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      機關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的沖突與融合

      2018-01-23 20:34:08趙文玉
      陜西檔案 2018年2期
      關(guān)鍵詞:檔案法政務(wù)條例

      文/趙文玉

      《政府信息公開條例》的頒布實施給機關(guān)檔案提供利用提出了新的變革要求,檔案服務(wù)對象正在逐步向社會公眾擴展。檔案部門應(yīng)認清角色定位,研究解決機關(guān)檔案提供利用與政務(wù)信息公開的沖突,實現(xiàn)機關(guān)檔案提供利用與政務(wù)信息公開的融合,促進檔案提供利用與政府信息公開在銜接和協(xié)調(diào)中并行推進。

      隨著《政府信息公開條例》(以下簡稱條例》)的頒布實施,各地方政府紛紛將政務(wù)公開提上政策議程,這對機關(guān)檔案提供利用提出了新的變革要求。國家檔案局印發(fā)的《機關(guān)檔案工作條例(征求意見稿)》也指出,對于已向社會公開的政府信息,各機關(guān)需提供相應(yīng)的檔案信息查閱服務(wù),這就使得機關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的聯(lián)系更加緊密。因此,有必要研究并解決機關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的沖突和矛盾,實現(xiàn)機關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的統(tǒng)籌融合,為進一步完善或落實政府信息公開制度提供有力支持。

      一、機關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的沖突

      第一,不同法律法規(guī)在兩者的開放時間上有著不同的規(guī)定。依據(jù)《條例》相關(guān)規(guī)定,若信息屬于政府應(yīng)當主動公開的范疇,需從信息生成或變更之日算起,最遲在20個工作日內(nèi)進行公開;如果是機關(guān)檔案部門保存的檔案,則依據(jù)《機關(guān)檔案工作條例》相關(guān)規(guī)定,不在公開范圍之內(nèi),這部分檔案一般是供檔案所在機關(guān)及其上級機關(guān)使用。而現(xiàn)行《檔案法》要求,對于國家檔案館保存的檔案,正常情況下要在檔案生成之日起滿30年后對外開放。

      第二,兩者的內(nèi)容范圍不同?;趪野踩爸匾畔⒈C苄枨?,在《政府信息公開條例》中就信息公開的范圍進行了若干規(guī)定,實施的是有限制的開放策略。總的來說,目前絕大多數(shù)檔案是允許對社會開放的,僅涉及國家秘密、商業(yè)機密、公民隱私的涉密檔案,或可能對國家、經(jīng)濟、社會的安全穩(wěn)定構(gòu)成威脅的檔案不在開放范圍之內(nèi)。但是,依據(jù)現(xiàn)行檔案法律法規(guī),機關(guān)檔案提供利用必須經(jīng)過上級主管部門批準,這就導致一些原本可開放、可利用的檔案文件進入檔案室保管環(huán)節(jié)后反而無法開放利用。

      二、機關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的融合

      機關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開相融合的一個重要前提就是統(tǒng)一兩者的管理主體,根據(jù)當前實際情況,建議由機關(guān)檔案部門作為指定機構(gòu)來統(tǒng)一負責信息公開相關(guān)活動,并有序推動機關(guān)檔案提供利用與政務(wù)公開的銜接與融合,具體包括以下幾個方面。

      1.統(tǒng)一信息來源

      一般來說,政府信息的存在形式有兩種:一是尚未歸檔的現(xiàn)行文件,二是已歸檔保管的檔案。可直接將機關(guān)檔案作為政務(wù)公開的信息源,在需要時直接從機關(guān)檔案中調(diào)取相關(guān)信息。此外,鑒于當前政府信息公開的渠道和方式日益向數(shù)字化靠攏,可直接將這部分數(shù)字化信息導入電子檔案數(shù)據(jù)庫,這樣既可以實現(xiàn)檔案提供利用與政務(wù)公開的信息互補,又能夠有力推動機關(guān)檔案數(shù)字化建設(shè)進程。

      2.統(tǒng)一審查標準

      依據(jù)《條例》相關(guān)要求,各機關(guān)單位應(yīng)針對政府信息公開活動制定相應(yīng)的保密審查機制,審查的主要目的有三個:一是防止泄露國家機密,審查依據(jù)為《保守國家秘密法》、《保守國家秘密法實施辦法》和《國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》,倘若檔案密級比較模糊,可咨詢相關(guān)保密部門;二是防止侵犯商業(yè)秘密,審查的主要依據(jù)為《反不正當競爭法》;三是防止侵犯個人隱私,審查的主要依據(jù)為行政機關(guān)和個人信息權(quán)利人之間的事先約定或聲明。與此同時,還應(yīng)就信息公開后可能造成的社會負面影響進行審查,如是否會危害國家、經(jīng)濟、社會的安全穩(wěn)定。在機關(guān)檔案提供利用中,也應(yīng)當對擬開放內(nèi)容進行審查,審查標準應(yīng)與政務(wù)公開的審查標準相一致,一般情況下可直接將檔案密級作為判定依據(jù)。

      3.統(tǒng)一開放利用

      《文獻保密等級代碼與標識》將非涉密檔案劃分為公開、限制兩種不同級別,前者允許對社會公眾開放,只要持合法證件便可以前去查閱;而后者僅限檔案信息權(quán)利人或相關(guān)機構(gòu)使用,查閱時必須提供個人身份證明或單位介紹信。政務(wù)公開同樣有信息開放的相關(guān)限制和規(guī)定,如稅費繳納、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等相關(guān)信息僅供當事人使用,且需要提供身份證或其他證明文件。實際操作中,在主動開放利用與限制性開放利用這兩個問題上,可以在程序和方法上尋求統(tǒng)一。

      4.統(tǒng)一編制檢索

      《條例》要求行政機關(guān)編制政府信息公開指南及目錄,以便廣大群眾查詢利用。從服務(wù)公眾的角度出發(fā),在機關(guān)檔案提供利用中,也應(yīng)編制和完善各類檔案檢索工具。此外,應(yīng)當以發(fā)展的眼光看問題,盡快將政府信息納入電子文件管理體系,在政府信息文件的形成時期就要加強前端控制與管理,在編制政府信息公開目錄與索引時,確保信息存儲的格式、標準均符合檔案管理相關(guān)規(guī)定,同時對字段、字符作相應(yīng)處理,增加關(guān)鍵詞錄入,從而更好地與電子文件檢索體系相銜接,為公眾提供更優(yōu)質(zhì)高效的線上檢索服務(wù)。

      5.其他保障措施

      針對檔案提供利用與政府信息公開在開放時間和范圍上的沖突,應(yīng)從立法層面尋求突破。就法律位階而言,《條例》屬于《檔案法》的下位法,理應(yīng)服從于后者,然而《檔案法》制定已有30余年,內(nèi)容上明顯滯后,故建議對《檔案法》以及《檔案機關(guān)工作條例》進行修訂和調(diào)整,使之更加適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。鑒于檔案文件與政府信息具有很高的重合度,《條例》與檔案法律法規(guī)在調(diào)整內(nèi)容上也應(yīng)當保持高度銜接,對于已進行信息公開審核的檔案文件,如果由檔案部門在檔案形成三十年后重新進行審定是否開放,無疑是對行政資源的一種浪費,也會給檔案提供利用造成很大的困擾。因此,在對《檔案法》及《檔案機關(guān)工作條例》進行修訂時,應(yīng)當明確規(guī)定由檔案形成部門(即政府信息形成部門)負責開展文件審定工作,并通過各種手段加以固定,對于經(jīng)審定公開的文件信息,在移交至檔案館后應(yīng)保持其公開屬性不變,從而為檔案提供利用與政府信息公開的融合提供立法保障。

      檔案提供利用與政務(wù)公開在服務(wù)對象、開放手段及工作流程上日趨一致,服務(wù)方式也日益主動化,因此,將檔案提供利用與政務(wù)公開相融合既有可行性也有其必要性。今后,檔案部門應(yīng)認清自身角色定位,理順檔案公開與政務(wù)公開之間的關(guān)系,主動暢通信息渠道,為構(gòu)建綜合性、系統(tǒng)性的政府信息資源體系提供支持和保障,促進檔案提供利用與政府信息公開在不斷銜接和協(xié)調(diào)中并行推進。

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