我國鄰避沖突的生成與化解

葉浣兒

【摘要】隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，許多大型公共設(shè)施被推進(jìn)建設(shè)。但隨之出現(xiàn)的問題是這些設(shè)施所產(chǎn)生的負(fù)外部性，使得我國越來越多的沖突事件頻繁發(fā)生。本文認(rèn)為當(dāng)前鄰避項(xiàng)目之所以產(chǎn)生沖突是因?yàn)樵跊Q策過程中存在決策的合法性不夠和正義性不足的問題。為了更好地化解我國鄰避沖突問題，本文提出通過構(gòu)建民主決策機(jī)制、對(duì)精英意見領(lǐng)袖“授權(quán)”和對(duì)受到負(fù)外部性的公眾進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償入手三種方式，建立起治理沖突的有序、平等的新對(duì)話和協(xié)調(diào)機(jī)制，力求對(duì)我國的鄰避沖突能有所裨益。

【關(guān)鍵詞】鄰避沖突 生成原因 對(duì)策與方法

一、引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和城市化的進(jìn)程，許多公共服務(wù)設(shè)施拔地而起，如垃圾焚燒廠、污水處理廠、核電廠、變電所和火葬場(chǎng)等。這設(shè)施類風(fēng)險(xiǎn)潛在、環(huán)境污染等負(fù)外部性特征，使得公民產(chǎn)生抵觸情緒。一旦這種情緒沒能及時(shí)化解，就會(huì)演變?yōu)槿后w性事件沖突，對(duì)我國的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)秩序都存在著較大威脅。

鄰避沖突，也即是指一般公眾認(rèn)為鄰避設(shè)施將對(duì)對(duì)公眾的居住環(huán)境、房產(chǎn)價(jià)值等產(chǎn)生（如垃圾焚燒廠、化工廠）一定的明顯危害或威脅或心理不悅（如殯儀館、墓地），而對(duì)這些設(shè)施進(jìn)行抵制，由此引發(fā)的沖突。其根本原因在于“權(quán)利——義務(wù)”的分配不公，公共服務(wù)設(shè)施建成的利益是全民共享的，但是其鄰避項(xiàng)目的負(fù)外部性，諸如風(fēng)險(xiǎn)與成本則有項(xiàng)目附近的居民承受。正是由此，通常鄰避設(shè)施會(huì)以“最小抵抗路徑原則”（the path of least resistance）建立在一些地區(qū)，但當(dāng)這些公共服務(wù)設(shè)施的外部性影響達(dá)到一定程度或人們認(rèn)知程度提升，根據(jù)集體行動(dòng)邏輯，這些成本負(fù)擔(dān)者將會(huì)有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)與較高的組織能力來反對(duì)這項(xiàng)鄰避設(shè)施。

二、我國鄰避沖突的原因分析

以2007年廈門PX項(xiàng)目事件為開端，至2015年，8年間我國發(fā)生此類沖突達(dá)20余次，其數(shù)量與頻率的攀升不斷考驗(yàn)政府治理的能力。從數(shù)量來看，2006年至2011年來說，在知網(wǎng)上發(fā)表的相關(guān)文獻(xiàn)并不多，2012年之后急劇增多，總體表現(xiàn)為“緩慢增長(zhǎng)一陡然增長(zhǎng)”的走勢(shì)，分析這些事件發(fā)生的原因，本文總結(jié)為以下兩方面。

（一）鄰避項(xiàng)目決策的合法性不夠

學(xué)者庫恩曾通過對(duì)四個(gè)污水處理廠使用兩種不同的策略對(duì)進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)其中有兩個(gè)基于嚴(yán)密技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立的處理廠引發(fā)了強(qiáng)烈的社會(huì)抗議，另外兩個(gè)則基于決策機(jī)構(gòu)分權(quán)和廣泛公眾參與的原則興建的工廠則順利建成，并沒有引發(fā)鄰避沖突。費(fèi)舍爾也指出，鄰避沖突反映了現(xiàn)代政府在運(yùn)用專家輔助決策方面的合法性不足。由于對(duì)問題的界定不同，從而容易造成對(duì)所處環(huán)境規(guī)劃想法的不同意見，民眾可能不接受政府對(duì)這類問題的解決方案，并會(huì)由此引發(fā)沖突。

由此可見，讓公眾參與到鄰避項(xiàng)目的決策中是十分重要的，公民心目中的“公正、民主、公開”等政治因素是造成鄰避效應(yīng)是否發(fā)生的主要原因。當(dāng)居民在毫不知情的情況下得知某個(gè)可能帶來負(fù)外部性的公共設(shè)施在自家社區(qū)時(shí)，不難理解第一反應(yīng)便是詫異與憤怒情緒支配下，同政府抗?fàn)幍降住?/p>

（二）鄰避項(xiàng)目決策的正義性不足

在眾多個(gè)案中，利益格局的分化、利益需求的復(fù)雜、“成本——效益”的不對(duì)稱、社會(huì)信任缺失與風(fēng)險(xiǎn)溝通不足，都是產(chǎn)生鄰避困境的原因，所以，鄰避困境表面看是居民對(duì)鄰避設(shè)施負(fù)外部性的一種抗?fàn)?，?shí)質(zhì)上卻是不同利益相關(guān)者的社會(huì)政治博弈過程，反映出社會(huì)關(guān)系與社會(huì)結(jié)構(gòu)的非正義性。

政府作為公共政策的制定者，其決策首先要滿足公共利益的訴求。而我國在公共政策（鄰避項(xiàng)目）的形成過程中，政策制定的合法性不足、政策監(jiān)管力度不夠、政策執(zhí)行措施不完備等都會(huì)影響政策的合理性，在此過程中的信息不對(duì)稱、“成本——收益”不對(duì)等因素作用下，都極易形成個(gè)體或小群體理性訴求的形成和順暢溝通的實(shí)現(xiàn)。鄰避沖突也正是在人們感覺到通過正常的制度程序無望解決糾紛，轉(zhuǎn)而尋求其他“非制度化”途徑時(shí)的直接表現(xiàn)。

三、緩解我國鄰避沖突的對(duì)策建議

（一）主動(dòng)公開項(xiàng)目?jī)?yōu)劣項(xiàng)，加強(qiáng)政府公信力

既然公眾風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)對(duì)鄰避項(xiàng)目沖突的產(chǎn)生起到直接影響的作用，政府及其公眾媒體應(yīng)該主動(dòng)把信息透明化。公布鄰避項(xiàng)目帶來的污染物，例如垃圾焚燒廠會(huì)產(chǎn)生SO2、HCI和HF、NOX、CO等，提前在公眾自發(fā)了解這些信息的時(shí)，主動(dòng)擺出開誠布公、友好合作的態(tài)度；而并非像目前部分政府所為，封閉所有消息，試圖等到項(xiàng)目建成之時(shí)以“生米煮成熟飯”的態(tài)勢(shì)逼迫公眾就范。公眾只有在對(duì)政府建立了信任感的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)行下一步的談判與合作。

（二）“授權(quán)”精英意見領(lǐng)袖，提高決策的科學(xué)性

在鄰避問題的決策上面，雖然民眾是對(duì)抗行動(dòng)的“主力軍”，但是在現(xiàn)代民主社會(huì)中，主要通過“委托——代理”的方式參與到公共議題，而作為民眾的代理人，應(yīng)該確保其代表的民意是真正的民意。雖然，政府有選取“公民代表”參與到?jīng)Q策中，但是，其事情往往是選擇很少數(shù)意見本身就和政府相統(tǒng)一的群眾作為“群眾代表”。這種“被代表”讓民眾產(chǎn)生了強(qiáng)烈的不信任感，這種不是由民眾親自授權(quán)產(chǎn)生的代表，直接促進(jìn)了民眾對(duì)該項(xiàng)目的負(fù)面情緒。相比之下，民眾推選的精英意見領(lǐng)袖，具備的了專業(yè)知識(shí)和技能，真正代表了民眾的意見參與到項(xiàng)目的決策，提高了決策的效率的同時(shí)，增進(jìn)了決策的科學(xué)性。

（三）對(duì)利益受損的公眾給予補(bǔ)償，增強(qiáng)政策公平性

從發(fā)達(dá)國家實(shí)踐來看，鄰避沖突往往沒有絕對(duì)的贏和輸，結(jié)果可能是折衷或妥協(xié)的產(chǎn)物，例如政府一方通過對(duì)公眾一方進(jìn)行補(bǔ)償，使得鄰避項(xiàng)目得以繼續(xù)投資興建。我國不少?zèng)_突事例也表明，對(duì)部分利益受到損失和威脅的公眾進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，就會(huì)有很多的公眾愿意讓鄰避項(xiàng)目投資興建。當(dāng)然，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，應(yīng)該注意補(bǔ)償?shù)摹傲俊钡膯栴}，應(yīng)盡量確保其補(bǔ)償數(shù)額與受到影響的公眾接收的負(fù)外部性的量是基本一致的，只有這樣促進(jìn)社會(huì)公平，化解鄰避沖突。endprint