丁進鋒

[摘 要]在綜述城市鄰避風險認知研究的基礎(chǔ)上，運用文獻法初步篩選城市鄰避設(shè)施風險認知要素，并將其細分為主體、客體、情境三個類別共20個指標。運用德爾菲法對城市鄰避設(shè)施風險認知要素進行二次識別，將其調(diào)整為經(jīng)濟、社會、環(huán)境、身心健康4個一級指標和8個二級指標。對上海市迎春路地鐵站選址事件附近居民的風險認知進行半結(jié)構(gòu)性訪談，進一步確認城市鄰避設(shè)施風險認知要素專家識別的結(jié)果。

[關(guān)鍵詞]鄰避設(shè)施；鄰避沖突；風險認知；要素識別

[中圖分類號]F29 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2017）04-0001-06

Abstract：By reviewing on the study of risk cognition in urban NIMBY， this study screened the risk cognitive elements of urban NIMBY facilities with the method of historical documents preliminarily， and subdivides it into three categories： subject， object and situation that include 20 indicators. It employs Delphi method to narrow these elements and identifies four first-grade indexes and eight second-grade indexes， which are grouped as economy， society， environment and body/mind health. And it conducts semi-structural interview among the residents in the neighborhood community along Yingchun Railway Station in Shanghai to further identify the results of the risk cognition elements of urban NIMBY facilities identified by experts.

Key words：NIMBY facility； NIMBY conflict； risk perception； element identification

城市鄰避設(shè)施是指政府在毗鄰居住區(qū)的地方，規(guī)劃、建設(shè)和運營的具有負外部性影響的公共設(shè)施。這些設(shè)施的收益為全社會共有，負外部性成本卻由附近居民承擔，從而引起當?shù)鼐用竦牡种坪涂棺h，所以被稱為“地方上排斥的土地使用”（LULU，locally unwanted land use）。因鄰避設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)而引發(fā)的當?shù)鼐用竦募w反對，通常稱為鄰避沖突（NIMBY，not in my backyard，不要建在我家后院），其具有成本或收益高度集中化、高度動員性、高度不確定性和跨區(qū)域性的特點[1]。鄰避沖突在世界各國城市化進程中普遍發(fā)生，其不僅是技術(shù)方面的選址問題，也是多目標決策的政治經(jīng)濟問題，更是深層次的社會心理認知問題。從社會心理角度圍繞公眾風險認知開展的鄰避研究，已經(jīng)成為鄰避沖突治理研究的新方向，其中的鄰避風險認知要素識別則是鄰避沖突治理研究的前提和基礎(chǔ)。

一、城市鄰避設(shè)施風險認知研究綜述

城市鄰避設(shè)施風險可分為技術(shù)風險和認知風險兩大類。按照風險的程度和負面結(jié)果發(fā)生的概率來說，技術(shù)風險一般能夠?qū)嶋H測量。認知風險是公眾在風險產(chǎn)生和擴散過程中的主觀判斷和體驗，是技術(shù)創(chuàng)新對生態(tài)環(huán)境和社區(qū)生活產(chǎn)生不確定影響并與社會文化和居民心理相互作用時，通過對風險的主觀感知和直覺判斷重新建構(gòu)的產(chǎn)物，這種主觀性致使認知風險不易度量。

由于價值觀、分析角度和知識儲備的差異，公眾的風險認知常常和技術(shù)專家闡釋的客觀風險在方向和程度上存在差異，在通常情況下公眾的風險認知與立足在科學基礎(chǔ)上的技術(shù)風險直接關(guān)聯(lián)度不大。公眾的風險認知常常立足于既往的感性經(jīng)驗和媒體報道，一般源于風險的質(zhì)性特點而非量化特征。Slovic指出，“大型工程設(shè)施對地方就業(yè)、住房和交通的所謂技術(shù)上的‘標準影響，與公眾的風險認知及其污名化影響相形見絀?！盵2]Lam等認為專家從技術(shù)方面基于概率和負面影響強度定義的風險，與公眾基于自身的社會經(jīng)驗、文化和心理等因素界定的風險存在差異[3]。劉澤照等認為公眾感知的風險常常偏離專家判定的客觀技術(shù)風險，誘發(fā)公眾非理性的恐慌態(tài)度與抗議行為，甚至激化為鄰避沖突事件[4]。

政府部門和咨詢專家普遍認為公眾的鄰避態(tài)度和鄰避行為往往是非理性的。因此鄰避風險認知作為一種心理活動，在政府科層制與專家政治體制下，常常被政策制定者和專家忽略。而從社會心理學的角度來看，鄰避設(shè)施風險認知是開展鄰避研究的重要概念。由于社會文化和個體心理的相互作用，現(xiàn)代社會居民的風險認知大大增強，公眾反對城市鄰避設(shè)施的行為往往是居民在個體風險認知驅(qū)動下對風險的本能防范，具有重要的政策啟示意義。如果決策者忽視了技術(shù)風險和認知風險的差別，將導致決策者與民眾的沖突[5]。將公眾的風險認知納入鄰避設(shè)施風險綜合評價機制，有助于推動鄰避設(shè)施風險評價制度的科學化和民主化，提高鄰避設(shè)施選址決策的合法性和效果[6]。隨著專家系統(tǒng)運用到風險管理中，人們意識到專家技術(shù)理性的局限性和認知風險管理的優(yōu)勢，以認知風險為管理重心成為風險管理的嶄新領(lǐng)域。

居民感知的城市鄰避設(shè)施風險主要包括經(jīng)濟狀況、社會形象、生態(tài)環(huán)境、制度政策和身心健康等方面。Morell通過考察日本居民反對能源類鄰避基礎(chǔ)設(shè)施的情況，認為日本民眾對風險的主要認知是擔心鄰避設(shè)施的環(huán)境污染可能嚴重威脅人們的生命健康和財產(chǎn)安全[7]。Sandman提出居民擔心的風險主要包括：1.房價下降；2.一旦某個鄰避設(shè)施選址成功，社區(qū)將成為鄰避設(shè)施的集中地，難以拒絕其他鄰避設(shè)施在社區(qū)附近選址；3.鄰避設(shè)施排放的交通噪音和氣味污染等降低生活質(zhì)量；4.社區(qū)形象下降；5.社區(qū)服務(wù)和社區(qū)財政的過度負擔；6.鄰避設(shè)施的外觀影響社區(qū)美觀[8]。Schiley在分析鄰避設(shè)施的本質(zhì)和類型的基礎(chǔ)上，把風險認知的對象進一步擴大，提出公眾的風險認知不僅涵蓋鄰避設(shè)施的負面影響，還包括對其他利益相關(guān)方以及決策公共參與過程的風險認知[9]。侯光輝、王元地認為，公眾感知的風險可以劃分為六類因素，包括感知經(jīng)濟風險（交通成本增加、房價下跌、客戶流失等）、感知身體風險（身體虛弱、發(fā)病率和死亡率增加等）、感知環(huán)境風險（周邊生存環(huán)境惡化）、感知文化風險（當?shù)厝宋沫h(huán)境、公序良俗、宗教信仰遭到破壞等）、感知社會風險（社區(qū)形象污名化、社區(qū)社會地位下降）和感知心理風險（在與政府對抗中的失敗、憤怒、抑郁等各種不良情緒反應(yīng)等）。當前研究主要集中在感知安全與健康風險、感知環(huán)境風險、感知利益風險和感知聲譽風險四個方面[10]。endprint

通過梳理相關(guān)文獻可以發(fā)現(xiàn)，與國外學者針對城市鄰避設(shè)施風險認知要素多年的研究積累形成對比的是，國內(nèi)學者在此領(lǐng)域的研究尚處于起步階段，針對中國城市鄰避設(shè)施風險認知的研究尚顯不足。城市鄰避設(shè)施選址研究主要集中在選址的技術(shù)問題和公共設(shè)施經(jīng)濟效益最大化上，缺乏對社會效益的考慮及對公眾心理和文化倫理層面的分析。因此，有必要從識別城市鄰避設(shè)施風險認知要素出發(fā)，進而開展城市鄰避設(shè)施風險認知要素及要素之間作用機理的理論探討。

二、城市鄰避設(shè)施風險認知要素體系的構(gòu)建

城市鄰避設(shè)施風險認知要素的篩選是全面系統(tǒng)地識別鄰避設(shè)施負外部性引發(fā)公眾風險認知的過程，具體而言是圍繞擬建城市鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)和運營過程，探討鄰避設(shè)施在全生命周期內(nèi)的負面影響對附近民眾的合法權(quán)益及對當?shù)氐慕?jīng)濟、社會和環(huán)境的侵害。城市鄰避設(shè)施風險認知要素眾多，在選擇鄰避風險認知指標時，一是要確保評價指標的全面性，指標內(nèi)涵不能單一化，避免評價的局限性；二是為便于數(shù)據(jù)的收集和分析，指標體系作為數(shù)據(jù)收集的基準，應(yīng)當選擇對居民鄰避風險認知具有較大影響的要素，確保指標具有代表性而不是面面俱到。三是要反映公眾風險認知的現(xiàn)狀和趨勢，易于被政策制定者和公共管理者理解和接受。鑒于此，本文在選擇鄰避風險認知指標時，遵循可測性、系統(tǒng)性、一致性、完整性、獨立性五個原則。

同濟大學諸大建教授運用“主體-過程-效益”模型整合探討國內(nèi)外的鄰避現(xiàn)象，認為“主體”方面的利益相關(guān)者主要包括地方政府、項目開發(fā)者和居民，但源頭責任往往在地方政府和設(shè)施的建設(shè)開發(fā)者。在過程方面，政府往往采取“決策-宣布-辯護”的模式，自上而下地決定鄰避設(shè)施的選址，對公眾的決策參與考慮不多。在效益層面，地方政府往往更多地從技術(shù)方面考慮經(jīng)濟成本最小化，傾向于選擇距離最近的區(qū)域而很少遵循社會和環(huán)境影響最小化原則[11]。本文在文獻回顧及分析的基礎(chǔ)上，經(jīng)過初步篩選后將城市鄰避設(shè)施風險認知的要素劃分為主體、客體和情境三個類型：

1.主體因素，主要是鄰避設(shè)施決策過程涉及的各利益相關(guān)方，包括鄰避設(shè)施附近的社區(qū)居民、地方政府、設(shè)施建設(shè)運營商、專家群體、環(huán)評機構(gòu)、大眾媒體等，其中主要利益相關(guān)方是社區(qū)居民和地方政府。

2.客體因素，是指鄰避設(shè)施本身所固有的負外部性影響，包括環(huán)境類基礎(chǔ)設(shè)施排放的污染物，如廢水、廢氣、固體廢棄物、電磁輻射等帶來的健康風險，或者因服務(wù)類公共設(shè)施而致社區(qū)污名化帶來社區(qū)形象下降的風險等。

3.情境因素，是指鄰避設(shè)施建設(shè)運營過程中的社會、經(jīng)濟、制度、文化方面的影響因素，如交通類基礎(chǔ)設(shè)施因選址和建設(shè)導致的流動人口增加、社區(qū)犯罪率提高、社區(qū)活動空間受到影響、社區(qū)拆遷的征地補償、法律法規(guī)的健全程度及救濟制度等。

進一步細分主體、客體和情境因素，將鄰避風險認知要素劃分為20個指標（見表1）。

已有文獻表明，鄰避設(shè)施研究主要集中在垃圾填埋場、垃圾焚燒場、核廢料處理場等環(huán)境類鄰避設(shè)施[12-16]，對其他類別的鄰避設(shè)施如公共交通類設(shè)施的深入研究較少。但在實踐中，以上海為例，近年來除了高橋石化選址事件、松江垃圾焚燒廠選址事件，還發(fā)生了數(shù)起與公共交通設(shè)施相關(guān)的鄰避事件，如上海磁懸浮延伸線集體散步事件（2007—2008）、虹橋國際機場第二航站樓抗議事件（2011）、上海中環(huán)線金橋立交橋抗議事件（2014）等?？瓦\軌道交通特別是地鐵往往穿越人口密集的區(qū)域，隨著軌道交通建設(shè)的大面積鋪開，鄰避事件一旦發(fā)生，將帶來難以挽回的巨大社會影響和經(jīng)濟損失。因此，下文將圍繞公共軌道交通鄰避沖突，從專家和公眾識別兩個方面，進一步研究城市鄰避設(shè)施風險認知要素。

三、城市鄰避設(shè)施風險認知要素的專家識別

運用德爾菲法對風險認知要素進行專家識別，增減或合并初步構(gòu)建的鄰避設(shè)施風險認知要素，識別城市鄰避設(shè)施風險認知的主要組成要素。

考慮到參與和解決軌道交通鄰避沖突的專家學者主要來自政府研究咨詢?nèi)藛T、企業(yè)專家和高校學者，本文按照工作領(lǐng)域和軌道交通建設(shè)管理運營相關(guān)或者從事過類似主題的教學研究工作為標準邀請專家，選擇了高校、智庫和企業(yè)界的共12位專家進行咨詢，包括同濟大學3位、上海社會科學院2位、清華大學2位、武漢大學1位、中國環(huán)境科學院2位、上海隧道股份有限公司2位。

調(diào)研共分為兩個階段：第一階段發(fā)放首輪調(diào)查問卷，介紹調(diào)查的背景、目的和過程，并對鄰避設(shè)施及其風險認知的相關(guān)要素進行說明，保證所有專家對相關(guān)概念和術(shù)語理解一致。調(diào)查問卷要求專家對于鄰避設(shè)施公眾風險認知要素的評估指標獨立判斷，由專家學者對評估指標的合理性與代表性進行評判。各項指標采用“1-0”制的打分方式，“1”表示關(guān)鍵指標，“0”表示非關(guān)鍵指標。如果專家認為還有其他沒有包括在問卷中的鄰避風險認知要素和指標，可以在調(diào)查問卷最后設(shè)置的開放性問題中說明。在匯總第一階段的調(diào)研結(jié)果后，繼續(xù)給專家發(fā)放第二階段的調(diào)查問卷，介紹第一階段的基本情況和調(diào)研結(jié)果，請專家對調(diào)整后的鄰避設(shè)施風險認知要素提供意見，直至全部指標通過一致性檢驗。第二階段的調(diào)研也提供開放性問題供專家反饋不一致的意見。

根據(jù)兩輪調(diào)研結(jié)果，對初步篩選的鄰避風險認知要素進行增減與合并。調(diào)整后的軌道交通鄰避風險認知要素包括4個一級指標8個二級指標（見表2）。

四、城市鄰避設(shè)施風險認知要素的公眾識別

專家調(diào)查方法以函詢的形式通過“溝通-回饋”征詢專家意見，兼具問卷調(diào)查和訪談的優(yōu)勢，缺點是不能詳細了解鄰避設(shè)施附近居民的目的、動機、思維的過程，且無法通過設(shè)計開放性問題了解深層次內(nèi)容。鑒于城市鄰避設(shè)施風險認知問題的復雜性，為了更全面地了解公共軌道交通類鄰避設(shè)施附近居民鄰避設(shè)施風險認知要素，本文選擇上海地鐵18號線迎春路站選址事件作為代表性案例，對附近居民開展半結(jié)構(gòu)性訪談研究，作為對專家調(diào)查的補充。

（一）上海軌道交通18號線迎春路站選址案例endprint

上海軌道交通18號線，原名輕軌L5線，是上海市地鐵規(guī)劃貫通南北的主干線路，一期工程全長約36公里，計劃建設(shè)的26座地下車站，可與上海15條地鐵線路換乘。18號線從北到南縱貫上海東部寶山、楊浦和浦東三個行政區(qū)，重點穿越楊浦區(qū)和浦東新區(qū)的“腹地”，全面建成通車后有助于增強楊浦區(qū)大五角場城市副中心和浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)大型保障住房區(qū)的網(wǎng)絡(luò)換乘功能，對于推進這些重點區(qū)域的開發(fā)建設(shè)具有重要意義。

2014年1月29日至2月27日，上海市規(guī)劃和國土資源管理局對軌道交通18號線的規(guī)劃進行了為期1個月的專項公示，浦東新區(qū)迎春路地鐵站所在位置的車站暫定名為錦繡路站。從2014年10月20日開始，一期工程開始環(huán)評報批前公示，錦繡路站更名為迎春路站。12月31日，上海市發(fā)展改革委員會下達了關(guān)于軌道交通18號線工程可行性研究報告的批復，同意18號線于2015年開工建設(shè)。全線總工期69個月，工程總投資459.37億元，計劃于2020年底全線建成并通車試運營。該線路采用6節(jié)編組列車，初期配車50列。

從2015年初開始，上海市規(guī)劃和國土資源管理局分批公示了待建站點的規(guī)劃設(shè)計方案。公示期間，擬建地鐵站附近的上海之窗御景園小區(qū)的業(yè)主認為，該地鐵站的選址違反國家相關(guān)規(guī)定，侵犯了附近居民的權(quán)利，要求取消該地鐵站，并在人民網(wǎng)地方領(lǐng)導留言板上向上海市和浦東新區(qū)主要領(lǐng)導投訴。反對的理由主要包括：1. 此項目在開工建設(shè)之前，沒有獲取建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建設(shè)工程開工證，違反了建設(shè)工程開工建設(shè)程序，屬于違法違建項目。2.此項目違反了國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《地鐵設(shè)計規(guī)范GB57-2013》規(guī)定。該法規(guī)6.1.4條明確要求，在城市中心區(qū)域和居民稠密的地區(qū)，地鐵車站之間相隔的距離一般宜為1000米，超長線路的車站的間距可適當加大。規(guī)劃中的迎春路站距離上一站的楊高中路站地鐵口只有633米， 屬于重復建設(shè)，不僅浪費納稅人的錢，而且增加運營成本，降低運營效率。3. 此項目建設(shè)環(huán)評沒有認真聽取民意。迎春路地鐵站緊鄰居民住宅，不具備設(shè)置風亭、冷卻塔等設(shè)施的條件，會給附近居民帶來地鐵運行時難以忍受的震動、噪音以及出風口排放的廢氣。另外地鐵運行后隨著客流增加，還會給住宅小區(qū)帶來安全隱患和臟亂差的問題，影響居民生活質(zhì)量并導致房價降低。

2015年上半年開始，御景園業(yè)主陸續(xù)通過微信群和微博群自發(fā)組織起來，召開小區(qū)業(yè)主內(nèi)部會議，通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖傳達反對聲音，向上海市相關(guān)部門提交專家意見材料書面上訪，并在緊鄰民生路的四棟住宅懸掛標語、橫幅和氣球表達反對意見。隨著軌交18號線工程前期市政配套工程4標的開工，施工單位開始在小區(qū)旁邊遷移綠化帶并給道路翻澆，為施工輔助區(qū)域做準備，居民的反對情緒逐步加大。

2015年9月11日，地鐵迎春路站選址沖突達到高潮，居民與施工方及其請來的保安發(fā)生對峙，居民撥打110及新聞媒體電話，并手拉手站成一排攔住了民生路的路面，一度造成了交通堵塞的局面。其后，上海市政府相關(guān)部門、浦東新區(qū)花木街道、聯(lián)洋一居委會、上海市申通地鐵公司等單位組成聯(lián)合小組，對居民進行了詳盡的解釋工作，強調(diào)18號線對于上海市發(fā)展的公共價值；針對居民關(guān)心的地鐵設(shè)計方案進行了調(diào)整，并將緊鄰御景園的前期市政配套工程盡快遷移到小區(qū)對面，修建輔路為土建工程建設(shè)做準備，風井遷移到世紀公園內(nèi)，解決了小區(qū)居民關(guān)注的問題并達成了共識。

2016年5月12日，上海市申通地鐵建設(shè)集團正式發(fā)布消息，宣布由上海建工基礎(chǔ)集團中標承建的上海地鐵18號線11號標段，順利在規(guī)劃建設(shè)的迎春路地鐵站完成了全線土建工程的第一幅地下連續(xù)墻砼澆，此舉不僅意味著軌交18號線一期工程全面建設(shè)的正式啟動，也標志著上海地鐵18號線迎春路站的選址建設(shè)順利成功。

（二）訪談結(jié)果和討論

調(diào)查范圍包括迎春路地鐵站附近的上海之窗御景園、聯(lián)洋新苑和天安花園三個住宅小區(qū)，采取定向聯(lián)系和隨機遭遇法共獲得了24位年滿18周歲以上的居民（每個小區(qū)8位）作為訪談對象，男女性各12名，其中老年、中年和青年各8名。訪談提綱包括三個部分：訪談目的、個人基本情況和訪談基本內(nèi)容。個人基本情況包括性別、年齡、收入、住房、受教育程度等7項內(nèi)容。訪談具體內(nèi)容是訪談對象對鄰避設(shè)施的理解及其對鄰避設(shè)施潛在風險的認識。訪談提綱中的問題根據(jù)先易后難的順序安排，訪談中可以根據(jù)具體的進程隨時調(diào)整，具有較大的靈活性，并給受訪者留有較大的空間以表達觀點和意見。訪談根據(jù)受訪人的意愿，采取了面對面訪談、電話訪談和網(wǎng)絡(luò)訪談三種方式，并進行了筆錄。

本文采用排除法（排除過于個人化的風險認知要素）和包容法（必須是訪談對象普遍反映的鄰避態(tài)度和行為），遵照保守原則（必須是對鄰避風險認知有明確影響的要素），通過辨識、編碼和分類三個步驟整理訪談資料。首先，辨識出具體的鄰避風險認知。其次，由于辨識出的鄰避風險認知的相關(guān)描述是訪談所得，因此存在表述混亂、重合的現(xiàn)象，所以需要編碼處理，將相互包含的認知合并，構(gòu)成居民鄰避風險認知研究的基本單位。最后，將研究基本單位分類，歸納出識別城市鄰避設(shè)施風險認知的要素。

經(jīng)過辨識和歸納，得到11類城市鄰避風險認知要素。其可以合并歸類為4組鄰避風險認知指標，即經(jīng)濟（房價、風險補償）、社會（污名化、安全）、環(huán)境（污染、垃圾）和健康（身體和心理影響）。具體而言，迎春路站附近居民最擔心的是地鐵站的建設(shè)因靠近大型公共文化設(shè)施世紀公園和上海市出入境管理局，會導致人流和垃圾雜物增多，致使社區(qū)安全保障受損，帶來住宅小區(qū)生活質(zhì)量的下降，甚至影響小區(qū)的形象；其中住在緊臨地鐵站的御景園小區(qū)的3位訪談對象擔心地鐵打樁影響住宅的地基，風亭和出風口等設(shè)施會直接帶來環(huán)境污染，影響身體健康；迎春路站選址公示期間，居民通過網(wǎng)絡(luò)和社交媒體積極組織召開小區(qū)會議，通過網(wǎng)絡(luò)投訴和到政府部門信訪，甚至與建設(shè)方發(fā)生了肢體沖突，有居民表示因恐懼擔憂甚至徹夜難眠，嚴重影響了心理健康。endprint

通過對附近居民開展的半結(jié)構(gòu)性訪談研究得到的風險認知指標與通過專家識別得到的4類一級指標（經(jīng)濟、社會、環(huán)境、健康）基本一致，僅在污染源如鄰避設(shè)施運營產(chǎn)生噪音影響等方面存在少量差異，因此可以進一步確認城市鄰避設(shè)施風險認知要素專家識別的結(jié)果，為后續(xù)定量研究城市鄰避風險認知的作用機理打下了基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

本文首先運用文獻法初步篩選中國城市鄰避設(shè)施風險認知要素，從主體、客體、情境三個維度篩選了20個指標，然后運用德爾菲法對關(guān)鍵風險認知要素進行二次識別，將風險認知要素調(diào)整為經(jīng)濟、社會、環(huán)境和身心健康4類一級指標和8個二級指標，并通過對迎春路地鐵站附近居民的風險認知的半結(jié)構(gòu)性訪談，進一步確認城市鄰避設(shè)施風險認知要素專家識別的結(jié)果。上述研究只是針對城市鄰避設(shè)施風險認知要素的初步識別，為了達成利益相關(guān)方鄰避設(shè)施選址決策的共識，需要進一步研究城市鄰避風險認知相關(guān)變量之間的關(guān)系，探討城市鄰避設(shè)施風險認知要素對居民鄰避態(tài)度與鄰避行為的具體影響，了解影響公眾鄰避風險認知的具體要素，從而明確鄰避設(shè)施決策過程中鄰避風險認知的作用機理，進而為鄰避設(shè)施選址決策提供理論指導和實證依據(jù)。

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[責任編輯 王艷芳]endprint