對目錄管理在保健食品發(fā)展中幾個關(guān)鍵問題的思考△

王進博，陳廣耀

（國家中藥品種保護審評委員會，北京 100070）

作為食品工業(yè)和大健康產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，保健食品產(chǎn)業(yè)是長期保持較快增長且勢頭良好的朝陽產(chǎn)業(yè)，也是中共中央、國務(wù)院 《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》[1]和國務(wù)院辦公廳 《國民營養(yǎng)計劃（2017—2030年）》（國辦發(fā) 〔2017〕60號）[2]等國家戰(zhàn)略重點支持的產(chǎn)業(yè)。但是由于保健食品定位不清、原料安全性和功能聲稱的基礎(chǔ)研究不足、產(chǎn)品的技術(shù)創(chuàng)新不足等問題，及跟上述問題關(guān)聯(lián)的虛假宣傳等違法行為及不良現(xiàn)象等[3-4]嚴重打擊了保健食品行業(yè)的信譽，影響了保健食品行業(yè)的健康發(fā)展。那么在新形勢下，如何解決保健食品領(lǐng)域的頑疾，引領(lǐng)保健食品行業(yè)健康發(fā)展，是亟待解決的問題。

2015年修訂的 《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱 《食安法》）[5]規(guī)定了對保健食品由原來的單一注冊制管理改為 “注冊與備案”雙軌制管理，社會對其期待很高，希望能通過管理改革從相當程度上解決保健食品領(lǐng)域的諸多問題[6-7]，同時社會各界對其如何實施也有很多的困惑[8]。因此，如何貫徹實施 《食安法》規(guī)定的改革方向和指導(dǎo)原則，如何讓政策真正落地？改革的關(guān)鍵點和著力點又在哪里？是需要深度思考的問題。筆者認為，《食安法》規(guī)定的 “保健食品原料目錄和允許保健食品聲稱的保健功能目錄”的制修訂是改革的關(guān)鍵點和著力點。

《食安法》第七十五條[5]明確規(guī)定了 “保健食品原料目錄和允許保健食品聲稱的保健功能目錄，由國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、國家中醫(yī)藥管理部門制定、調(diào)整并公布”，“保健食品原料目錄應(yīng)當包括原料名稱、用量及其對應(yīng)的功效”?；诖耍瓏沂称匪幤繁O(jiān)督管理總局（CFDA）會同原國家衛(wèi)生計生委和國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布了 《保健食品原料目錄（一）》和 《允許保健食品聲稱的保健功能目錄（一）》（2016年第205號），由于目錄（一）僅限于營養(yǎng)素補充劑，整個保健食品行業(yè)及社會都在期待新的目錄公布。2017年9月30日，原CFDA保健食品審評中心同時發(fā)布 《保健食品原料目錄研究專項課題招標公告》[9]和 《保健食品功能目錄研究專項課題招標公告》[10]，可以說正式拉開了第二批保健食品原料目錄和功能目錄制修訂的序幕。下面圍繞保健食品原料目錄與功能目錄制修訂，結(jié)合保健食品目錄招標研究內(nèi)容和目前保健食品領(lǐng)域的主要問題，對應(yīng)關(guān)注的幾個關(guān)鍵問題進行分析，經(jīng)深入思考后，提出個人觀點及建議，期望對主管部門及研究者提供參考與借鑒。

1 保健食品的定位問題。

目前相關(guān)行業(yè)的專家對我國保健食品如何定位尚有爭議[3]，2015年頒布的 《食安法》未寫明保健食品的定義，可以說是對保健食品定位爭議的一個縮影。按照GB 16740—2014《食品安全國家標準 保健食品》中的定義[11]（保健食品是指聲稱并具有特定保健功能或者以補充維生素、礦物質(zhì)為目的的食品。即適用于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或慢性危害的食品），我國保健食品定位為膳食補充劑和聲稱功效的食品。但由于保健食品的諸多原料來源于國家藥典列入的名目，同時保健食品與我國傳統(tǒng)養(yǎng)生理論的 “食療、食補”同宗同源，因此保健食品始終存在 “食”與 “藥”的爭議和混淆。2002年，原衛(wèi)生部公布了來源于藥典的51號文[12]，其中 《既是食品又是藥品的物品名單》和《可用于保健食品的物品名單》明確了保健食品主要的原料使用范圍。從允許聲稱的27項保健功能來看[13]，其中的輔助降血脂、輔助降血糖、輔助降血壓等功能聲稱跟藥品功能主治的描述有諸多的相似，導(dǎo)致了定位的 “爭議”和某些人群觀念的混淆。這種 “爭議”和 “混淆”的長期存在，也嚴重影響了保健食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。因此此次保健食品原料目錄和功能目錄的制修訂，應(yīng)給予保健食品一個較明確的定位，首先保健食品原料目錄應(yīng)與藥食同源目錄和藥品目錄有所區(qū)別，體現(xiàn)保健食品自身特點；其次保健功能目錄應(yīng)與藥品功能主治有明確區(qū)別，體現(xiàn)保健食品自身定位。

2 保健功能聲稱有待規(guī)范。

應(yīng)包括兩方面：一是規(guī)范現(xiàn)有保健功能聲稱，諸如保健食品現(xiàn)行的27種保健功能聲稱中的增強免疫力，涵蓋面過大，不同的人有不同的理解，這也是容易導(dǎo)致虛假宣傳的一個原因。增加骨密度功能名稱是否合適，能否真正實現(xiàn)增加中老年人骨密度，業(yè)內(nèi)對此尚有爭議?！侗＝∈称饭δ苣夸浹芯繉ｍ椪n題招標公告》中研究內(nèi)容包括 “基于既往審批數(shù)據(jù)，……明確功能定位和功能釋義……”，可以肯定的是功能目錄制修訂將進一步規(guī)范功能聲稱定位、功能名稱及其釋義，盡力做到科學(xué)嚴謹、通俗易懂，幫助消費者正確理解該項保健功能的科學(xué)含義，并統(tǒng)一規(guī)范相應(yīng)的適宜人群、不適宜人群、注意事項或警示內(nèi)容描述，指導(dǎo)消費，避免夸大宣傳；二是擴大保健功能聲稱，可結(jié)合我國國情，參考其他國家的保健功能聲稱[14-15]（諸如不在我國27項保健功能聲稱當中的關(guān)節(jié)保護功能、改善更年期女性健康、改善前列腺健康、改善牙齒健康等），擴大保健功能聲稱范圍。另外部分國家和地區(qū)的功能聲稱包含了傳統(tǒng)醫(yī)藥體系的理念[14-15]，如：傳統(tǒng)中醫(yī)體系、傳統(tǒng)印度治療體系，在制定功能聲稱時，可結(jié)合我國的傳統(tǒng)文化和中醫(yī)養(yǎng)生體系，研究制定有中國特色的功能聲稱和評價方法，在滿足健康需求的同時做好中國傳統(tǒng)文化的傳承與傳播。

3 功能評價方法有待調(diào)整。

第一，27項保健功能中輔助降血脂、降血糖、抗氧化等16項功能經(jīng)過動物和人體的評價，而提高免疫力等7項功能則只需經(jīng)過動物評價，這本身就很容易引發(fā)質(zhì)疑；第二，我國對保健食品有效性的評價程序和方法均提出了細致的規(guī)范，甚至對試驗動物的選擇、試驗指標的檢測等都提出了明確的規(guī)定，施行典型的 “國標化”管理。雖然這樣做可以統(tǒng)一審評的尺度，保證審評工作的公平公正，然而保姆式的國標化管理，是否符合評價的科學(xué)性歷來爭議不斷，同時也抑制了申報企業(yè)研發(fā)能力的提高，促生了申報企業(yè)的研發(fā) “惰性”，提高了政府的行政風(fēng)險；第三，評價方法缺乏中醫(yī)思維。在藥品的注冊和生產(chǎn)過程中，中藥和化學(xué)藥品有著不同的評價體系和評價標準。而對于保健食品，卻采用現(xiàn)代醫(yī)學(xué)和現(xiàn)代營養(yǎng)學(xué)理論和評價指標來審評以中藥配伍為主的保健食品，也頗有爭議。比如， “肝火上升”，中醫(yī)認為其表現(xiàn)癥狀為 “目赤，易怒”等，個人主觀上也有明確感覺，卻很難用現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的具體生理生化檢測指標來判斷，但這恰恰是中醫(yī)藥理論應(yīng)用于保健養(yǎng)生領(lǐng)域的獨到之處。功能目錄制修訂應(yīng)考慮以下幾個方面：①修訂現(xiàn)有保健功能評價方法。《保健食品功能目錄研究專項課題招標公告》中研究內(nèi)容包括 “基于既往審批數(shù)據(jù)，評估現(xiàn)行方法，修訂和完善評價方法和判定標準……，建立具有明確的評價方法和判定標準的保健功能信息列表”，可以肯定的是此次招標將對功能評價方法進行研究；②可結(jié)合中醫(yī)類功能聲稱規(guī)范情況，考慮增加符合傳統(tǒng)中醫(yī)藥理論的評價方法，建立與功能相對應(yīng)的功能學(xué)評價標準，促進保健食品行業(yè)的發(fā)展；③進一步明確試驗驗證和科學(xué)文獻依據(jù)在功能評價方面的權(quán)重，完善現(xiàn)行保健功能評價模式；④可考慮制定 《保健功能評價指導(dǎo)原則》，指導(dǎo)原則僅規(guī)定必需開展的研究內(nèi)容和指南性要求，具體試驗僅明確試驗原理和設(shè)計依據(jù)、試驗原則，受試人群納入標準和數(shù)量、結(jié)果數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等技術(shù)細節(jié)基本要求，作為指導(dǎo)企業(yè)研發(fā)驗證的基本遵循。企業(yè)可根據(jù)產(chǎn)品的作用機理和研發(fā)情況，選擇推薦性的功能評價方法或者自主研發(fā)、調(diào)整功能驗證試驗方法，對產(chǎn)品功能進行驗證，并在申請資料中詳細說明[16]，給予企業(yè)一定自由發(fā)揮的空間，以有效激勵企業(yè)創(chuàng)新和投資；⑤保健功能評價應(yīng)建立系統(tǒng)的評估和退出機制，功能范圍和評價方法實現(xiàn)科學(xué)動態(tài)管理，有效發(fā)揮科學(xué)依據(jù)在保健功能評價中的主導(dǎo)作用。

4 原料目錄研究需關(guān)注的幾個問題。

《保健食品原料目錄研究專項課題公開招標》中涉及具體原料包次的研究內(nèi)容包括：（1）開展原料來源研究：包括原料名稱、拉丁學(xué)名、來源、使用部位、規(guī)格、質(zhì)量要求；（2）開展原料質(zhì)量一致性研究：包括原料的工藝、產(chǎn)地、貯藏、鑒別項、重金屬和農(nóng)殘限量、標志性成分／功效性成分含量范圍及檢測方法、建立原料質(zhì)量一致性的評價方法；（3）開展產(chǎn)品質(zhì)量一致性研究：明確產(chǎn)品工藝、不同工藝的質(zhì)量關(guān)鍵控制點，劑型，開展產(chǎn)品不同工藝、劑型與技術(shù)要求相對應(yīng)的含量范圍、限度要求、檢測方法、成品轉(zhuǎn)移率等研究，建立產(chǎn)品質(zhì)量一致性的評價方法。在進行研究時應(yīng)關(guān)注以下幾個問題。

4.1 加強原料源頭控制，保障資源供給與原料質(zhì)量

保健食品屬于食品的范疇，原料需求量大，需要考慮原料源頭控制，保障資源供給與原料質(zhì)量。研究之初，應(yīng)首先了解原料的基本情況，搞清楚原料基原（來源）、使用部位、原料種植或養(yǎng)殖信息、產(chǎn)地加工和炮制方法、原料產(chǎn)地范圍及質(zhì)量狀況、資源的分布等情況，以保證原料資源的可持續(xù)利用，原料來源正確，能夠建立全過程的質(zhì)量追溯體系，為備案產(chǎn)品上市后大生產(chǎn)質(zhì)量穩(wěn)定奠定扎實的基礎(chǔ)。

4.2 產(chǎn)品制備工藝應(yīng)保證功能、安全，并兼顧大生產(chǎn)的可行性

保健食品可以長期食用，產(chǎn)品制備工藝應(yīng)保證功能、安全，功效成分不宜過度提純和精制，并兼顧大生產(chǎn)的可行性。從2015年度的銀杏葉提取物事件可知提取溶媒和提取方法不同對提取物質(zhì)量有明顯影響。將傳統(tǒng)的水提改成醇提后，由于物質(zhì)基礎(chǔ)發(fā)生了質(zhì)和量的改變，有些制劑會出現(xiàn)明顯的安全性問題。因此應(yīng)充分尊重人用歷史，傳統(tǒng)工藝，避免為了制劑需要而過渡純化，兼顧工藝經(jīng)濟學(xué)，避免工藝過于繁雜。

工藝質(zhì)量關(guān)鍵控制點的界定和產(chǎn)品工藝參數(shù)的固定，應(yīng)具體產(chǎn)品具體分析，一般情況下，工藝參數(shù)可分為兩類，一類對產(chǎn)品質(zhì)量的影響較小，可在一定范圍內(nèi)波動；另一類對產(chǎn)品質(zhì)量的影響較大，基本不能變動或波動范圍特別小。如提取次數(shù)已被公認是對提取有明顯影響的因素，一般宜固定，但提取時間、濃縮溫度、醇沉?xí)r間等，是否能有一個范圍？需要充分考察研究。工藝參數(shù)確定合理范圍時，僅以實驗室的小試研究是不夠的，應(yīng)充分搜集市場上流通的主要產(chǎn)品的大生產(chǎn)中間樣品進行確定，對于放大后容易引起產(chǎn)品質(zhì)量變化的工藝，如揮發(fā)油提取工藝等，更應(yīng)加強工藝參數(shù)的考察。同時應(yīng)加強成型工藝研究，確定輔料的種類和用量范圍。

4.3 產(chǎn)品質(zhì)量一致性評價方法應(yīng)是一個整體質(zhì)量標準體系

評價方法應(yīng)由原料源頭質(zhì)量控制、制備工藝過程質(zhì)量控制和產(chǎn)品質(zhì)量標準的終端控制共同構(gòu)成。研究者應(yīng)充分考慮原料來源（基原和產(chǎn)地）、產(chǎn)地加工、飲片炮制、工藝過程、中間體等多環(huán)節(jié)對質(zhì)量的影響，應(yīng)加強專屬性鑒別和多成分、整體質(zhì)量控制，充分反映現(xiàn)階段產(chǎn)品質(zhì)量控制的水平。

5 原料名單有待擴大。

目前保健食品可用物品名單仍沿用2002年衛(wèi)生部（衛(wèi)法監(jiān)發(fā) [2002]51號）公布的 《既是食品又是藥品的物品名單》、《可用于保健食品的物品名單》[13]，分別涉及101個品種、114個品種。名單的長期沒有修訂產(chǎn)生了一系列的問題，一是由于科學(xué)的發(fā)展，原來認為是安全的原料發(fā)現(xiàn)了新安全性問題，諸如含蒽醌類的何首烏、蘆薈、大黃等，含生物堿的吳茱萸等；二是由于可用物品名單的固化，保健食品申報所用原料不提倡創(chuàng)新性，導(dǎo)致出現(xiàn)了大量同質(zhì)化產(chǎn)品，諸如在已批準的16 000余種保健食品中，西洋參、靈芝（靈芝孢子粉）、蜂膠等單方產(chǎn)品都已突破100個，復(fù)方產(chǎn)品都已多于1000個，直接導(dǎo)致了產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重，競爭力不強?！侗＝∈称吩夏夸浹芯繉ｍ椪n題公開招標》其中一項研究內(nèi)容是建立第一批保健食品可用物品名單，同時要求建立擬納入保健食品可用物品名單的評價方法、技術(shù)要求和指導(dǎo)原則。保健食品可用物品名單研究應(yīng)關(guān)注以下兩個問題：①如何在保證安全的前提下，擴大保健食品可用物品名單；②如何建立切實可行的動態(tài)調(diào)整機制，及時將已不符合保健食品可用物品名單要求的原料剔除和將新的符合保健食品可用物品名單要求的原料納入。

6 小結(jié)

隨著老齡化的到來和經(jīng)濟水平的提高，中國社會對保健食品有強大的需求。經(jīng)過30余年的發(fā)展[17-18]，保健食品行業(yè)已經(jīng)是我國國民經(jīng)濟中的重要組成部分，也是黨的十九大確定支持的大健康產(chǎn)業(yè)的重要一環(huán)。隨著2015年 《食安法》，2016年《保健食品注冊與備案管理辦法》及其配套文件的出臺，保健食品行業(yè)進入了新階段，而保健食品原料目錄與功能目錄的制修訂作為保健食品新階段改革的關(guān)鍵點和著力點，備受社會關(guān)注與期待。在制修訂的過程中應(yīng)立足當下與長遠，堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，既要穩(wěn)步扎實推進保健食品雙軌制管理，又要針對當前保健食品領(lǐng)域的問題，逐一解決，才能實現(xiàn)新的突破，取得良好實效，引領(lǐng)保健食品行業(yè)健康有序發(fā)展。