陳美球，劉桃菊

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心/江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點實驗室，江西 南昌 330045）

作為世界上的第一人口大國，面對人多地少的基本國情，加強(qiáng)保護(hù)耕地，不僅對于實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，也對于保障世界糧食安全、穩(wěn)定國際糧食價格具有重要戰(zhàn)略意義。雖然國家明確提出要實行“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”制度，但耕地保護(hù)的實效并不樂觀，特別是耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀已成為了制約我國糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品安全最主要的因素之一，如何提高耕地保護(hù)實效已成為貫徹耕地保護(hù)基本國策、實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一項基礎(chǔ)性課題。

多年來，學(xué)術(shù)界針對耕地保護(hù)效果提升這一主題開展了較為廣泛的研究。不同學(xué)者從不同的研究角度分析了造成我國耕地保護(hù)效果不佳的原因，并相應(yīng)提出了對策。如劉彥隨和喬陸印[1]提出要形成耕地資源四大屬性（數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和用途），三種價值（經(jīng)濟(jì)價值、社會價值和生態(tài)價值），兩大戰(zhàn)略（嚴(yán)格保護(hù)和占補(bǔ)平衡）的“432”認(rèn)知范式，確立“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)（品質(zhì)）、空間和時間”的“全要素”耕地保護(hù)體系，創(chuàng)新形成耕地保護(hù)價值補(bǔ)償制度和完善耕地占補(bǔ)平衡制度。杜亞敏等[2]提出要推行從“平面擴(kuò)張”向“內(nèi)部挖潛”轉(zhuǎn)變的城鎮(zhèn)土地配置觀、強(qiáng)化耕地數(shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡、大力開展土地整治、探索耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制和耕地合理休耕。趙小風(fēng)等[3]則強(qiáng)調(diào)必須構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，并提出了構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制的思路。金曉斌等[4]以江蘇省為例，通過虛擬仿真實驗?zāi)M不同新增費征收標(biāo)準(zhǔn)情景下的耕地保護(hù)效果，認(rèn)為新增費的耕地保護(hù)效果尚不顯著，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)政策，以提升耕地保護(hù)效果。張一鳴[5]認(rèn)為，傳統(tǒng)的行政命令式耕地保護(hù)模式無法應(yīng)對靈活多變的市場，應(yīng)向以經(jīng)濟(jì)激勵為核心的耕地保護(hù)制度轉(zhuǎn)型，完成土地要素由計劃配置向市場配置的轉(zhuǎn)變，保證經(jīng)濟(jì)運行和土地資源雙重可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)。郭珍[6]提出應(yīng)考慮地方政府在耕地保護(hù)制度實施過程中的策略選擇，從數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)協(xié)調(diào)視角評價中國耕地保護(hù)制度的實施績效，要合理界定耕地保護(hù)中政府與市場的邊界。陳美球等[7]針對當(dāng)前耕地占補(bǔ)平衡政策落實中存在的種種問題，提出了完善耕地占補(bǔ)平衡政策的對策建議。Lichtenberg 和Ding[8]在從糧食生產(chǎn)保障對我國耕地保護(hù)政策的實施效果進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，提出必須加強(qiáng)土地配置制度的改革來改變當(dāng)前耕地保護(hù)效果不佳的問題。Wang等[9]通過對浙江省的實踐總結(jié)，提出應(yīng)推行發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR）來提高耕地保護(hù)效果。盡管學(xué)者從自身的研究角度提出了提升耕地保護(hù)實效的對策建議，但耕地保護(hù)是一個系統(tǒng)工程，需要全社會的共同參與，同時應(yīng)根據(jù)時代發(fā)展的新要求，及時形成一個完整的耕地保護(hù)政策體系。

2017年中共中央 國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號），《意見》確定了我國新時期耕地保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)，提出了加強(qiáng)和改進(jìn)耕地保護(hù)的總體要求和政策措施，成為了構(gòu)建中國特色耕地保護(hù)機(jī)制的一個綱領(lǐng)性文件[10]。陳美球基于《意見》主要內(nèi)容從耕地保護(hù)的改革方向[11]、完善耕地保護(hù)機(jī)制[12]等進(jìn)行了初步分析?！叭终?，七分落實”，只有通過落實成為現(xiàn)實，才能體現(xiàn)《意見》的價值所在。因此，本文在系統(tǒng)梳理改革開放以來我國耕地保護(hù)政策及其實施效果的基礎(chǔ)上，針對新時期耕地保護(hù)策略，客觀分析影響我國耕地保護(hù)效果的主要問題，探討提升耕地保護(hù)效果的對策建議，進(jìn)而促進(jìn)《意見》的切實落實。

1 我國耕地保護(hù)政策的梳理與實施效果

改革開放以來，我國先后制定了基本農(nóng)田保護(hù)制度、“米袋子”省長負(fù)責(zé)制和“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制、“耕地總量動態(tài)平衡”等具有中國特色的耕地保護(hù)制度。

1.1 基本農(nóng)田保護(hù)制度

1988年第一塊基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)在湖北省荊州市監(jiān)利縣的周老嘴鎮(zhèn)誕生。1989年6月原國家土地管理局和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合在荊州召開了全國基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)現(xiàn)場會，標(biāo)志著基本農(nóng)田保護(hù)制度的建立。1994年國務(wù)院出臺了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，把基本農(nóng)田劃分為一級和二級；1998年對《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)行了修訂，對基本農(nóng)田保護(hù)制度作出了明確的規(guī)范，取消了一級和二級基本農(nóng)田的劃分。2008年十七屆三中全會提出“永久基本農(nóng)田”的概念，以強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)田的永久性保護(hù)。2014年國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》，要求將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，即先完成城市周邊永久基本農(nóng)田劃定。2016年國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)的通知》，要求全面完成全域永久基本農(nóng)田的劃定，將全國1.03億hm2基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落實到用途管制分區(qū)，實現(xiàn)上圖入庫、落地到戶，實行特殊保護(hù)。

基本農(nóng)田保護(hù)制度的實施，一是進(jìn)一步宣傳了耕地保護(hù)的基本國策，提高了全民耕地保護(hù)意識，特別是明確了不低于80%的全國基本農(nóng)田保護(hù)率的剛性要求；二是深刻影響和豐富了土地管理制度，成功探索了建設(shè)用地區(qū)、永久基本保護(hù)區(qū)的分區(qū)規(guī)劃控制，為土地用途管制制度的確立提供了經(jīng)驗[13]；三是在對永久基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)的基礎(chǔ)上，加大了對永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，提升了耕地質(zhì)量，推動了耕地資源的可持續(xù)利用。

1.2 “米袋子”省長負(fù)責(zé)制和“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，一方面全國糧食總產(chǎn)量起伏不定，徘徊不前。1990年全國糧食總產(chǎn)量為44 624萬t，1991年43 592萬t，1992年44 266萬t，1993年45 644萬t，1994年44 460萬t；另一方面，區(qū)域糧食供求關(guān)系由“南糧北調(diào)”變?yōu)椤氨奔Z南運”，長三角和珠三角地區(qū)由糧食調(diào)出區(qū)演變?yōu)榧Z食調(diào)入?yún)^(qū)。1994年12個沿海地區(qū)中有9個地區(qū)糧食減產(chǎn)，共減產(chǎn)695萬t，占全國糧食減產(chǎn)總量的57.9%以上。為此，1995年《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)要堅持“米袋子”省長負(fù)責(zé)制和“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制。其主要內(nèi)容是：以省區(qū)為區(qū)域范圍行政首長負(fù)責(zé)制，要求各地努力實現(xiàn)糧食的供求平衡和糧食市場的相對穩(wěn)定，具體包括穩(wěn)定生產(chǎn)，穩(wěn)定糧源，穩(wěn)定儲備，逐步建立糧食儲備制度和穩(wěn)定市場；以市為單位，構(gòu)建蔬菜生產(chǎn)基地。

“米袋子”省長負(fù)責(zé)制和“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制的出臺，增強(qiáng)了省一級政府和領(lǐng)導(dǎo)對糧食生產(chǎn)和耕地保護(hù)的高度責(zé)任感，各級政府在努力增產(chǎn)糧食的同時，注意解決制約糧食生產(chǎn)發(fā)展的一些較深層次問題，如多渠道增加農(nóng)業(yè)投入，興修水利，改善糧食生產(chǎn)條件，提高糧食生產(chǎn)能力；調(diào)動和保護(hù)好農(nóng)民的種糧積極性，不少地方實行了定購糧價外補(bǔ)貼政策或糧肥掛鉤政策[14]。

1.3 耕地總量動態(tài)平衡

進(jìn)入20世紀(jì)90年后，我國人均耕地逐年減少的趨勢依然明顯。1994年萊斯特·布朗發(fā)表了《誰來養(yǎng)活中國?》，在世界上引起了巨大的反響[15]。面對國際社會的疑慮，中國政府多次鄭重承諾中國能靠自己養(yǎng)活，并于1996年發(fā)表《中國的糧食問題》，中央政府首次向世界宣布要實施耕地總量動態(tài)平衡政策。

耕地占補(bǔ)平衡制度是國家落實耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略的一項具體措施，要求建設(shè)占用多少耕地，占用單位就要負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，沒有條件開墾的，應(yīng)依法繳納耕地開墾費。明確耕地占補(bǔ)平衡是占用耕地單位和個人的法定義務(wù)。具有要求由“先占后補(bǔ)”、“邊占邊補(bǔ)”發(fā)展為現(xiàn)在的“先補(bǔ)后占”、“占水田補(bǔ)水田”。耕地占補(bǔ)平衡制度的實施，在約束建設(shè)用地對耕地的占用方面，發(fā)揮了巨大作用，從根本上有效遏制了耕地銳減的態(tài)勢。但是，由于“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象普遍，大量城鎮(zhèn)周圍和交通沿線的良田沃土被占，而補(bǔ)充的耕地則主要集中在自然條件和灌溉條件較差的邊遠(yuǎn)丘陵山區(qū)或保水保肥條件差的“四荒地”，限制因素較多的劣質(zhì)低產(chǎn)田[16]。同時，由于農(nóng)業(yè)面源污染等耕地地力下降的問題加劇，導(dǎo)致我國耕地質(zhì)量在不斷下降，耕地安全生產(chǎn)能力面臨挑戰(zhàn)。

2 新時期我國耕地保護(hù)策略

《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）的出臺，是我國耕地保護(hù)史上具有里程碑的大事，是新時期我國落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的具體舉措?！兑庖姟芬环矫?，堅持目標(biāo)導(dǎo)向，針對耕地保護(hù)目標(biāo)，圍繞實現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)，系統(tǒng)提出了加強(qiáng)耕地管控性、建設(shè)性和激勵約束性多措并舉保護(hù)政策，進(jìn)一步增強(qiáng)政策的系統(tǒng)性、協(xié)同性和可操作性，推動耕地保護(hù)制度和政策更加定型和成熟；另一方面，堅持問題導(dǎo)向，針對耕地占補(bǔ)平衡中“占優(yōu)補(bǔ)劣”突出問題，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與差別化管理相統(tǒng)一，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡政策，完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制，推動耕地保護(hù)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，更加廣泛地調(diào)動各方面保護(hù)耕地的主動性和積極性。

2.1 《意見》的主要內(nèi)容

《意見》的主要內(nèi)容包括3個方面：

一是加強(qiáng)土地規(guī)劃管控和用途管制，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地；強(qiáng)化永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)，嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批；以節(jié)約集約用地緩解建設(shè)占用耕地壓力，促進(jìn)新增建設(shè)不占或盡量少占耕地。

二是完善耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任落實機(jī)制，建設(shè)用地單位必須履行補(bǔ)充耕地義務(wù)，地方各級政府負(fù)責(zé)落實補(bǔ)充耕地任務(wù)。按照“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”要求，改進(jìn)并規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡管理。通過大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、實施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動、統(tǒng)籌推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息、加強(qiáng)耕地質(zhì)量調(diào)查評價監(jiān)測，大力推進(jìn)耕地質(zhì)量建設(shè)和保護(hù)。

三是加強(qiáng)對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵，實行跨地區(qū)補(bǔ)充耕地利益調(diào)節(jié)，運用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民保護(hù)耕地積極性。嚴(yán)格對地方政府落實耕地保護(hù)責(zé)任的監(jiān)督考核，強(qiáng)化地方政府保護(hù)耕地的主體責(zé)任和有關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，把最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實處。

《意見》提出了新時期我國耕地保護(hù)策略，其核心是明確了構(gòu)建具有中國特色的耕地保護(hù)社會機(jī)制的改革方向和回歸了耕地占補(bǔ)平衡的產(chǎn)能本質(zhì)。

2.2 明確了構(gòu)建具有中國特色的耕地保護(hù)社會機(jī)制的改革方向

耕地保護(hù)具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)正外部性，是全社會的共同責(zé)任，實行社會化扶持已成為世界各地的慣例[17]。《意見》強(qiáng)調(diào)我國耕地保護(hù)也是全社會責(zé)任，要逐漸構(gòu)建具有中國特色的耕地保護(hù)社會機(jī)制。

一是樹立數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)觀。在傳統(tǒng)的耕地數(shù)量、質(zhì)量保護(hù)的基礎(chǔ)上,《意見》明確把生態(tài)保護(hù)列入耕地保護(hù)的內(nèi)容，既是對確保耕地自身生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的重視，也是對耕地為社會提供巨大生態(tài)功能的充分認(rèn)可，無論是耕地表現(xiàn)出對水、空氣的凈化功能，還是其特有的農(nóng)耕生態(tài)文化，都被全社會共享，因此，耕地保護(hù)不只是耕地所在地的義務(wù)，而是全社會共同的責(zé)任，從而明確了構(gòu)建耕地保護(hù)社會機(jī)制的重要理論支撐。

二是不讓耕地保護(hù)者吃虧?！兑庖姟诽岢稣仙孓r(nóng)資金，實行耕地保護(hù)的責(zé)任獎、補(bǔ)，特別是規(guī)定跨省補(bǔ)充耕地資金收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括補(bǔ)充耕地成本、資源保護(hù)補(bǔ)償和管護(hù)費用等，這些費用在耕地保護(hù)地，不僅可用于現(xiàn)有耕地的提質(zhì)改造、耕地開發(fā)與新增耕地的地力培育、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和保護(hù)性耕種的激勵等耕地保護(hù)上，也可用于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這是對耕地保護(hù)地放棄非農(nóng)發(fā)展權(quán)的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可有效地緩解當(dāng)前“保護(hù)耕地就是維系貧困”的尷尬局面，并將推動耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立[18]，不讓承擔(dān)耕地保護(hù)的地區(qū)和農(nóng)民吃虧。

三是明確了永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)要求?！兑庖姟丰槍τ谰没巨r(nóng)田制定了一系列特殊保護(hù)措施，如規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃的編制，應(yīng)與永久基本農(nóng)田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用；明確涉及占用永久基本農(nóng)田的用地預(yù)審應(yīng)由國土資源部負(fù)責(zé)；對永久基本農(nóng)田占用，項目建設(shè)單位應(yīng)按照當(dāng)?shù)馗亻_墾費最高標(biāo)準(zhǔn)的兩倍交納等。

四是提出了具有可操作性的耕地占補(bǔ)平衡系列措施?！兑庖姟吩诿鞔_“少占、補(bǔ)足、管好”占補(bǔ)平衡思路的基礎(chǔ)上，圍繞耕地產(chǎn)能的本質(zhì)內(nèi)涵，制定了一系列的實施措施。如明確建設(shè)用地單位是耕地占補(bǔ)平衡的責(zé)任主體，可選擇自行補(bǔ)充或交納耕地開墾費方式；土地整治是落實補(bǔ)充耕地任務(wù)的主要途徑，主要通過耕地質(zhì)量提升，而不是耕地開發(fā)來實現(xiàn)耕地占補(bǔ)的產(chǎn)能平衡；明確由政府統(tǒng)籌耕地補(bǔ)充，鼓勵多途徑補(bǔ)充耕地；確有困難難以實現(xiàn)占補(bǔ)平衡任務(wù)的地區(qū)，可通過向中央財政上交耕地開墾費申請國家統(tǒng)籌；嚴(yán)格補(bǔ)充耕地的驗收和加強(qiáng)耕地質(zhì)量的年度監(jiān)督更新等。

2.3 回歸耕地占補(bǔ)平衡的產(chǎn)能本質(zhì)

《意見》中耕地占補(bǔ)平衡管理最根本的改進(jìn)就是強(qiáng)調(diào)耕地的產(chǎn)能平衡，回歸到了耕地占補(bǔ)平衡的本質(zhì)。占補(bǔ)平衡政策制定的初衷就是要維持耕地生產(chǎn)能力的平衡，而產(chǎn)能是維持耕地生產(chǎn)能力的根本?！兑庖姟访鞔_要根據(jù)所占用的耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)損失來確定需要補(bǔ)充的耕地。耕地占補(bǔ)平衡的產(chǎn)能本質(zhì)回歸，將有助于提升耕地占補(bǔ)平衡政策的實施效果。

一是能從根本上遏制“占優(yōu)補(bǔ)劣”。目前之所以普遍存在“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象，與現(xiàn)行“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的占補(bǔ)平衡實施思路密切相關(guān)，由于缺乏耕地農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力上占補(bǔ)平衡的可操作實施措施，不少地方只是追求耕地數(shù)量上的形式占補(bǔ)平衡。耕地產(chǎn)能平衡的具體規(guī)定，將從根本上遏制“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

二是有利于形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地” 經(jīng)濟(jì)倒逼機(jī)制。成本是建設(shè)單位在耕地占用決策中最重要的一個因素，目前簡單以數(shù)量決定建設(shè)占用耕地的成本，難以真實反映耕地被侵占的實際損失，無法發(fā)揮出占補(bǔ)政策對占用耕地產(chǎn)能的調(diào)控作用。《意見》明確規(guī)定用地單位應(yīng)依據(jù)所占耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)損失來確定交納的補(bǔ)充耕地開墾費，這就意味著占用同等數(shù)量優(yōu)質(zhì)耕地需交納的耕地開墾費要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出占用劣等耕地，勢必真正對建設(shè)用地單位形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的經(jīng)濟(jì)倒逼機(jī)制。

三是有利于改過度依賴開發(fā)補(bǔ)充耕地為以耕地提質(zhì)改造為主。在追求耕地數(shù)量平衡的目標(biāo)導(dǎo)向下，人們就把土地開發(fā)作為耕地補(bǔ)充的主要途徑。然而我國可供開墾的宜耕地后備資源日益枯竭，一些地方為追求耕地面積數(shù)量上的平衡，就忽視了土地開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響?！兑庖姟访鞔_了耕地產(chǎn)能的占補(bǔ)平衡，使耕地補(bǔ)充不只是數(shù)量補(bǔ)充一個環(huán)節(jié)，而是產(chǎn)能的長期培育和維持，而違背自然規(guī)律的耕地開墾難以達(dá)到這個要求，這必將促使耕地補(bǔ)充工作轉(zhuǎn)向現(xiàn)有耕地的提質(zhì)改造上，如中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，這與我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)方向是一致的。

3 制約我國耕地保護(hù)實效的主要問題

3.1 耕地保護(hù)的社會氛圍尚未真正形成

除了農(nóng)產(chǎn)品具備明顯的排他性，完全歸生產(chǎn)者所有外，耕地的糧食生產(chǎn)保障對社會的穩(wěn)定作用以及對水與空氣的凈化、農(nóng)田文化等非生產(chǎn)性功能表現(xiàn)出強(qiáng)烈的正外部性，供全社會分享，且表現(xiàn)出代內(nèi)外部性、代際外部性和空間區(qū)域延伸性的突出特征。耕地保護(hù)關(guān)呼著國泰民安和社會可持續(xù)發(fā)展，是全社會的責(zé)任。然而，我國公眾對耕地的社會和生態(tài)功能的認(rèn)識普遍缺乏，表現(xiàn)出公眾耕地保護(hù)意識的淡薄，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成耕地保護(hù)的社會氛圍。特別是作為耕地直接管理者的地方政府，在“土地財政”和以GDP為主導(dǎo)的績效考核驅(qū)動下，在耕地保護(hù)上不斷與中央政府進(jìn)行博弈[19]，并與中央政府在耕地保護(hù)目標(biāo)上形成巨大反差，現(xiàn)實中的耕地侵占帶著濃厚地方政府行為色彩。

3.2 建設(shè)占用耕地粗放利用現(xiàn)象依然存在

各類各項建設(shè)對耕地的侵占是耕地保護(hù)的最大威脅因素，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)不可避免地要占用一定的耕地資源，但必須確保用地的節(jié)約集約。然而新增建設(shè)用地利用效率不高是當(dāng)前我國土地利用中的一個突出問題，“批而未用”就是其中的典型[20]?！芭凑鳌?、“征而未供”、“供而未用”等“批而未用”現(xiàn)象不僅在報批環(huán)節(jié)投入了大量的前期成本，更侵占了寶貴的耕地資源，不少耕地被征用后進(jìn)行了“三通一平”的基礎(chǔ)建設(shè)，卻長期閑置不用。造成“批而未用”等新增建設(shè)用地利用效率不高的原因是多方面的，但最主要的是新增建設(shè)用地的供應(yīng)機(jī)制的不完善，難以達(dá)到批地、供地和用地的無縫對接。目前，除單獨選址項目外，城鎮(zhèn)用地都采取“批量”報地、“零售”用地的形式，地方政府存在“先從鍋里撈到碗里再說”的思想，積極爭取建設(shè)用地計劃，盡可能多報批建設(shè)用地。

3.3 土地整治對耕地的提質(zhì)改造功能未充分發(fā)揮

土地整治作為改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化工程，無論是耕地數(shù)量的增加，還是耕地質(zhì)量的提升、生態(tài)的改善，都應(yīng)成為實現(xiàn)我國耕地占補(bǔ)平衡的最主要途徑。然而，當(dāng)前的土地整治并沒有充分發(fā)揮出對耕地提質(zhì)改造應(yīng)有的作用[21]。一是“重數(shù)量、輕生態(tài)”，耕地質(zhì)量提升不夠科學(xué)。不少地方過分追求土地整治的新增耕地面積，甚至個別地方曾經(jīng)明確規(guī)定出地率是衡量項目能否立項的重要指標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致所有坑塘水面和濕地都開墾成耕地，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施過分追求水泥的硬化，破壞了區(qū)域的景觀異質(zhì)性和生物多樣性。二是“重工程、輕管理”，影響了土地整治效果。土地生態(tài)整治不是單純的技術(shù)問題，而是一個典型的系統(tǒng)工程，尤其是在實行家庭承包責(zé)任制的現(xiàn)階段。比如以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為主要內(nèi)容的農(nóng)田整治，基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶間的協(xié)調(diào)難度大、標(biāo)準(zhǔn)田塊難以維持、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后期管護(hù)缺乏機(jī)制，才是影響建設(shè)效果的主要問題。

3.4 農(nóng)戶耕地保護(hù)積極性尚未充分調(diào)動

作為耕地的實際耕種者，農(nóng)戶是耕地質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵主體。這是因為耕地質(zhì)量、生態(tài)與種植作物的品種、耕作制度選擇、化肥與農(nóng)家肥的施用、農(nóng)藥的使用、甚至農(nóng)田灌溉方式都密切相關(guān)，而這些都是農(nóng)戶的直接行為。然而，當(dāng)前我國農(nóng)戶雖然認(rèn)可自身在耕地保護(hù)中的作用，但普遍缺乏主動性和動力，特別是在耕地質(zhì)量保護(hù)投入上，有愿望而無實際行動，耕地保護(hù)的積極性并不高[22]。影響農(nóng)戶耕地保護(hù)積極性不高的最主要的原因就是耕地經(jīng)營經(jīng)濟(jì)效益低。在耕種0.33 hm2農(nóng)田一年的經(jīng)濟(jì)收入還不如打工一個月收入的普遍現(xiàn)象下，“保護(hù)耕地”與“維持貧窮”已成為當(dāng)前農(nóng)戶普遍的矛盾心態(tài)。加上農(nóng)村勞動成本的日益上漲，農(nóng)村傳統(tǒng)的精耕細(xì)作、合理的種養(yǎng)輪作和農(nóng)家肥的施用不斷減少，已成為導(dǎo)致我國耕地質(zhì)量下降的一個重要因素。

3.5 土壤污染現(xiàn)象較為突出

把飯碗牢牢端在自己手上，且飯碗里裝的應(yīng)是安全和放心的糧食，這是我國耕地保護(hù)的底線，而健康的土壤才能生產(chǎn)出安全的糧食。2014 年環(huán)境保護(hù)部和國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》表明，我國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂。造成土壤污染的人為原因主要是工礦業(yè)的污染排放和農(nóng)業(yè)面源污染，而化肥的大量施用和肥料利用效率偏低是農(nóng)業(yè)面源污染的原因之一[23]。據(jù)報道，1980—2015年我國糧食單產(chǎn)水平提高了56%，而化肥投入量增長了225%；同期，德國、法國等發(fā)達(dá)國家糧食單產(chǎn)水平提高了51%～52%，而化肥投入量則減少了31%～47%[24]。

4 提升我國耕地保護(hù)實效的對策建議

4.1 樹立科學(xué)的耕地保護(hù)理念，構(gòu)建全國層面的耕地保護(hù)社會共同責(zé)任機(jī)制

一是加大耕地社會生態(tài)功能的宣傳，普及“數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)”三位一體的耕地保護(hù)觀。應(yīng)加大耕地社會生態(tài)功能的宣傳力度，讓人們認(rèn)識到耕地保護(hù)關(guān)呼著國泰民安和社會可持續(xù)發(fā)展，形成人人自覺保護(hù)耕地的社會氛圍。同時，應(yīng)重視耕地的人文保護(hù)，因為融入了人類文明的耕地才能為人們提供農(nóng)耕文化、農(nóng)村獨特景觀等功能，特別是為正在日益興起的農(nóng)村休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會。

二是在國家層面實行耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，構(gòu)建耕地保護(hù)的社會共同責(zé)任機(jī)制。耕地空間分布的不均衡性以及耕地利用比較利益低等因素，導(dǎo)致耕地保護(hù)越多、生產(chǎn)糧食越多的地區(qū)，失去的非農(nóng)發(fā)展機(jī)會越多，付出的耕保成本越高。應(yīng)把責(zé)任上升到全國層面，由整個社會來分?jǐn)偝杀荆w現(xiàn)耕地保護(hù)的公平。

4.2 開展建設(shè)用地供給側(cè)改革，減少建設(shè)對耕地的占用

一是改革建設(shè)用地的供地機(jī)制，保證新增建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。要在規(guī)劃管控上突出節(jié)約集約用地，改革現(xiàn)行的建設(shè)項目供地制度，防止新的低效和閑置用地的產(chǎn)生，特別是嚴(yán)防“批而未用”。要從總量調(diào)控、區(qū)域調(diào)控和分類調(diào)控3個方面調(diào)控土地供應(yīng)，實現(xiàn)有限的土地資源在各區(qū)域、各行業(yè)間的節(jié)約利用；積極探索長期租賃、先租后讓和租讓結(jié)合的用地方式，杜絕企業(yè)隨意擴(kuò)大用地規(guī)模的需求。

二是回歸建設(shè)用地單位的耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任主體，堅持產(chǎn)能為耕地占補(bǔ)的核心，切實發(fā)揮占補(bǔ)平衡政策對建設(shè)占用耕地的調(diào)控作用。要改變建設(shè)用地單位并不直接承擔(dān)耕地的補(bǔ)充任務(wù)的現(xiàn)象，回歸建設(shè)用地單位的耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任主體和國土部門行使耕地保護(hù)監(jiān)管的本位職能，建立以占用耕地產(chǎn)能和耕地社會保護(hù)成本為依據(jù)的耕地開墾費核算機(jī)制，引導(dǎo)建設(shè)項目少占耕地。

4.3 推行生態(tài)化土地整治，提升土地整治的耕地提質(zhì)效果

一是把生態(tài)理念貫穿于土地整治始終。從設(shè)計、施工，到后期管護(hù)的每個環(huán)節(jié)，都要把生態(tài)需求融于其中，比如溝渠和生產(chǎn)道等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，不宜過分追求水泥的硬化，應(yīng)給青蛙和蚯蚓等生物留有棲身之地，以及化肥農(nóng)藥使用時的逃生通道和避難場所，實現(xiàn)生物多樣性保護(hù)工程與土地平整工程、農(nóng)田水利工程和道路交通工程的相互融合。

二是堅持土地整治的生態(tài)系統(tǒng)整體觀，因地制宜地推行生態(tài)化技術(shù)。不僅要遵循“山水林田湖草”生命共同體的客觀規(guī)律，還要追求“田、溝、路、林、渠”的耕地生態(tài)系統(tǒng)整體協(xié)調(diào)，把耕作層地力的培育與提升、農(nóng)田水環(huán)境的保護(hù)、污染土壤的修復(fù)和耕作生產(chǎn)條件的改善統(tǒng)籌在一起，實現(xiàn)耕地生產(chǎn)與生態(tài)功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[25]。不同地域條件環(huán)境下的耕地生態(tài)系統(tǒng)有其自身的明顯特征，耕地生態(tài)系統(tǒng)的潛在威脅因素不同，鑲嵌在青山綠水之間的耕地也蘊(yùn)含著獨有的農(nóng)耕文化氣息與人文特征。應(yīng)科學(xué)診斷不同地域條件下耕地生態(tài)系統(tǒng)的主要潛在威脅因素，針對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)耕文化，有針對性研發(fā)相應(yīng)的生態(tài)化整治技術(shù)。

三是推進(jìn)配套制度的創(chuàng)新。包括創(chuàng)新經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，避免整治區(qū)田塊的再次細(xì)碎化；創(chuàng)新承包地分配制度，積極探索按區(qū)位和產(chǎn)能進(jìn)行成片分配的方法；創(chuàng)新農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后期生態(tài)管護(hù)，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的日常維護(hù)與管理。同時，要創(chuàng)新土地整治運行機(jī)制，改變“各投其資，各負(fù)其責(zé)，各司其職，各記其功”的現(xiàn)狀，實現(xiàn)部門間的協(xié)同，聚合項目資金，形成土地整治合力。

4.4 充分調(diào)動農(nóng)戶的耕地保護(hù)積極性，培育耕地保護(hù)的行為主體

一是進(jìn)一步加大對“三農(nóng)”扶持力度，優(yōu)化城鎮(zhèn)化環(huán)境，加速耕地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。保證農(nóng)戶耕地耕種能獲得應(yīng)有經(jīng)濟(jì)報酬是對他們耕地保護(hù)行為的最根本支持。國家應(yīng)進(jìn)一步加大對“三農(nóng)”扶持力度，確保農(nóng)民生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，從而提高農(nóng)民耕地生產(chǎn)的積極性。人均耕地越少，家庭耕地規(guī)模就越小，人們進(jìn)行耕地保護(hù)性投入的概率就越低[26]。實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是解決家庭承包責(zé)任制分散承包與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間矛盾的必由之路，也是實現(xiàn)耕地利用中保護(hù)的重要方式。針對轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化難是目前影響耕地流轉(zhuǎn)的一個最主要因素[27-28]，優(yōu)化城鎮(zhèn)化環(huán)境，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移農(nóng)民的市民化，促進(jìn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的長久化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與耕地保護(hù)的“多贏”。

二是加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村土地由保障功能向資本功能轉(zhuǎn)變。對土地不同功能的定位，密切影響著人們對土地利用的心態(tài)、行為和土地利用效果[29]。在承包地對農(nóng)戶的生存等社會保障功能未能得到替代之前，農(nóng)戶不會也不敢輕易放棄承包地經(jīng)營權(quán)，難以實現(xiàn)長期穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)。因此，要加快城鄉(xiāng)一體化社會保障制度建設(shè)步伐，使得土地不再是農(nóng)民最主要的生活保障，促進(jìn)農(nóng)村土地由保障功能向資本功能轉(zhuǎn)變。

三是加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，培育對農(nóng)戶耕地保護(hù)的監(jiān)管主體。作為集體土地所有者的村集體經(jīng)濟(jì)組織，沿襲了傳統(tǒng)的村落歷史脈絡(luò)，具有地域與血緣的先天性特征，村民與村落的發(fā)展和村集體經(jīng)濟(jì)組織的興衰榮辱與共，已成為了我國農(nóng)村社會發(fā)展的基本“生命共同體”[30]，對保護(hù)區(qū)域內(nèi)耕地具有義不容辭的責(zé)任，并在協(xié)調(diào)個人與集體利益、局部與整體利益矛盾中具有得天獨厚的優(yōu)勢。因此，應(yīng)改變村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位無法人地位的現(xiàn)狀，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，培育對農(nóng)戶耕地保護(hù)的監(jiān)管主體，也可破解農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的現(xiàn)實難題。

4.5 加強(qiáng)土壤健康建設(shè)，強(qiáng)化耕地產(chǎn)能之本

一是正確診斷威脅我國土壤健康的主要因素，在客觀評估土壤健康狀態(tài)的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)的對策措施。土壤酸化、次生鹽漬化、土壤污染和水土流失都是影響土壤健康的主要表現(xiàn)，但不同地域環(huán)境制約土壤健康的因素與表現(xiàn)不同。因此，應(yīng)全面開展我國的土壤健康體檢與病因診斷，系統(tǒng)掌握威脅我國土壤健康的種種潛在因素，制定相應(yīng)的對策措施。

二是完善管理制度，防止土壤退化和污染。土壤健康受損，特別是重金屬污染和農(nóng)業(yè)面源污染，其危害并不比空氣污染和水污染輕，而治理難度更大。要著眼于以防為主，加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)督管理[31]，統(tǒng)籌好土壤資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、肥力維護(hù)與農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展、土壤生態(tài)建設(shè)與生物多樣性保護(hù)、土壤環(huán)境污染與人居環(huán)境安全的關(guān)系，堅持土壤利用與土壤保護(hù)同步。建議把耕地保護(hù)歸入國家惠農(nóng)政策的目標(biāo)設(shè)計之中，制定農(nóng)業(yè)面源污染防控等耕地質(zhì)量保護(hù)激勵對策，實現(xiàn)惠農(nóng)政策與耕地保護(hù)二者目標(biāo)取向上的共贏。

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