管 斌

(南通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 南通 226019)

一、中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的困境與建設(shè)“善治政府”的可能性

改革開(kāi)放三十年以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域發(fā)生了深刻變革，逐步推進(jìn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，由全能政治向有限政治，由傳統(tǒng)文化向包容文化，由鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型。由于中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型所包含著的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)與制度缺陷，影響發(fā)展的體制機(jī)制障礙依然存在。

首先，社會(huì)發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)的工程，其中經(jīng)濟(jì)、政治和文化等領(lǐng)域必須平衡發(fā)展，而中國(guó)的情況是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)改革的步伐，政治改革有些滯后。政治發(fā)展必須相比于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民主制度還很不完善。時(shí)至今日，“人治”因素依然影響著社會(huì)的方方面面，普通民眾缺乏對(duì)法律的理解和政府的信任。

其次，中國(guó)在向中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，由于政府部門存在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理思維慣性，導(dǎo)致在社會(huì)治理過(guò)程中與民眾經(jīng)常發(fā)生沖突和摩擦現(xiàn)象，使民眾對(duì)政府抱有的期待落空，導(dǎo)致社會(huì)呈現(xiàn)出一定程度的“失序”，客觀上造成制度改革的成本增加。

再次，社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的社會(huì)不公現(xiàn)象有蔓延趨勢(shì)。由于戶籍制度、社會(huì)保障體系尚未健全，出現(xiàn)了“下崗工人”、“農(nóng)民工”這些特殊群體，形成了新的貧困階層。住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女入學(xué)等問(wèn)題加劇了不同利益主體之間的矛盾與沖突，影響著社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

如何在重重矛盾中，進(jìn)一步深化改革，推動(dòng)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，考驗(yàn)著黨和政府的智慧。民主化進(jìn)程的深入，公民社會(huì)的興起使中國(guó)政治走向“善治”成為可能。“善治”的基本特征包括：法治性、責(zé)任性、服務(wù)性，與中國(guó)特色社會(huì)主義政治的目標(biāo)(實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó))高度契合——法治性與依法治國(guó)理念相一致，能夠加快中國(guó)社會(huì)的民主化進(jìn)程；責(zé)任性能夠增強(qiáng)黨和政府的公信力；服務(wù)性體現(xiàn)了黨全心全意為人民服務(wù)的理念。以建設(shè)善治政府作為中國(guó)政治體制改革的突破口，能夠不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治的完善與發(fā)展。

二、“善治”的內(nèi)涵和特征

(一)“治理”與“善治”

“治理”—詞，源于古希臘語(yǔ)“steering”，意指“在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威”。1989年，世界銀行在對(duì)于非洲研究的相關(guān)報(bào)告中第一次使用了“治理危機(jī)”—詞，認(rèn)為“良好治理”是使非洲擺脫貧窮的重要手段。而后全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》一文中將“治理”定義為：“各種公共的或私人的，個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸方法的總和?！盵1]

面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中的種種矛盾與困境，治理理論的提出給人們帶來(lái)一種全新的管理模式。然而，治理并不是萬(wàn)能的，由于其內(nèi)在局限性，依然存在著失敗的可能。為了避免治理失效的局面，各國(guó)學(xué)者進(jìn)一步展開(kāi)深入研究，提出了一些新的理論，其中最有代表性的是善治理論。經(jīng)濟(jì)學(xué)者萊福特維奇認(rèn)為善治是“一種有效率的公共服務(wù)、一種獨(dú)立的司法體制以及履行合同的法律框架；……所有層次的政府都要遵守法律、尊重人權(quán)；多元化的制度結(jié)構(gòu)以及出版自由?！盵2]我國(guó)學(xué)者俞可平強(qiáng)調(diào)“善治”是社會(huì)管理過(guò)程中的公共利益的最大化，其特征是政府與公民社會(huì)在對(duì)公共生活管理上的合作性，是政府與公民社會(huì)結(jié)合的一種新穎的關(guān)系和最佳的狀態(tài)。

(二)“善治”的特征

在現(xiàn)代社會(huì)，“善治”的基本特征包括：社會(huì)治理過(guò)程的法治性、責(zé)任性和服務(wù)性。

法治性，是指提高治理的合法性以及制定和實(shí)施良好的法律制度。從理念的視角看，善治的法治性，表現(xiàn)為治理一定要符合社會(huì)的發(fā)展的規(guī)律和法治精神，治理系統(tǒng)的秩序被公眾所認(rèn)同，從而取得其合法性。社會(huì)治理的合法性越高，善治的程度就越高。從制度的視角看，善治的法治性，表現(xiàn)為制定和實(shí)施良好的法律制度，依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。

責(zé)任性，是指治理的主體對(duì)自身行為向社會(huì)負(fù)責(zé)的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)治理主體必須履行與法定職責(zé)相適應(yīng)的職能和義務(wù)，責(zé)任性越強(qiáng)，善治的程度就越高。如果政府的責(zé)任性較低，政府對(duì)民眾承諾的責(zé)任如果不能很好的履行，就必然引起政府的公信力的下降。

服務(wù)性，是指政府能夠向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共物品，服務(wù)性越高，善治的程度就越高。我國(guó)學(xué)者張康之強(qiáng)調(diào)：“時(shí)至今日，人類已經(jīng)發(fā)明了兩種行政管理模式，即統(tǒng)治行政模式和管理行政模式。根據(jù)我們的看法，行政改革的未來(lái)應(yīng)當(dāng)是指向一種全新的‘服務(wù)行政’模式?！盵3]

三、建設(shè)“善治”政府

在新的歷史時(shí)期，結(jié)合當(dāng)代中國(guó)政治驅(qū)動(dòng)型的后發(fā)現(xiàn)代化模式，筆者認(rèn)為推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，努力構(gòu)建法治型、責(zé)任型和服務(wù)型的現(xiàn)代政府，推進(jìn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多中心治理模式，走向善治。

(一)建設(shè)法治型政府

法治型政府，是指政府在治理的過(guò)程中需要嚴(yán)格依法辦事、依法行政，對(duì)于政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立和變更必須嚴(yán)格依照相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行，政府權(quán)力的運(yùn)作必須按照相關(guān)法律和法規(guī)進(jìn)行，以減少權(quán)力運(yùn)行非法性和隨意性給群眾帶來(lái)的傷害。建設(shè)法制型政府的關(guān)鍵就在于推進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)依法行政需要做好以下幾個(gè)方面：

1.明確行政執(zhí)法主體

行政執(zhí)法主體，是依法管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的行政機(jī)關(guān)或各類組織，是法律、法規(guī)及各種規(guī)范性文件的執(zhí)行者，明確行政執(zhí)法主體是依法行政的前提條件。首先，必須嚴(yán)格遵循“職權(quán)法定”的原則，明確界定行政執(zhí)法主體。其次，必須認(rèn)真規(guī)范行政執(zhí)法主體。

2.合理分解執(zhí)法職權(quán)

行政執(zhí)法主體，必須依據(jù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置需要和執(zhí)法任務(wù)的落實(shí)需要，將法定的行政執(zhí)法職權(quán)分解到具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位。首先，要逐項(xiàng)列出行政執(zhí)法部門應(yīng)該擁有的各項(xiàng)執(zhí)法職權(quán)。其次，要逐項(xiàng)列出行政執(zhí)法部門各項(xiàng)執(zhí)法職權(quán)所對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)。再次，合理確定行政執(zhí)法部門的管理層次、管理幅度及從屬關(guān)系；最后，分解行政執(zhí)法權(quán)的同時(shí)依法分解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政職責(zé)。

(二)建設(shè)責(zé)任型政府

從法律制度角度分析，“責(zé)任政府”是指對(duì)其選民負(fù)責(zé)的政府；從行政制度角度分析，責(zé)任政府是指政府的主要價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該是提高行政效率和懲戒官員的瀆職行為。具體來(lái)說(shuō)，建設(shè)責(zé)任型政府的關(guān)鍵在于推進(jìn)責(zé)任督政，實(shí)現(xiàn)責(zé)任督政需要做好：

1.落實(shí)目標(biāo)責(zé)任

明確的目標(biāo)責(zé)任是政府機(jī)關(guān)及其工作人員的努力方向。在明確總體目標(biāo)和任務(wù)后，需要進(jìn)一步細(xì)化任務(wù)，明確責(zé)任。迅速制訂工作方案，明晰工作標(biāo)準(zhǔn)，逐項(xiàng)分解任務(wù)，落實(shí)到具體部門、個(gè)人；各項(xiàng)工作要制定明確的目標(biāo)要求、合理限定完成時(shí)間、任務(wù)布置量化到位，分解到位。

2.改進(jìn)績(jī)效評(píng)估

政府績(jī)效評(píng)估，是指把政府作為被評(píng)估的對(duì)象，社會(huì)公眾對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行審評(píng)。政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)以確保實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為己任，以公眾滿意為根本價(jià)值取向，這有利于推動(dòng)政府行為按照民意的方向發(fā)展，體現(xiàn)執(zhí)政為民的理念同時(shí)，更容易被大多數(shù)公眾認(rèn)同和接受。

3.加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)制度

行政問(wèn)責(zé)制度，是指對(duì)現(xiàn)任各級(jí)行政主要負(fù)責(zé)人不履行或者不適當(dāng)履行在其所管轄的部門和工作范圍內(nèi)的法定職責(zé)，導(dǎo)致行政秩序紊亂和行政效率低下以及貽誤行政工作等的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和及時(shí)的責(zé)任追究制度。

在新的歷史時(shí)期，一方面要推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)的規(guī)范化和制度化，明確問(wèn)責(zé)的范圍、規(guī)范問(wèn)責(zé)的程序，增加問(wèn)責(zé)的力度，提高問(wèn)責(zé)的針對(duì)性、增強(qiáng)問(wèn)責(zé)的可操作性和提高問(wèn)責(zé)的時(shí)效性，同時(shí)糾正亂作為和不作為。另一方面，要強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)的力度，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的監(jiān)督積極性，充分發(fā)揮行政體制以外的問(wèn)責(zé)主體的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)作用。

(三)建設(shè)服務(wù)型政府

服務(wù)型政府，是指在社會(huì)民主秩序的框架內(nèi)，在以民為本、以社會(huì)為本的理念指導(dǎo)下，政府要定位在一個(gè)服務(wù)者的角色，將為人民群眾服務(wù)作為自己服務(wù)的宗旨，把解決民生問(wèn)題作為自己的工作重點(diǎn)，在法定程序的規(guī)范下為人民群眾提供善意的、合理的社會(huì)管理和公共服務(wù)。

1.創(chuàng)新服務(wù)措施

建設(shè)服務(wù)型政府，要求各級(jí)政府及其工作人員根據(jù)本地實(shí)際，創(chuàng)新服務(wù)措施，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，切實(shí)做到以民為本，為民謀利。各地在創(chuàng)新服務(wù)措施的探索中所采取的最有效的措施就是建立各級(jí)行政服務(wù)中心，筆者認(rèn)為在此基礎(chǔ)上還應(yīng)該根據(jù)群眾的要求，繼續(xù)推廣人性化的服務(wù)措施，如實(shí)行錯(cuò)時(shí)休息，項(xiàng)目陪同辦理，處理結(jié)果短信通知等服務(wù)。在實(shí)踐中，還可以通過(guò)增加便民服務(wù)項(xiàng)目，建立結(jié)對(duì)幫扶、法律援助、便民服務(wù)平臺(tái)等方式，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，提升服務(wù)水平。

2.以公眾需求為中心，大力發(fā)展電子政務(wù)

電子政務(wù)不僅僅是一項(xiàng)純粹的技術(shù)，更是以公共服務(wù)為主體的公共事務(wù)。運(yùn)用電子政務(wù)工程運(yùn)營(yíng)技術(shù)，改革傳統(tǒng)的行政管理手段。電子政務(wù)使各級(jí)政府在獲取需求信息的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)，切實(shí)優(yōu)化服務(wù)行政模式。

3.構(gòu)建服務(wù)行政績(jī)效考評(píng)體系

進(jìn)一步建立健全公務(wù)員考核制度。首先，要做到明確考核的內(nèi)容，以“德、能、績(jī)、廉”為基礎(chǔ)，細(xì)化考核內(nèi)容。其次，通過(guò)加強(qiáng)職位分析，對(duì)各類公務(wù)員工作的性質(zhì)、內(nèi)容、職責(zé)、條件進(jìn)行研究，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建基層公務(wù)員考核指標(biāo)體系。

四、結(jié)語(yǔ)

著名政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W斯特羅姆，曾經(jīng)提出“多元主體”共同治理社會(huì)公共事務(wù)要解決好三個(gè)難題，即制度供給的難題、可信承諾的難題、相互監(jiān)督的難題，而建設(shè)善治政府是解決上述難題的有效途徑。盡管在政府改革的過(guò)程中會(huì)遇到一些障礙，但隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒，民主化進(jìn)程的深入，政府管理科學(xué)化、法治化、規(guī)范化程度的不斷提升，善治的目標(biāo)一定能夠在不遠(yuǎn)的將來(lái)得以實(shí)現(xiàn)。

[1]The Commission on Global Goverance.Our Global Neighborhood[R].Oxford：Oxford Unveristy，1995.

[2]Adrian Leftwich.Goverance，democracy and development in the Third World[J].Third World Quarterly，1993(14)：3.

[3]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：人民大學(xué)出版社，2002.6.