◎喬嬌嬌

我國糧食安全形勢目前已經進入了新的發(fā)展階段，主要農產品由全面短缺轉為總量基本平衡，糧食生產進入穩(wěn)定增長階段，對于糧食安全從數(shù)量安全的要求過渡到質量安全和生態(tài)安全的要求，在這種情況下，轉基因農作物的發(fā)展由于對糧食質量和農業(yè)生態(tài)的威脅而成為影響我國糧食安全的新因素。相關研究表明，轉基因技術在我國農作物方面的發(fā)展明顯存在糧食安全隱患，但目前從法律角度研究轉基因農作物的糧食安全保障的較少，因此，通過研究相關立法的完善來為轉基因技術的發(fā)展在保駕護航的同時為其明確界限，從而確保轉基因農作物的安全發(fā)展是非常有必要的。

一、糧食安全視角下轉基因農作物內涵解析

通過分析發(fā)現(xiàn)，我國對于糧食安全的看法與觀點，與特定國家和特定時期的經濟發(fā)展階段緊密相關，從我國的經濟發(fā)展時期來看，在糧食短缺時期，學者將糧食安全的研究重點放在糧食的數(shù)量安全方面，強調糧食的自給率與庫存率、關注糧食的流通與儲備，以達到糧食的供需平衡作為糧食安全的主要衡量標準。在國家基本實現(xiàn)溫飽，糧食產量穩(wěn)定之后，學者對糧食安全提出了進一步的要求，認為在達到糧食供需平衡的數(shù)量安全基礎上，還要確保糧食的品質安全、生態(tài)安全和健康安全等，其中，瞿虎渠的糧食安全三層內涵比較具有代表性，本文對轉基因農作物的研究也將在這個觀點的基礎上展開，即以數(shù)量安全、質量安全和生態(tài)安全的統(tǒng)一作為衡量我國現(xiàn)階段糧食安全的標準去考察我國轉基因農作物的法律保障。

農作物指的農業(yè)種植作物，屬于生物的一部分，以糧食作物和經濟作物為主要種類，也包括工業(yè)原料作物、飼料作物，藥材作物。因此，轉基因農作物屬于農業(yè)轉基因生物的一部分，根據(jù)2001 年國務院頒布的《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》的規(guī)定，農業(yè)轉基因生物是指“利用基因工程技術改變基因組構成的，用于農業(yè)生產或者農產品加工的動植物、微生物及其產品”。目前關于轉基因農作物的概念并不完全統(tǒng)一，但主流觀點認為轉基因農作物是利用基因工程技術改變基因組構成的農作物，如陽麗（2012）認為“轉基因農作物是指從植物、動物及微生物中分離得到的目的基因，通過各種方法轉移到農作物基因組中，使農作 物得到新的遺傳性狀，如抗蟲、抗病、抗逆、高產、優(yōu)質等，這種農作物也叫基因改性農作物或基因重組農作物”①陽麗.轉基因農作物的研究進展[J].生物技術世界，2012，10(05):31-32+35.[2017-09-04].。本文認為，轉基因農作物是以基因技術人為改變了農作物基因構成所得到具有傳統(tǒng)遺傳學上不可能實現(xiàn)的遺傳性狀的新作物。由于打破了傳統(tǒng)的遺傳學規(guī)律，一方面，我們得到了具有更優(yōu)性狀的農作物，如目前較多的抗蟲、抗病以及高產等轉基因作物，但同時也帶來了諸多潛在的隱患與擔憂，法律應該如何介入這一領域進行規(guī)范，是本文要初步探討的問題。

二、轉基因農作物在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

到目前為止，中國農業(yè)部共向8種轉基因農作物發(fā)放了安全證書，分別為1997年的耐貯存西紅柿和抗棉鈴蟲棉花，1999年的甜椒和改變花色矮牽牛，2006年的抗病木瓜，以及2009年的兩種抗蟲水稻與轉植酸酶玉米［1］。其中，2009年向兩種抗蟲水稻與轉植酸酶玉米等三種主糧發(fā)放的安全證書在全國引起了軒然大波，雖然農業(yè)部多次強調安全證書并不等同于開放商業(yè)化種植，但支持派與反對派關于轉基因主糧產業(yè)化的激烈爭論至今仍未有定論。雖然農業(yè)部多次聲明，我國目前允許種植的轉基因農作物只有轉基因抗蟲棉花和轉基因抗病毒番木瓜。但在農村實際種植過程中，各種子公司正在各個渠道進行轉基因種子滲透。另外，我國進口的轉基因作物包括玉米和大豆，其作為原材料進行加工的食品目前并未能完全監(jiān)控流通過程，造成實際上轉基因食品已經大量的走進了居民的食譜中，這一點也造成了新的爭論。

通過對已有研究資料和相關信息進行分析，我國轉基因農作物的相關產業(yè)發(fā)展目前至少在三個方面對糧食安全產生威脅：第一是普通大眾最為關心的質量問題，即轉基因農作物中作為糧食的部分在食用方面的致敏性和致毒性研究仍不完善，存在潛在的長期的安全隱患。第二是轉基因農作物的知識產權問題。由于我國在轉基因技術自主知識產權方面存在弱勢，目前的轉基因作物品種、技術的知識產權體系被發(fā)達國家公司所壟斷，中國在這個知識產權體系中處于非常不利的地位，本文認為這是目前最大的威脅；最后一點是從長遠的可持續(xù)發(fā)展角度看，轉基因農作物的基因污染可能導致農業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化，對我國糧食的穩(wěn)定供給造成隱患。

三、轉基因農作物法律保障領域存在的問題分析

我國目前涉及農業(yè)轉基因生物方面的法律規(guī)制依靠的主要是《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》及其相配套的規(guī)章，包括《農業(yè)轉基因生物安全評價管理辦法》、《農業(yè)轉基因生物進口安全管理辦法》和《農業(yè)轉基因生物標識管理辦法》等，但并沒有專門從糧食安全角度針對農業(yè)轉基因生物的相關立法，而且相關法規(guī)規(guī)章的條款在具體的施行中也存在一定的問題。2012 年國務院公布的《糧食法（征求意見稿）》中第一次對農業(yè)轉基因生物進行了法律規(guī)范，但只是從立法角度所做出的指導意義的規(guī)范。從糧食安全視角下，目前的轉基因農作物相關法律規(guī)范還存在以下幾個方面的問題：

（一）在轉基因育種的研發(fā)方面缺乏立場明確的法律規(guī)范

目前我國在轉基因農作物尤其是轉基因種子的研發(fā)領域面臨嚴峻考驗。國際種業(yè)的市場已演進到大型跨國種子公司寡頭壟斷的局面，而我國的農業(yè)生物技術的研發(fā)仍然是公共機構為主導，種子企業(yè)實力薄弱，對植物品種的知識產權保護不夠，缺乏研發(fā)能力和技術的推廣體系［2］，在與國外種業(yè)巨頭的競爭中幾乎沒有任何優(yōu)勢。2008年，國務院通過了轉基因生物新品種培育科技重大專項，計劃用15年時間，投入200億作為專項資金［3］，200億看似數(shù)額巨大，但這筆資金投入不但包括了所有轉基因生物研發(fā)，而且是分攤到15年的，而根據(jù)公開報道，2014年孟山都公司的種子研發(fā)費用是16.73億美元，其中60%為轉基因育種，折合人民幣67億，也就是說國際種業(yè)巨頭僅一家公司在轉基因方面的資金投入就遠超中國。根據(jù)綠色和平（the Green Peace，2009）的調查顯示，我國最接近商業(yè)化生產或在研發(fā)的 8 種轉基因水稻全都被國外專利所控制，一旦批準商業(yè)化種植，我國農業(yè)生產、糧食安全和糧食主權將面臨重大危機。這大概是我國目前已經開放安全證書的兩項抗蟲水稻與轉植酸酶玉米遲遲得不到商業(yè)化種植許可的背后原因之一，而無法商業(yè)化也使得我國轉基因技術新品種培育的成果難以與市場對接，反而發(fā)生科研成果被國外種業(yè)公司收購這種為他人做嫁衣的現(xiàn)象。因此，從國家層面以專門立法對轉基因育種的研發(fā)進行嚴格規(guī)范與大力扶持，是在農業(yè)轉基因生物安全立法中必須優(yōu)先考慮的。

（二）轉基因農作物從種子研發(fā)、流通到種植、銷售的各個環(huán)節(jié)缺乏法律規(guī)制

我國對農業(yè)轉基因生物的商業(yè)化種植采取了嚴格的審批制度，而且不斷強調開放安全證書并不等于允許商業(yè)化生產，東北地區(qū)對于非法轉基因種子銷售的嚴厲打擊就屬于這一理念的體現(xiàn)。但是在實踐層面，中國大部分種植地已經被非法轉基因農作物占據(jù)，這既反映了農業(yè)轉基因生物市場巨大的利益驅動，也說明我國在農業(yè)轉基因生物生產階段的監(jiān)管是失控的，2015年4月，農業(yè)部發(fā)布《關于修改〈農業(yè)轉基因生物安全評價管理辦法〉的決定（征求意見稿）》，其中對轉基因植物的實驗地點和規(guī)模從原辦法的“不超過兩個省，每省不超過3個點”，修改為“應在法人單位的試驗基地進行”，這個修改既是為了防止基因污染，同時也有控制轉基因作物種植的目的所在，2005年農業(yè)部在湖北省鏟除的1萬畝正在種植的轉基因水稻，其源頭就是武漢科尼植物基因有限公司、武漢禾盛種衣劑有限責任公司和華大新技術研發(fā)公司在承擔轉基因水稻生產性實驗過程中，擅自擴大制種的行為。但對于整個轉基因種植市場來說，這只是其中一個方面，根本的辦法還是需要法律的強制介入來監(jiān)控農業(yè)轉基因生物的非法種植，將農業(yè)轉基因生物從種子研發(fā)、種子流通到糧食種植與銷售的各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管上升到法律層面，從而保障農業(yè)轉基因生物安全。

（三）轉基因農作物標識制度亟需立法予以完善

農業(yè)部《農業(yè)轉基因生物標識管理辦法》規(guī)定：“國家對農業(yè)轉基因生物實行標識制度”。但該辦法在具體實施中存在諸多問題，從標識的范圍、形式、內容、閾值等各方面都亟需進一步完善。我國雖然沒有放開轉基因主糧的生產，但已經有大量的農業(yè)轉基因生物如轉基因玉米和大豆作為飼料加工和榨油通過進口渠道進入國內市場，即使根據(jù)我國相關規(guī)定，這些進口農業(yè)轉基因生物并不能改變用途，但其最終仍然會走向餐桌，除了已列入強制標識的玉米油、大豆油等，玉米加工成飼料所培育出來的肉制品，大豆加工成的豆制品，如腐乳、豆奶、豆干等的標識制度都是缺乏規(guī)范的。因此，需要全面強化轉基因作物的標識制度，通過法律規(guī)范從農業(yè)轉基因生物到其經過加工形成的各個環(huán)節(jié)的食用原材料、食品的轉基因成分的標識。

四、構建和完善農業(yè)轉基因生物安全的法律保障體系

目前我國支持轉基因與反對轉基因兩個群體正在進行激烈的辯論與對抗，這體現(xiàn)了轉基因技術的發(fā)展與人們對轉基因安全性顧慮之間的巨大矛盾，法理學家博登海默認為：“對相互對立的利益進行調整以及對他們的先后順序予以安排，往往是依靠立法手段來實現(xiàn)的”。已有的辦法側重于行政執(zhí)法層面，而且沒有考慮到糧食的長遠發(fā)展，因此，建議從以下幾個方面完善法律保障制度：

（一）明確農業(yè)轉基因生物科技研發(fā)的法律扶持

習近平主席在不同場合多次呼吁：科技創(chuàng)新是提高社會生產力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐。糧食生產的領域也同樣如此，我國人口眾多，能在耕地面積少，自然氣候惡劣的情況下解決全國人民的吃飯問題，靠的就是以袁隆平為代表的科學家們在農業(yè)科技領域的持續(xù)突破。我國《農業(yè)法》第十八條規(guī)定：“國家扶持動植物品種的選育、生產、更新和良種的推廣使用，鼓勵品種選育和生產、經營相結合，實施種子工程和畜禽良種工程?！睂τ谵D基因技術培育出來的新品種是否包含其中并未立場明確，這也導致了農業(yè)部在農業(yè)轉基因生物研發(fā)中的搖擺立場，而根據(jù)前文所分析的我國轉基因糧種在國際市場上的嚴峻形勢，有必要通過立法明確對轉基因科技研發(fā)的扶持態(tài)度，以增強我國在農業(yè)科技尤其是種業(yè)方面的國際競爭力。本文建議以國家大型研究機構如985類農業(yè)高校以及其他科研機構為依托，結合國家資本的同時，積極鼓勵民間資本投入現(xiàn)代農業(yè)新技術的研究，扶持中國大型現(xiàn)代化農業(yè)公司，促使我國農業(yè)不斷向綠色化、環(huán)?；?、可持續(xù)化發(fā)展［4］。但與此同時，也要在立法中對我國轉基因技術的流出和國外轉基因種子的流入進行嚴格監(jiān)管，在我國科研領域未掌握轉基因糧種核心知識產權之前，嚴控轉基因主糧的商業(yè)化推廣。鼓勵與扶持科技研發(fā)和限制商業(yè)化推廣看似相互矛盾，但其宗旨是保護我國的糧食安全，進而維護國家安全。在利益發(fā)生沖突的時候，筆者認為在轉基因領域必須以國家利益為優(yōu)先。

（二）完善農業(yè)轉基因生物安全評價制度

有效的安全評價制度是農業(yè)轉基因生物安全的第一層法律保障，應結合農業(yè)部關于修改《農業(yè)轉基因生物安全評價管理辦法》的決定（征求意見稿），完善農業(yè)轉基因生物安全評價法律制度。首先，要嚴格評估農業(yè)轉基因生物試驗場地的安全性，防止基因擴散，對于不具備實驗條件的科研單位不能發(fā)放安全證書；其次，轉基因科研領域處于一個飛速發(fā)展的階段，安全評價制度必須將農業(yè)轉基因生物研發(fā)的新成果納入到安全評價影響因素中，尤其是對第二輪進行安全評估的轉基因項目，要修改法律漏洞，相關項目必須重新相關資料，并對在有效期內所產生的轉基因健康風險、轉基因遺傳物質轉移、轉基因種子私自種植等問題提供說明文件以供評估。前文所提到的私自擴大制種并非法種植轉基因水稻的都是為華中農業(yè)大學的“華恢 1 號”、“Bt汕優(yōu) 63”轉基因水稻進行制種試驗的公司，這也是該項目被第二輪評估通過后公眾質疑其公信力的原因之一；最后，通過法律規(guī)范農業(yè)轉基因生物安全認證資料的公開程序，公開相關試驗環(huán)境、試驗主要參數(shù)、試驗結果等關鍵的信息，由公眾尤其是業(yè)內同行來參與農業(yè)轉基因生物項目的安全認證，提供廣泛質疑的空間，以透明化來降低公眾疑慮。

（三）明確轉基因犯罪，提高相關違法成本

我國《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》屬于行政法規(guī)，限于其自身權限，針對相應的違法行為，包括非法研究、試驗、生產、加工、經營或者進口、出口的農業(yè)轉基因生物的行為等，只能在該條例的第六章監(jiān)督檢查和第七章罰則中規(guī)定農業(yè)行政主管部門的行政執(zhí)法和以罰款等為主的行政處罰。而行政執(zhí)法以查封、扣押為主，最嚴厲不過銷毀，處罰金額最高不超過20萬，這樣低的違法成本，對應的是轉基因農作物領域巨大的利潤，自然無法起到有效的監(jiān)管作用。因此，應完善法律法規(guī)，考慮將故意實施的轉基因違法行為納入刑法保障范圍，提高違法成本，從而嚴厲打擊在農業(yè)轉基因生物各個環(huán)節(jié)的違法行為。建議從以下幾個方面對農業(yè)轉基因生物進行刑法規(guī)制：其一，針對農業(yè)轉基因生物的研發(fā)、生產、流通等環(huán)節(jié)，對農業(yè)轉基因生物的非法研發(fā)、非法生產、非法流通與銷售行為進行刑法規(guī)制；其二，要預見到農業(yè)轉基因生物在未來對人體健康、生態(tài)環(huán)境等可能造成的危害，針對其危害后果的程度進行刑法規(guī)制；其三，針對農業(yè)轉基因生物的相關監(jiān)管部門職責的履行，對于監(jiān)管失職、徇私舞弊等故意或過失的犯罪行為進行刑法規(guī)制。

（四）完善轉基因農作物標識制度

目前在轉基因農作物領域的標識混亂的主要根源在于轉基因大豆和玉米的大量進口，其進入食品領域后過程無法監(jiān)管，而我國已有的轉基因食品標識制度范圍過窄，已無法適應當前的新形勢，因此，應該修改《農業(yè)轉基因生物標識管理辦法》，將轉基因標識擴大到糧食、加工飼料和食品的整個遷移過程中，對轉基因標識制度進行完善。首先，要擴大標識范圍，修訂農業(yè)轉基因生物目錄，并定期更新，對標識的方法、形式、標簽信息、閾值等進行進一步規(guī)范；其次，要嚴格轉基因標識的監(jiān)管，確立以農業(yè)部為主，以衛(wèi)生部和質量監(jiān)督部門為輔的監(jiān)管主體及責任主體，建立中立的轉基因檢測機構對農業(yè)轉基因生物及其衍生品進行檢測，定期公開檢測結果和不規(guī)范的標識；最后，借鑒歐盟的可追蹤性標識方法，建立轉基因食品的可追蹤性標識，確保農業(yè)轉基因生物在產品的中間經銷過程中的有效監(jiān)控。