各國轉(zhuǎn)移支付制度對我國的借鑒

彭會

【摘要】轉(zhuǎn)移支付制度是平衡各級預(yù)算主體間收支規(guī)模不對稱的預(yù)算調(diào)節(jié)制度。目前，轉(zhuǎn)移支付制度已成為各國處理政府間財(cái)政關(guān)系的普遍做法和基本方式。各個(gè)類型的國家，其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的特點(diǎn)及方式各有不同，也各有優(yōu)缺點(diǎn)。所以，本文通過對德國、美國、法國三個(gè)國家的轉(zhuǎn)移支付制度的分析，旨在為我國轉(zhuǎn)移支付制度的完善提供相關(guān)的借鑒。

【關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)移支付制度 縱橫向轉(zhuǎn)移支付模式 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

一、完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的必要性

轉(zhuǎn)移支付制度是分級預(yù)算體制的重要組成部分。分級預(yù)算管理體制使得上下級預(yù)算主體間、同級預(yù)算主體間的收支規(guī)模不對稱，而轉(zhuǎn)移支付制度對于平衡預(yù)算主體間收支規(guī)模具有重要作用：據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)到52803.91億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付31977.35億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付20826.56億元；2017年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為56512.00億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付35030.49億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付21481.51億元。轉(zhuǎn)移支付資金的增加對于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障各項(xiàng)民生政策的順利落實(shí)起到了極大地推動(dòng)作用。雖然近幾年對轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了深入改革，也取得了顯著的成效，但我國的轉(zhuǎn)移支付仍存在較多的問題，比如轉(zhuǎn)移支付改革與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革銜接不夠、專項(xiàng)支付清理沒有徹底到位、大量資金趴在賬上造成的資金利用效率低、轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌力度有待提高、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管和績效評價(jià)制度有待完善等問題。因此，完善我國轉(zhuǎn)移支付制度具有極大的現(xiàn)實(shí)意義和必要性。

二、各國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)驗(yàn)

（二）德國——縱橫向轉(zhuǎn)移支付模式

德國為聯(lián)邦制國家，財(cái)政體制分聯(lián)邦、州、市政三個(gè)層次，各級財(cái)政體制有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，同時(shí)，各級政府事權(quán)劃分明確，并遵循事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則。德國轉(zhuǎn)移支付制度一大特點(diǎn)就是橫縱結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付。橫向財(cái)政平衡是指通過財(cái)政收入在各州之間以及州內(nèi)各市鎮(zhèn)之間的橫向轉(zhuǎn)移，提高貧困州或市鎮(zhèn)的財(cái)政收入，縮小貧富地區(qū)之間的財(cái)政收入差距，從而在一定程度上平衡地區(qū)間的財(cái)力狀況?？v向財(cái)政平衡則是指各級政府之間的財(cái)政關(guān)系，通過聯(lián)邦對州的補(bǔ)助或州對地方的補(bǔ)助來平衡各級政府之間的財(cái)力狀況。

（二）美國——以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主

美國也為聯(lián)邦制國家，分為聯(lián)邦、州、地方三個(gè)層次，各級政府都有明確的事權(quán)、財(cái)權(quán)，實(shí)行分稅制，美國各級政府的權(quán)力受到法律的保障和約束。聯(lián)邦、各州、各地方都編制、執(zhí)行自己的獨(dú)立預(yù)算，有權(quán)依法掌握本級稅種、稅率的設(shè)置及變動(dòng)，具有相對穩(wěn)定的收入來源。美國的政府間轉(zhuǎn)移支付按照使用條件的不同分成有條件轉(zhuǎn)移支付和無條件轉(zhuǎn)移支付。無條件轉(zhuǎn)移支付占總額的比重非常小，而有條件轉(zhuǎn)移支付占比高，大多數(shù)有條件撥款主要用于收入保障和醫(yī)療保健。有條件轉(zhuǎn)移支付又分為分類轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。由于美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，且區(qū)域間發(fā)展水平差異不大，因此轉(zhuǎn)移支付以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，重點(diǎn)是對衛(wèi)生保健、收入保障和教育的支持。此外，美國有一套明確的法律作為依據(jù)來規(guī)范和指導(dǎo)轉(zhuǎn)移支付行為，并制定了一系列較為科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付計(jì)算方法，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對轉(zhuǎn)移支付實(shí)施必要的監(jiān)督和管理，保證了轉(zhuǎn)移支付的公正和穩(wěn)定。

（三）法國——按照是否目的明確分為一般性補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助

法國政府分為中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)四級，相應(yīng)地財(cái)政體制也由四級組成，大區(qū)、省和市鎮(zhèn)列入地方政府，共同構(gòu)成地方財(cái)政。法國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付按照目的是否明確可以分為一般性補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助。其中一般性補(bǔ)助，即一般轉(zhuǎn)移支付，也就是無條件補(bǔ)助，不限定使用范圍和要求。這種補(bǔ)助金一般按照市鎮(zhèn)人口的比例進(jìn)行分配。專項(xiàng)補(bǔ)助也稱為分類補(bǔ)助，即只規(guī)定某一類支出的補(bǔ)助總額，而不規(guī)定具體的用途和要求。地方修建的專項(xiàng)工程，如市鎮(zhèn)修建學(xué)校、鐵路、托兒所等，都可以得到國家的專項(xiàng)補(bǔ)助。在法國的財(cái)政實(shí)踐中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用是非常明顯的，政府間的轉(zhuǎn)移支付制度加強(qiáng)了中央政府對地方政府的控制，同時(shí)也成為中央政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)政策和調(diào)節(jié)區(qū)域差距的重要手段及必要措施。

三、對我國的借鑒和啟示

（一）合理劃分各級政府事權(quán)、財(cái)權(quán)

德、美、法三國合理劃分了事權(quán)和財(cái)權(quán)，并將兩者有機(jī)地結(jié)合在一起。其轉(zhuǎn)移支付制度都是建立在分稅制的基礎(chǔ)上的，正是由于其事權(quán)與財(cái)權(quán)的明確劃分，使得轉(zhuǎn)移支付得以真正撥付給下級政府并落實(shí)到具體項(xiàng)目，從而達(dá)到轉(zhuǎn)移支付的目的。所以，我國應(yīng)明確事權(quán)、財(cái)權(quán)，這樣便于核定某個(gè)地區(qū)比較準(zhǔn)確的財(cái)政支出、財(cái)政收入，根據(jù)差額來對地區(qū)撥付合理的資金。從而保證每一筆劃撥的資金都能利用好，落到實(shí)處。

（二）發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的橫縱向平衡作用

轉(zhuǎn)移支付制度是解決中央和地方財(cái)政之間縱向不平衡和各地區(qū)財(cái)政之間橫向不平衡的重要手段，所以要發(fā)揮好轉(zhuǎn)移支付制度在再次分配方面的調(diào)節(jié)作用。我國的轉(zhuǎn)移支付制度表現(xiàn)為上級政府對下級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付，而橫向轉(zhuǎn)移支付基本不存在，一些富裕地區(qū)往往藏富于民，千方百計(jì)少繳稅，而貧困地區(qū)往往要跑“部”才能拿到錢，導(dǎo)致地區(qū)間貧富差距越來越大，此外，同級政府間在財(cái)政上的相互支持力度也是很低的。所以，我國應(yīng)借鑒德國橫縱結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付，完善我國的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，建立起我國的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度法律化、目標(biāo)明確化

轉(zhuǎn)移支付是再次分配的重要組成部分。發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)公平方面的作用，需要以法律制度來保障轉(zhuǎn)移支付的順利實(shí)施。因此，在轉(zhuǎn)移支付的每個(gè)環(huán)節(jié)都要有明確公開的規(guī)定，真正做到有法可依、有法必依，杜絕支付的隨意性和不公正現(xiàn)象的發(fā)生，防止各自為政、互不銜接。同時(shí)，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付要有明確的目標(biāo)，比如美國專項(xiàng)撥款給地方公共領(lǐng)域的建設(shè)，英國按照是否目的明確分為一般性補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助。所以，我國應(yīng)以公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，明確各地區(qū)真正需要建設(shè)的領(lǐng)域是哪些方面，合理進(jìn)行資金分配，縮小城鄉(xiāng)與區(qū)域間的差距。endprint