楊依 張靜
【摘要】預(yù)算是一個(gè)國(guó)家財(cái)政管理的基礎(chǔ),對(duì)政府財(cái)政預(yù)算實(shí)行監(jiān)督管理,是保障一個(gè)國(guó)家預(yù)算透明、民主的前提:也是保障政府財(cái)政收支合法、合理的重要手段。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,盡管其財(cái)政體制和國(guó)情與我國(guó)不同,但各國(guó)都建有嚴(yán)密、規(guī)范、完善的政府預(yù)算監(jiān)督體系。本文將通過(guò)簡(jiǎn)要介紹西方國(guó)家預(yù)算監(jiān)督的模式和特點(diǎn),比較分析中西預(yù)算監(jiān)督制度的異同,借鑒國(guó)外政府預(yù)算監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn),對(duì)完善我國(guó)預(yù)算監(jiān)督提出思考。
【關(guān)鍵字】政府財(cái)政預(yù)算 國(guó)家預(yù)算監(jiān)督 中西預(yù)算監(jiān)督制度
一、西方國(guó)家財(cái)政預(yù)算監(jiān)督簡(jiǎn)述
通過(guò)對(duì)資料的查閱總結(jié)我發(fā)現(xiàn)西方國(guó)家預(yù)算監(jiān)督的一個(gè)共同特點(diǎn)就是全方位、嚴(yán)密的監(jiān)督,對(duì)于其監(jiān)督模式歸納出來(lái)總共有以下四種:
1、立法型預(yù)算監(jiān)督模式,指國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公共權(quán)力機(jī)關(guān)施行的監(jiān)督,該模式的監(jiān)督實(shí)施主體是立法機(jī)關(guān),具體由議會(huì)、審計(jì)機(jī)關(guān)和財(cái)政機(jī)關(guān)共同對(duì)政府預(yù)算實(shí)施監(jiān)督。它的特點(diǎn)在于:憲法和國(guó)家法律是預(yù)算監(jiān)督的依據(jù),立法機(jī)關(guān)具有最高的權(quán)威性,預(yù)算監(jiān)督權(quán)力邊界清晰,責(zé)任明確。英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞和新西蘭等國(guó)屬于此類型,以美國(guó)最具代表性。
2、司法型預(yù)算監(jiān)督模式,指國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的預(yù)算管理行為進(jìn)行監(jiān)督,包括檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督兩個(gè)方面。其監(jiān)督形式是審計(jì)法院或會(huì)計(jì)法院對(duì)政府財(cái)政資源配置、適用主體及其使用公共資源的結(jié)果施行監(jiān)督。這種監(jiān)督模式具有法定性、獨(dú)立性、強(qiáng)制性、程序性和直接性等特點(diǎn)。法國(guó)、西班牙屬于這種類型。
3、獨(dú)立型預(yù)算監(jiān)督模式,主要特點(diǎn)是其監(jiān)督機(jī)構(gòu)既屬于政府也不屬于議會(huì),而是與政府、議會(huì)、司法機(jī)構(gòu)并列的財(cái)政監(jiān)督的機(jī)構(gòu),只服從于法律。比較具有代表性的是德國(guó)。
4、行政型預(yù)算監(jiān)督模式,指國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)自身及其附屬機(jī)構(gòu)和關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的預(yù)算行為實(shí)施的監(jiān)督。這種模式的監(jiān)督主體主要是政府及其所屬部門。其特點(diǎn)在于:專業(yè)性、針對(duì)性強(qiáng);事前、事中、事后監(jiān)督性結(jié)合;側(cè)重于對(duì)微觀主體及其行為的監(jiān)督。瑞典及東歐屬于此類型。
二、中西財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度的比較
(一)我國(guó)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的基本情況。
從近年來(lái)我國(guó)政府公共預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)來(lái)看,目前,我國(guó)是基本國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算監(jiān)督體系,預(yù)算監(jiān)督工作越來(lái)越規(guī)范。但是,我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督也存在著以下問(wèn)題:首先,缺乏對(duì)公共資源決策和配置權(quán)力的制衡和監(jiān)督;政府預(yù)算編制科目過(guò)于粗略,內(nèi)容不夠詳細(xì)、完整,公眾難以參與等;各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算和決算的審查監(jiān)督約束性不強(qiáng);預(yù)算監(jiān)督的信息化不夠,資源不能共享,降低了監(jiān)督效率。
(二)中西財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的異同。
中西政府預(yù)算監(jiān)督有著明顯的差異:
1、預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)不同。我國(guó)預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容包括立法對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督和政府財(cái)政等部門對(duì)其他各部門與單位的預(yù)算監(jiān)督兩部分。西方多側(cè)重于立法對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督,在其監(jiān)督主體中,立法機(jī)構(gòu)是首位的;我國(guó)則強(qiáng)調(diào)上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)政府的預(yù)算監(jiān)督。
2、預(yù)算監(jiān)督的環(huán)境不同。從預(yù)算過(guò)程來(lái)看,西方政府預(yù)算監(jiān)督大多是建立在政府編制、審批與執(zhí)行相對(duì)分離的基礎(chǔ)上,與我國(guó)有著很大不同:從編制看,我國(guó)預(yù)算編制不科學(xué)、透明度低,很難進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督;從調(diào)整看,我國(guó)預(yù)算調(diào)整的法律法規(guī)不明確,難以有效監(jiān)督;從轉(zhuǎn)型上看,上級(jí)政府新政策不斷出臺(tái),政府預(yù)算執(zhí)行穩(wěn)定性差。
3、預(yù)算監(jiān)督的獨(dú)立性及其解決沖突機(jī)制的差異。在西方,政府預(yù)算支出、監(jiān)督檢查是相對(duì)分離、相互制衡的,一旦發(fā)生沖突,也有具體明確的解決機(jī)制。我國(guó)在政府預(yù)算支出、監(jiān)察檢查其相互分離與制衡程度比西方弱,并且也缺乏發(fā)生沖突時(shí)的具體解決機(jī)制。
4、是否具有強(qiáng)有力約束手段的差異。西方對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行約束的手段是強(qiáng)于我國(guó)的。大多數(shù)西方國(guó)家的財(cái)政部對(duì)對(duì)中央預(yù)算和地方預(yù)算進(jìn)行事前和事后的監(jiān)督。但我國(guó)在政府預(yù)算支出管理上,各部門并沒(méi)有受財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)的政府預(yù)算監(jiān)督體系,財(cái)政對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行沒(méi)有有力的制約手段。
三、西方國(guó)家財(cái)政預(yù)算監(jiān)督對(duì)我國(guó)的啟示與思考
西方國(guó)家預(yù)算監(jiān)督范圍廣,涵蓋了政府預(yù)算收支、預(yù)算外收支等等與政府預(yù)算有關(guān)的財(cái)務(wù)活動(dòng);注重預(yù)算監(jiān)督權(quán)力之間的合理配置和相互制衡;對(duì)預(yù)算基督機(jī)人員的篩選、培訓(xùn)有著嚴(yán)格的管理。
首先,要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算監(jiān)督合理性及資金使用效率監(jiān)督的重視。對(duì)于財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督,過(guò)去往往只注重對(duì)預(yù)算資金安排的合法性監(jiān)督,而較少注重對(duì)其合理性及資金的使用效率。我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用效率的提高,防止很多地方缺乏資金,而很多地方的資金卻結(jié)余、閑置的現(xiàn)象發(fā)生。
其次,加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的獨(dú)立和公正。目前我國(guó)預(yù)算審查和監(jiān)督能力不強(qiáng)的一個(gè)重要原因就是監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性,經(jīng)費(fèi)來(lái)源受制于各級(jí)政府財(cái)政。為此,建議在人大之下成立獨(dú)立的預(yù)算監(jiān)督部門,并賦予該部門擁有獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)力。
再次,細(xì)化預(yù)算編制,加強(qiáng)民眾對(duì)預(yù)算編制的參與度。我國(guó)已經(jīng)在一些地區(qū)試點(diǎn)中期預(yù)算規(guī)劃管理,這對(duì)于預(yù)算的統(tǒng)籌管理有很大的好處。我們細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容,提高政府預(yù)算的完整性、公開(kāi)性和透明性;提高民眾參與預(yù)算的程度。
第四,健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。預(yù)算監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督的重要組成部分,要根據(jù)我國(guó)的整體和國(guó)情,建立適合我國(guó)國(guó)情的政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)《新預(yù)算法》的頒布意味著我國(guó)對(duì)于完完善預(yù)算監(jiān)督體制的重視,與此同時(shí),我們也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算監(jiān)督法的完善。
第五,進(jìn)一步拓展財(cái)政預(yù)算監(jiān)督范圍。在預(yù)算監(jiān)督的實(shí)踐中,進(jìn)一步拓展財(cái)政預(yù)算監(jiān)督范圍,從根本上遏制預(yù)算執(zhí)行的不規(guī)范現(xiàn)象,從而杜絕政府的不規(guī)范行為。
最后,加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督相關(guān)制度的建設(shè)。例如,引入聽(tīng)證制度,擴(kuò)大公共預(yù)算中公眾的參與度,提高預(yù)算透明度和民主性;加強(qiáng)信息媒體的監(jiān)督作用,幫助公眾了解并提高其對(duì)政府財(cái)政管理問(wèn)題的關(guān)注。還應(yīng)注意到,預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該貫穿整個(gè)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程,這是預(yù)算監(jiān)督最主要環(huán)節(jié),也是當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督工作的重點(diǎn)。endprint