上海自由貿(mào)易港方案前瞻

閔杰

上海自由貿(mào)易港方案呼之欲出。專家普遍認(rèn)為，

開放帶來的監(jiān)管難題是有關(guān)部門最大的顧慮

一切順利的話，全國第一個自由貿(mào)易港方案將于2018年在上海落地。

來自上海市多個渠道的信息顯示，上海市已經(jīng)形成了建設(shè)自由貿(mào)易港的初步方案，并且報送至國家相關(guān)部委征求意見。

事實上，前期工作早已經(jīng)啟動。上海市浦東新區(qū)區(qū)長杭迎偉在2017年10月透露，浦東新區(qū)正在為正式啟動做好準(zhǔn)備。

“自由港是設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比較典型的自由港?！?017年11月，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理汪洋在《人民日報》發(fā)表署名撰文，如此定義自由港。

華中科技大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究中心執(zhí)行主任陳波告訴《中國新聞周刊》，從權(quán)威官方層面看，香港和新加坡已經(jīng)被確定為重要的對標(biāo)參照系。

與已有的保稅區(qū)、自貿(mào)區(qū)等區(qū)域相比，自由貿(mào)易港在海關(guān)監(jiān)管、稅制安排等方面更為特殊。一方面，開放度最高，另一方面，設(shè)立條件最為嚴(yán)格，對監(jiān)管的精準(zhǔn)化要求也更高。

在受訪專家們看來，在“一線”最大程度放開后，能不能有效進行風(fēng)險管控，是對自由港最大的挑戰(zhàn)。

自貿(mào)區(qū)改革面臨“兩難”

在去年中共十九大會議召開期間，時任中共中央政治局委員、上海市委書記韓正有一個清晰的總結(jié)，自貿(mào)區(qū)建設(shè)，上海分了三步走：2013年9月上海自貿(mào)區(qū)掛牌，為1.0版;2015年中央批準(zhǔn)深化自貿(mào)試驗區(qū)方案，是2.0版;2017年5月，中央深改組正式批準(zhǔn)全面深化上海自貿(mào)試驗區(qū)改革開放方案，是3.0版。

上海自貿(mào)區(qū)，分步探索、逐步深化的特征非常明顯。

2017年3月，在國務(wù)院印發(fā)的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》里，最新目標(biāo)是“對照國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平的自由貿(mào)易區(qū)，全面深化自貿(mào)試驗區(qū)改革開放”。

上海自由貿(mào)易試驗區(qū)洋山保稅港區(qū)。

由于沒有特殊的“稅收優(yōu)惠”和資金支持，從第一個上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立后，自貿(mào)區(qū)的探索一直強調(diào)制度創(chuàng)新，是“制度創(chuàng)新高地，不是政策洼地”。

上海市發(fā)改委副主任朱民曾在一次講話中表示，上海自貿(mào)區(qū)產(chǎn)生了對全國具有示范意義的“四大發(fā)明”。

“第一是在政府職能轉(zhuǎn)變方面，從事前審批制變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管為主;第二是以負(fù)面清單為核心的投資管理制度和外商準(zhǔn)入前國民待遇;第三是貿(mào)易便利化改革，主要是貨物貿(mào)易便利化，實現(xiàn)了單一窗口的管理模式，使通關(guān)成本進一步降低;第四是金融開放方面，最重要的成績是成功嘗試了FT賬戶（自由貿(mào)易賬戶）。”陳波對《中國新聞周刊》分析，自貿(mào)區(qū)設(shè)立4年來，總體改革目標(biāo)，是建立一個現(xiàn)代化、開放型的市場營商環(huán)境，最終能夠在全球范圍內(nèi)形成新的競爭力。

實際上，這四項主要制度創(chuàng)新，也成為了全國11個自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基本框架。

不過，一些掣肘仍然存在。

商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院院長顧學(xué)明在中共十九大后撰文，分析了一些當(dāng)前自貿(mào)區(qū)探索的短板：“在一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上還需要進一步深化改革，海關(guān)、出入境等口岸管理機構(gòu)的監(jiān)督方式還需要推進，投融資便利化、資本項目可兌換等金融制度還需要新突破，特別是自貿(mào)試驗區(qū)改革自主權(quán)還面臨多項掣肘。”

“為什么在有了自貿(mào)區(qū)的前提下，還要搞自由港呢？”陳波認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)在貨物貿(mào)易便利化方面取得了很多新進展，但在服務(wù)貿(mào)易方面，還有很多沒落實的地方。

尤其是金融改革，可圈可點之處不夠多，“除了FT賬戶，也就是融資租賃、內(nèi)保外貸以及上海自貿(mào)區(qū)里的外資企業(yè)資金池之外，能夠算得上的不多?！标惒ㄕJ(rèn)為，金融改革步伐不夠快的原因可以理解，自貿(mào)區(qū)政策需要在短期內(nèi)可復(fù)制和可推廣，同時也要防范開放雙刃劍帶來的負(fù)面效應(yīng)，而潛在風(fēng)險主要集中在金融領(lǐng)域，“我們處在一個兩難的階段，如果要改革就必須得承擔(dān)風(fēng)險，但是因為有風(fēng)險，所以對改革本身增加了很多約束，使得改革的步伐變慢。但同時，國家又要參與全球化的競爭，參與全球資源要素的競爭?！?p>

上海自貿(mào)區(qū)的平行進口汽車交易中心。

兩難情況下，應(yīng)該怎么辦？在陳波看來，應(yīng)該把兩個任務(wù)分開推進，“自貿(mào)區(qū)，繼續(xù)按照開放型大國的要求，在可復(fù)制可推廣的政策改革方面，進行先行先試。而自由貿(mào)易港，直接對標(biāo)全球最開放經(jīng)濟體的要求，參與全球資源配置和要素競爭?！?/p>

如果“二線”能夠高效管住，那么“一線”就可以更大膽、更高水平的開放。在這樣的背景下，在上海自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)，再劃出一定區(qū)域，建設(shè)自由貿(mào)易港的方案呼之欲出。

“提高監(jiān)督能力，而不是管制程度”

國務(wù)院印發(fā)的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》，明確提出，在洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)。對標(biāo)國際最高水平，實施更高標(biāo)準(zhǔn)的“一線放開”“二線安全高效管住”貿(mào)易監(jiān)管制度。

這兩個區(qū)域目前都屬于上海自由貿(mào)易試驗區(qū)保稅區(qū)片區(qū)。洋山港是全球最大的集裝箱碼頭，2016年集裝箱吞吐量達(dá)1566萬標(biāo)箱;浦東機場在全球空港排名中位列第三，2016年貨運量達(dá)到344萬噸。這種“海港+空港”的組合，是目前國際上自由貿(mào)易港的一種主流布局。endprint

自由貿(mào)易港，在中國內(nèi)地的開放區(qū)域中，還是一個空白區(qū)。但在境外，香港、新加坡都以自由港而聞名，是全球經(jīng)濟中開放度最高的區(qū)域。

從香港和新加坡經(jīng)驗看，自由貿(mào)易港最基本的功能，是要實現(xiàn)貿(mào)易自由。通過離岸貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易，在生產(chǎn)國和消費國之間建立第三方的角色，并借用第三方的土地完成加工制造存儲銷售運輸?shù)刃袨?。而在監(jiān)管方式上，實行“一線放開，二線管住”，也就是“海關(guān)后撤”到二線，自由港內(nèi)部成為“境內(nèi)關(guān)外”。

事實上，這也是自由貿(mào)易港和自貿(mào)區(qū)、保稅區(qū)的最大區(qū)別。

“根據(jù)京都公約，自由貿(mào)易港概念最核心的，是實現(xiàn)免于慣常的海關(guān)監(jiān)管，最大程度方便貨物貿(mào)易的進出?！鄙虾H航運研究中心港口研究室主任趙楠對《中國新聞周刊》表示。

以香港為例，香港對進出口貿(mào)易基本上沒有管制，不存在關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘，凡符合慣例的貿(mào)易行為均暢通無阻。除了酒類、煙草等少數(shù)商品外，一般進口貨物無須繳付關(guān)稅或其他進口稅（如增值稅、消費稅等）。香港辦理進出口貿(mào)易手續(xù)簡便，一般貨物進出境無需事先申請，只需在進出境后14天內(nèi)向香港海關(guān)提供報關(guān)表即可。

而按照目前內(nèi)地的監(jiān)管框架，所有進入保稅區(qū)的貨物都要申報，而在自由貿(mào)易港模式下，主要借助貨物風(fēng)險分類、企業(yè)信用分級等手段，針對重點風(fēng)險事項建立有效的監(jiān)管體制、機制。

“在自由港區(qū)范圍內(nèi)，常規(guī)性海關(guān)監(jiān)管撤到二線，實現(xiàn)安全高效管住，對于普通貨物、不涉及安全問題的貨物，只有涉及進出口業(yè)務(wù)時，才存在報關(guān)環(huán)節(jié)，如果不涉及出口環(huán)節(jié)，單純的國際中轉(zhuǎn)，可免于慣常海關(guān)監(jiān)管。”趙楠解釋，保稅區(qū)只是實現(xiàn)出口退稅、進口保稅的功能，但實際仍屬于特殊海關(guān)監(jiān)管區(qū)。比如，在原來的自貿(mào)區(qū)、保稅區(qū)，集裝箱需要做拆拼作業(yè)，把箱子打開，進行拼箱，需要跟海關(guān)報備，甚至在海關(guān)監(jiān)管下完成相應(yīng)操作，“如果在自由港，進行拆拼箱作業(yè)，只需要記錄發(fā)生的作業(yè)狀態(tài)、物流狀態(tài)，不需要海關(guān)的報備、審核、監(jiān)管?！?/p>

“自由貿(mào)易港區(qū)和現(xiàn)在綜合保稅區(qū)最大的區(qū)別在于一線管理的方式不同，至于‘怎么管，現(xiàn)在還在和國家相關(guān)部門研究?！?2017年4月1日，上海市發(fā)改委副主任朱民曾在上海市政府新聞發(fā)布會上表示。

由于上海自由港的具體方案還未落定，放開和監(jiān)管的細(xì)節(jié)都無從得知。不過，一個可以拿來參照的思路是，上海出入境檢驗檢疫局浦江局局長、黨組書記謝秋慧在去年10月發(fā)表文章表示，未來在“放得開”上，探索實現(xiàn)一線無條件準(zhǔn)入、登記式備案、區(qū)內(nèi)免證免審;引入市場機制，實施第三方采信乃至多方采信;采用合格假定、非侵入式監(jiān)控等理念。在“管得住”上，應(yīng)用風(fēng)險管理理論和技術(shù)，在大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上確定負(fù)面清單和重點監(jiān)管對象，精準(zhǔn)高效地守住底線。

“在自貿(mào)試驗區(qū)的幾年探索中，一線放開已經(jīng)做了不少，但二線管住強調(diào)的不多?！鄙虅?wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院國際市場研究部副主任白明對《中國新聞周刊》表示，他曾參與過自貿(mào)區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方，快遞小哥要送個盒飯，都不讓進去，“要么就是管不住，要么就是管得過死?！?/p>

在他看來，與自貿(mào)區(qū)相比，自由貿(mào)易港的監(jiān)管力度應(yīng)該更大，因為開放力度更大了，“需要分類監(jiān)管，也要通過信息化，求得監(jiān)管的嚴(yán)格和效率之間的匹配。二線監(jiān)管應(yīng)該更精準(zhǔn)，有針對性，盡量減少對資源配置的誤傷?！?h3>不搞圈地，搞制度創(chuàng)新

規(guī)劃中的自由貿(mào)易港，并非另起爐灶。

上海市發(fā)改委副主任朱民曾公開表示，上海設(shè)立自由貿(mào)易港，是在現(xiàn)有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)，“不搞圈地、不搞大拆大建，主要是制度創(chuàng)新，研究一套符合中國實際的同時具有國際水準(zhǔn)的新的監(jiān)管制度?！?/p>

在初步設(shè)想中，也就是《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》中所描述的自由貿(mào)易港，既要做“減法”，也要做“加法”。

在貿(mào)易自由化方面需要最大力度做減法：“取消或最大程度簡化入?yún)^(qū)貨物的貿(mào)易管制措施，最大程度簡化一線申報手續(xù)。”在制度創(chuàng)新方面，則要更多做加法，“探索實施符合國際通行做法的金融、外匯、投資和出入境管理制度，建立和完善風(fēng)險防控體系”。

除了制度創(chuàng)新，對自由港來說，更核心的內(nèi)容是功能提升。

“在自貿(mào)區(qū)，服務(wù)業(yè)開放也并不是特別充分，搞自由貿(mào)易港，要更充分了。否則跟國外對接，沒有相關(guān)服務(wù)業(yè)做支撐?！卑酌鲗Α吨袊侣勚芸氛f，自貿(mào)區(qū)是在保稅區(qū)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，很多領(lǐng)域還是按國內(nèi)規(guī)則辦，“自由貿(mào)易港，需要更加開放，如果按我們的規(guī)矩，外國人不來了，或者自由港的含金量會打折。”

他建議，離岸貿(mào)易、離岸金融都要跟上。

“如果不發(fā)展離岸貿(mào)易，在原來保稅基礎(chǔ)上，干不干自由港都無所謂。發(fā)展離岸貿(mào)易，就得有離岸金融。”白明說，上海自貿(mào)區(qū)雖然也搞了自由貿(mào)易賬戶，但不是基于離岸交易的自由貿(mào)易賬戶，是一般的進出口貿(mào)易方面的自由貿(mào)易賬戶，按照現(xiàn)行的外匯管理條例，還是要進行嚴(yán)格審批。而在自由港內(nèi)，按國際慣例，支付應(yīng)該立刻兌現(xiàn)，可按現(xiàn)有的監(jiān)管措施，還是做不到。“但在自由貿(mào)易港，劃出一塊地方，可以更加自由?！?/p>

服務(wù)貿(mào)易在“境內(nèi)關(guān)外”模式下，也會更加便利。趙楠以船舶維修業(yè)務(wù)為例，為了控制可能存在的風(fēng)險，在傳統(tǒng)模式下，從事國際業(yè)務(wù)的船舶零配件需要維修，有的零配件需要進口、報關(guān)出口，再裝上船。有些甚至要求同船換裝，比如某個零配件從一條船上卸下來，維修好，還要裝回到這個船上。但如果自由港模式下，就可以改變現(xiàn)在的監(jiān)管模式和手續(xù)流程?！昂芏嚯x岸服務(wù)是否可以開展，在稅收上是否可以對接國際離岸業(yè)務(wù)的稅收方式，這些都要逐步去探索?！?/p>

在多位受訪專家看來，設(shè)立自由貿(mào)易港，發(fā)展本地貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易并不是最終目標(biāo)，離岸貿(mào)易、離岸金融才是自由貿(mào)易港最終探索的方向。

“離岸貿(mào)易本身僅僅是一個抓手，要創(chuàng)造流動帶來的附加值，要提供更多離岸的服務(wù)貿(mào)易和金融，包括稅收的輔助?！标惒ǜ嬖V《中國新聞周刊》，未來離岸業(yè)務(wù)，還要對跨國企業(yè)總部做離岸式管理，“這類企業(yè)一般分為兩類，一類是為離岸貿(mào)易提供運輸?shù)膰H航運公司，還有一類是作為第三方為市場資金調(diào)配便利化的跨國公司總部?！眅ndprint

在陳波看來，傳統(tǒng)的在岸貿(mào)易和在岸金融已經(jīng)很難“挖潛”，現(xiàn)在最需要的是貿(mào)易形態(tài)和貿(mào)易模式的創(chuàng)新，“沒有自由港之前，離岸貿(mào)易已經(jīng)開始試點了，但規(guī)模還不大。建設(shè)自由港，需要離岸貿(mào)易的大發(fā)展，和期貨貿(mào)易的模式探索，以及背后要有相關(guān)制度、服務(wù)和自由化的提升?！?h3>需要更大改革自主權(quán)

在方案未定之前，上海如何對標(biāo)，是外界最關(guān)心的問題。

上海市發(fā)改委副主任朱民在2017年的一次新聞發(fā)布會上解釋，全球較為成功的自由貿(mào)易港區(qū)，都有為其量身定制的特殊政策。上海自由貿(mào)易港區(qū)既要參照國際通行的慣例，同時要研究國際投資貿(mào)易發(fā)展的最新趨勢，還要研究經(jīng)濟全球化最新的趨勢，并且要和中國實際相結(jié)合。

“中國實際是什么？我們貿(mào)易種類特別多，貿(mào)易量特別大。如浦東機場全球貨運量第三，洋山深水港集裝箱吞吐量全球第一。要結(jié)合中國的實際，研究自由貿(mào)易港區(qū)的運行和管理的體制機制問題?！?/p>

“自由港，有狹義，也有廣義的自由港?！壁w楠告訴《中國新聞周刊》，香港是港城式自由港，自由不僅局限在海關(guān)，資金可以自由進出，人員可以高效流動。新加坡和香港又有所區(qū)別，僅在港區(qū)實施自由港制度?！叭绻歉鄢鞘降哪Ｊ剑诮鹑谥贫壬?，在人員流動上，在各種要素的自由流動上，要更加開放?！?/p>

不過，在目前的規(guī)劃下，可以預(yù)見的是，中國內(nèi)地模式的自由港，范圍不會太大。

除了上海已經(jīng)實質(zhì)啟動自由港規(guī)劃之外，浙江建設(shè)自由貿(mào)易港的目標(biāo)也在提上日程。

與一些省份將自貿(mào)區(qū)片區(qū)分散布局的做法不同，浙江的自貿(mào)區(qū)集中在寧波-舟山港，定位也非常明確，專注油品儲存、中轉(zhuǎn)，提升油品資源配置能力。商務(wù)部新聞發(fā)言人高峰曾表示：浙江自貿(mào)試驗區(qū)制定了初步建成自由貿(mào)易港區(qū)先行區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，對接國際標(biāo)準(zhǔn)，推動以油品為核心的大宗商品的貿(mào)易自由化。

廣州市委書記任學(xué)鋒在中共十九大期間也提出，要探索建設(shè)南沙自由貿(mào)易港，推進南沙開發(fā)建設(shè)取得新的突破。

“自由貿(mào)易港，不像自貿(mào)區(qū)，不是搞盆景，不要求大家都能學(xué)?！卑酌鞅硎荆绞菑?fù)雜、越是高大上的開放規(guī)則，適應(yīng)性越差。建自由貿(mào)易港，目標(biāo)是最高水平的資源優(yōu)化配置。“全世界自由貿(mào)易港，都是特殊的園區(qū)，都是小而精?！?/p>

“自貿(mào)區(qū)更注重的是二線有限滲透，自由港更注重是一線徹底放開。”陳波表示，兩者的使命有根本的不同，自貿(mào)區(qū)是為全國未來開放做先行先試的測試，為國家能夠整體上更加開放承擔(dān)試驗田的任務(wù)。而自由港則完全不同，自由港向全國推廣復(fù)制的要求并不急迫，而更強調(diào)對標(biāo)全球最高開放標(biāo)準(zhǔn)。

在中共十九大報告里，在眾多對外開放舉措中，“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”的提法受到了關(guān)注。

目前的共識是，建設(shè)自由貿(mào)易港，需要在自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)上，獲得更大的改革授權(quán)。

“上海自由貿(mào)易港的方案，早已經(jīng)形成并且提交到中央?！标惒ǜ嬖V《中國新聞周刊》，而遲遲還未推出，一個可以預(yù)料的原因是，因為開放力度很大，對原有的監(jiān)管沖擊比較大，相關(guān)部委也存在不少顧慮。“最大的挑戰(zhàn)，在于二線能否高效管住一線放開帶來的沖擊;當(dāng)沖擊出現(xiàn)的時候，我們是否有足夠的技術(shù)水平、制度保障以及專業(yè)人才，能夠使沖擊的范圍和烈度降到最低。危機處理的能力和效率是最大考驗?！眅ndprint