衛(wèi)東輝

2010年,中辦、國辦印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》,首次明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對象包括黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部。2014年,中央七部委印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》明確“對地方黨委與政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部、黨政工作部門、高等院校等單位的黨委與行政主要領(lǐng)導(dǎo)干部,企業(yè)法定代表人與不擔(dān)任法定代表人的董事長、總經(jīng)理、黨委書記等企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計可以同步組織實施,分別認(rèn)定責(zé)任,分別出具審計報告和審計結(jié)果報告。”2015年,兩辦印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及其相關(guān)配套文件,要求堅持黨政同責(zé)、同責(zé)同審,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋。為此,2016年我部在開展部屬事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的同時,首次對專職黨委書記開展了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計?！包h政同責(zé)、同責(zé)同審”是審計制度改革的一個有力突破,對我們來說是一種創(chuàng)新,如何在探索中規(guī)范這一新的審計形式十分必要。

一、事業(yè)單位黨政同審的必要性

（一）黨政同審是現(xiàn)實需要

習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào),要“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”。從當(dāng)前我部的實際情況看,重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用,即“三重一大”事項關(guān)系到一個單位的改革、發(fā)展和穩(wěn)定,事關(guān)職工的切身利益,必須經(jīng)集體討論做出決定,很多決策都是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部一起做出的;從審計實踐看,審計揭示的財政資金使用、重要政策落實、重大項目建設(shè)等方面存在的問題,行政領(lǐng)導(dǎo)有責(zé)任,專職書記也有責(zé)任。如果黨政不同責(zé)、不同審,當(dāng)初決策的事項就很難深入審計下去,存在的問題就很難追究到具體責(zé)任人,審計監(jiān)督也就無法發(fā)揮應(yīng)有的作用,審計監(jiān)督全覆蓋也就失去了實質(zhì)意義。從現(xiàn)實情況看,在推動中央重大決策部署貫徹落實,促進(jìn)事業(yè)發(fā)展過程中,黨政負(fù)責(zé)人都承擔(dān)著重大責(zé)任,而且黨委書記承擔(dān)更大的責(zé)任。

（二）黨政同審是政治體制需要

《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》規(guī)定:堅持黨政同責(zé)、同責(zé)同審,對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計提出了明確要求,就是黨委書記和行政領(lǐng)導(dǎo)實行同步審計。在以前的審計工作中,由于黨委書記一般情況下兼任行政領(lǐng)導(dǎo),因而很少對黨委書記進(jìn)行審計,審計也多是針對行政一把手。近幾年,由于事業(yè)單位黨政領(lǐng)導(dǎo)分設(shè),有的事業(yè)單位黨委書記不再兼任行政領(lǐng)導(dǎo),這就對審計程序提出新要求。如果只對行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審計,很顯然,審計不包含黨委書記,形成了對單位“二把手”進(jìn)行審計的現(xiàn)象。

（三）黨政同審是全覆蓋需要

近年來,我部主要是對事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,使得審計監(jiān)督存在一定盲區(qū)。實行“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”的原則,可以使這個問題得到較為可行并且穩(wěn)妥的解決。實踐表明,只有堅持“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”的原則,才能更好地以“人的全覆蓋”為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計監(jiān)督的全覆蓋提供保障,也才能更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

二、事業(yè)單位黨政同審的難點

2016年至2017年,我部共對29個部屬事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部開展了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,涉及35位領(lǐng)導(dǎo)干部,其中有全國農(nóng)業(yè)展覽館、農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計研究院、全國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心、全國畜牧總站(中國飼料工業(yè)協(xié)會)4個單位是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計。審計過程中,按照“黨政同責(zé),同責(zé)同審”的原則進(jìn)行,但也發(fā)現(xiàn)還存在不少需要探討和解決的難點問題。

（一）時間不統(tǒng)一

審計發(fā)現(xiàn),各單位黨委書記與行政負(fù)責(zé)人的任期往往不一致,有的黨委書記在任期限早于行政負(fù)責(zé)人在任期限,或者反之,導(dǎo)致了對審計起止時間的選擇有著不一樣的標(biāo)準(zhǔn),會影響到審計范圍的確定,進(jìn)而影響到審計質(zhì)量。如全國畜牧總站(飼料協(xié)會)站長李希榮的任期是2010年11月至2016年4月,但黨委書記何新天的任期是2006年2月至2016年4月,任期相差近5年。有的問題在前任站長的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告已披露,如何重新認(rèn)定成為難題。

（二）評價標(biāo)準(zhǔn)不一致

審計評價是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的核心,正確、客觀的審計評價能夠有效地規(guī)避審計風(fēng)險。近年來,雖然國家出臺了一系列的法律法規(guī)和規(guī)章制度,規(guī)定了審計的內(nèi)容、對象、范圍等,但是,沒有明確同步審計的具體實施程序和標(biāo)準(zhǔn),審計評價更是缺乏統(tǒng)一的指標(biāo)體系,導(dǎo)致審計人員難以做出客觀、全面的審計評價,使審計結(jié)果難以運(yùn)用到領(lǐng)導(dǎo)干部的工作考核上來。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任難界定

我部事業(yè)單位類型不同,黨政領(lǐng)導(dǎo)的角色定位、工作職責(zé)與分工也各不相同,有實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位,也有實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位。如全國農(nóng)業(yè)展覽館屬于社會公益性文化事業(yè)單位,其黨委書記是單位一把手,是領(lǐng)導(dǎo)核心和決策者,館長是決策執(zhí)行者;但兩者參與的決策和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)活動也存在著重疊或交叉的部分,使得在經(jīng)濟(jì)活動出現(xiàn)問題時,很難界定兩者之間的責(zé)任,誰負(fù)直接責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或主管責(zé)任,加大了審計人員的工作量和經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定難度。目前,國家法律法規(guī)或規(guī)章制度雖然對重大經(jīng)濟(jì)決策的一些事項做了一些規(guī)定,但都是比較籠統(tǒng)的概括,相關(guān)概念界定模糊以及實際可操作性不強(qiáng)。

（四）審計內(nèi)容不明確

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的審計,審計的內(nèi)容應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動職責(zé)和義務(wù)的履行情況為限。目前,中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的有關(guān)政策規(guī)定主要是2010年印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》(中辦發(fā)﹝2010﹞32號)和2014年印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》(審經(jīng)責(zé)發(fā)﹝2014﹞102號),但文件僅對地方黨政負(fù)責(zé)人的審計內(nèi)容進(jìn)行了區(qū)分規(guī)定,對企事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人的審計內(nèi)容沒有與行政負(fù)責(zé)人(或法定代表人)進(jìn)行區(qū)分,黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的工作職責(zé)融為一體、密不可分,對雙方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計如何確定各自的審計內(nèi)容成為難點。

三、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在黨政同審中所進(jìn)行的有益探索

根據(jù)部人事勞動司的安排,從2016年起,我部首次將事業(yè)單位專職黨委書記納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍,在黨政同審方面進(jìn)行了初步嘗試和探索。

一是在審計模式上,按照“同期進(jìn)點、全面鋪開、統(tǒng)分結(jié)合”的原則,將專職黨委書記、行政負(fù)責(zé)人同時納入審計范圍,作為一個整體項目,同時審計、同時報告,按審計對象出具不同的審計報告。按照誰主管誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)、誰主持誰負(fù)責(zé)、誰簽批誰負(fù)責(zé)的原則,科學(xué)劃分和評價黨、政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,為組織部門監(jiān)督和考察干部提供了重要依據(jù)。

二是在審計內(nèi)容上,初步確定將“三重一大”決策及執(zhí)行情況、業(yè)務(wù)分管領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況、黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任落實情況、個人遵守廉潔自律有關(guān)規(guī)定情況作為黨委書記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容。

三是在審計整改上,將對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中發(fā)現(xiàn)的問題下達(dá)給所在單位,要求對審計查出問題逐一分解落實,并要求有關(guān)單位高度重視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計所發(fā)現(xiàn)的問題,認(rèn)真加以整改,深入查找原因,不斷完善相關(guān)制度。這為審計整改工作全面鋪開和審計結(jié)果的有效運(yùn)用提供了重要保障。

四、加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計的思考

（一）科學(xué)確定審計時限，統(tǒng)一審計期間

開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計,要科學(xué)合理地確定審計覆蓋期間,統(tǒng)一專職黨委書記及行政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時間,有利于清楚地區(qū)分兩者之間任職期間的責(zé)任。同時,也要明確審計截止時間,防止審計時間跨度長,給審計工作的開展帶來更多的困難。

（二）合理確定評價指標(biāo)，科學(xué)界定責(zé)任

任何評價都有高有低、有優(yōu)有劣,這就涉及一個評價標(biāo)準(zhǔn),有了標(biāo)準(zhǔn),結(jié)論才能恰當(dāng)。在審計評價上應(yīng)注重“三權(quán)一廉”“五大責(zé)任”。突出對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、政策執(zhí)行權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)以及廉潔從政(從業(yè))情況即領(lǐng)導(dǎo)干部“三權(quán)一廉”情況的評價,實事求是、客觀公正、科學(xué)合理地界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任中的事業(yè)發(fā)展責(zé)任、依法行政責(zé)任、科學(xué)決策責(zé)任、經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任、勤政廉政責(zé)任,強(qiáng)化對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的制約和監(jiān)督,進(jìn)一步深化和推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計工作。

如前所述,由于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部各自所履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任具有共同的責(zé)任也有不同的責(zé)任,在同和不同之間很難清晰地做出界定和劃分。在同步審計中,對事業(yè)單位專職黨委書記是一把手的責(zé)任界定按照如下思路進(jìn)行:共同參與且經(jīng)集體研究決定導(dǎo)致發(fā)生的問題,黨委書記應(yīng)負(fù)主要責(zé)任;分別召集且經(jīng)集體研究或未經(jīng)集體研究決定導(dǎo)致發(fā)生的問題,按照責(zé)任主體,劃分黨委書記及行政負(fù)責(zé)人各自應(yīng)負(fù)的相應(yīng)責(zé)任;對決策執(zhí)行中發(fā)生的問題,行政負(fù)責(zé)人應(yīng)負(fù)主要責(zé)任,但是,由黨委書記直接組織實施或授意執(zhí)行發(fā)生的問題,黨委書記應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;黨委書記及行政負(fù)責(zé)人強(qiáng)令、指使、縱容、包庇下屬單位及其有關(guān)人員發(fā)生的問題,按照責(zé)任主體劃分各自相應(yīng)的責(zé)任。

（三）促進(jìn)制度建設(shè)，提高規(guī)范化水平

目前,我部事業(yè)單位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計已經(jīng)實現(xiàn)常態(tài)化,對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計”也在有序推進(jìn)。在審計的內(nèi)容上,也從最初的以財政財務(wù)收支審計為主,逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部遵守經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行經(jīng)濟(jì)工作的方針政策和決策部署情況,制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)決策情況,以及遵守有關(guān)廉政規(guī)定情況。建立完善的經(jīng)濟(jì)責(zé)任法律規(guī)范體系,提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的規(guī)范化進(jìn)程和法制化水平當(dāng)務(wù)之急。我們需要在審計實踐的基礎(chǔ)上盡快建立完善我部“黨政同審”的審計實施辦法,進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任,按照“權(quán)責(zé)對等”的原則,分別確定黨委和行政的責(zé)任,從總體上和具體審計類型上對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作在實踐操作中的指導(dǎo)原則、審計程序、審計級別、重點內(nèi)容、組織實施、成果運(yùn)用等方面予以詳細(xì)規(guī)范。針對不同事業(yè)單位類型黨政領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和權(quán)限,在審計程序、審計方法、責(zé)任認(rèn)定、審計內(nèi)容、審計評價等方面形成具有差異性操作規(guī)范。以便在統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)一步突出審計重點,提升審計質(zhì)量。