng)營性公路，也存在“打捆”。2016年，河北省將太行山高速公路與津石、京秦等高速公路共9個項目進行捆綁打包，分成兩個項目包進行社會投資人招標。其中，一個項目包，包含太行山高速公路京蔚段、淶曲段、西阜保定段、京秦高速公路和唐廊高速公路唐山段，全長約346公里，總投資約470億元。另一個項目包，包含太行山高速公路邢臺段、邯鄲段、津石高速公路河北段和新元高速公路，全長約342公里，總投資約428億元?！昂颖蹦Ｊ健背蔀榈胤焦啡谫Y的一種典型創(chuàng)新實踐。

專項債券在專項與統(tǒng)籌關(guān)系的處理上避免了現(xiàn)有《收費公路管理條例》的缺陷，符合公路行業(yè)特征和融資要求。由于政府債券的透明性和金融市場紀律的約束，專項債券的投資風險不會因為局部“打捆”而失控。

上圖：隨著《預算法》（2014年修訂）的實施和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的印發(fā)，地方原有各類交通融資平臺的政府融資功能被取消，發(fā)行地方政府債券成為地方政府實施債務(wù)融資新建公路的唯一渠道。韓雙喜/攝

下圖：值得注意的是，此次《辦法》提出，收費公路專項債券期限應(yīng)當與政府收費公路收費期限相適應(yīng)，原則上單次發(fā)行不超過15年，具體由省級財政部門會同省級交通運輸部門根據(jù)項目建設(shè)、運營、回收周期和債券市場狀況等因素綜合確定。

需要進一步關(guān)注的問題

專項債券對于規(guī)范收費公路融資具有重要作用，但是并不意味著徹底解決了公路融資問題。

一方面，龐大的融資需求仍然難以滿足。近年來收費公路的投資依然高位運行。收費公路統(tǒng)計公報顯示，新《預算法》實施后的2015年和2016年，收費公路投資分別為8039.5億元和6369.0億元?！笆濉逼陂g，大多數(shù)省、市（區(qū)）、地方規(guī)劃了龐大的建設(shè)投資目標。如新疆“十三五”期間計劃完成交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資1萬億元，建設(shè)總里程約15.2萬公里。其中，高速公路約8500公里，在建成的近萬公里高速公路主骨架的基礎(chǔ)上實現(xiàn)縣縣通高速。

與收費公路建設(shè)的融資需求相比，目前的專項債券額度總體上還是杯水車薪，存在巨大的資金缺口。2017年，收費公路專項債券額度為730億元，已經(jīng)隨同2017年分地區(qū)地方政府專項債務(wù)限額下達。巨大的資金缺口使得變相融資的暗渠短時間內(nèi)難以根除，地方政府與財政監(jiān)管層之間的博弈趨于復雜。

另一方面，存量債務(wù)問題仍然沒有明確出路。近年來，收費公路的債務(wù)規(guī)模和風險廣受關(guān)注。收費公路統(tǒng)計公報顯示，截至2016年年底，全國收費公路年末債務(wù)余額為48554.7億元。其中，政府還貸公路債務(wù)余額26107.5億元。存量債務(wù)的財務(wù)成本限制了收費公路的發(fā)展。由于專項債券具有成本低、期限長的優(yōu)點，于是就出現(xiàn)了要不要發(fā)行收費公路專項債券，來置換存量的政府還貸公路債務(wù)的問題。《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》明確規(guī)定，收費公路專項債券不得用于償還存量債務(wù)。如何化解龐大的存量債務(wù)始終是影響行業(yè)發(fā)展和政府融資的重大問題，需要統(tǒng)籌研究。

總之，收費公路專項債券不僅僅是為了化解多少資金缺口，重要的是在多大程度上促進投融資體制改革。如果不能從全局上約束投資、促進發(fā)展轉(zhuǎn)型，那么局部的“明渠”作用還是有限的。