農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)分析優(yōu)化研究

梁信志

摘 要：農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化是為了解決農(nóng)村外生發(fā)展動力與內(nèi)生發(fā)展動力的融合問題，尤其是內(nèi)生發(fā)展動力問題。多年來農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)一直處于內(nèi)生動力不足和外生動力過剩的失衡狀態(tài)：行政化主體治理作用日益強化和擴(kuò)大、農(nóng)民自治主體治理作用趨于弱化和萎縮、社會化主體治理短缺和缺位，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。通過農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，構(gòu)建分工協(xié)作、合作共贏、共建共享的發(fā)展治理體系，助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村治理 主體組織 治理分析 結(jié)構(gòu)優(yōu)化

一、農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析

農(nóng)村治理主體按照組織性質(zhì)劃分，主要有公共管理與服務(wù)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織。公共管理與服務(wù)組織主要包括村支部、村委會、村監(jiān)事會、村民小組，經(jīng)濟(jì)組織主要是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)村各種種植、養(yǎng)殖等專業(yè)合作社，社會組織主要是指農(nóng)村各種社會協(xié)會、理事會和宗親、鄰里、朋友圈子。理論上講，只有經(jīng)濟(jì)組織和社會組織協(xié)作、制約公共管理與服務(wù)組織治理，公共管理與服務(wù)組織引導(dǎo)、規(guī)范經(jīng)濟(jì)合作組織和社會組織治理行為，相互分工、協(xié)作配合，才能保持農(nóng)村公共管理與服務(wù)權(quán)力和村民自治權(quán)的平衡發(fā)展。然而，現(xiàn)實并非如此。

（一）村黨支部辦理黨務(wù)分析

村黨支部在農(nóng)村組織中處于核心地位的領(lǐng)導(dǎo)體制是維系國家與鄉(xiāng)村社會政治聯(lián)系的中心線，是共產(chǎn)黨執(zhí)政權(quán)在農(nóng)村社會的貫徹和延伸。村黨支部有權(quán)利向上級黨組織反映不同意見，但必須無條件執(zhí)行上級黨組織的決議；通過組織選拔、培養(yǎng)、任命村黨支部主要成員；通過宣傳教育、思想意識灌輸，提高村黨支部黨性觀念，確保與上級黨委保持高度一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部的全面領(lǐng)導(dǎo)，目的是保證黨對鄉(xiāng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，通過發(fā)揮村黨支部作用，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村設(shè)立黨支部，保障對村級組織的工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，對村級有關(guān)重大原則問題進(jìn)行討論并作出決定，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的決議、命令在農(nóng)村得到有效執(zhí)行。村黨支部作為執(zhí)政治理基本單元，其權(quán)力來源和合法性基礎(chǔ)是由上級黨委授權(quán)的。因此，村黨支部換屆選舉要全面體現(xiàn)和貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的決議。農(nóng)村黨員發(fā)展由村黨支部推薦至鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委把關(guān)、審核、確定為預(yù)備黨員后，報縣委組織部備案批準(zhǔn)，一年后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委表決辦理轉(zhuǎn)正手續(xù)并報縣委組織部備案批準(zhǔn)。同樣，農(nóng)村黨員的警告、記過、開除等處分也是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為中心，按照黨務(wù)程序辦理。這樣，村黨支部成員的升遷、罷免等黨務(wù)“掌握”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委手中。因此，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村黨組織的這種關(guān)系、制度安排使村黨支部具有科層制的準(zhǔn)行政化組織功能。

（二）村委會協(xié)助執(zhí)行政務(wù)分析

根據(jù)《村民委員會組織法》第五條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！贝逦瘯m然是群眾性自治組織，但實際上卻擔(dān)負(fù)著政務(wù)執(zhí)行與集體經(jīng)濟(jì)組織管理的任務(wù)，執(zhí)行政務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)組織管理的職權(quán)，需要政府的政策、法規(guī)等作為依靠。因此，村民直接接受村委會的管理，村委會也時常以政務(wù)的名義行使職權(quán)，村民時刻感受到政務(wù)管理無處不在。

（三）村務(wù)治理主體結(jié)構(gòu)關(guān)系分析

一是關(guān)于村黨支部與村監(jiān)委會的關(guān)系分析?！洞迕裎瘑T會組織法》第三十二條規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財、監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，主任和委員由各村黨組織或村委會提出候選人員名單后，經(jīng)村民代表會議和黨員代表會議共同選舉產(chǎn)生，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和村黨組織的雙重領(lǐng)導(dǎo)。”列席村“兩委”會議，并向村民會議和村民代表會議負(fù)責(zé)，原則上主任由現(xiàn)任村支部副書記或委員擔(dān)任，現(xiàn)任村支書和村委會主任不得擔(dān)任，其余人員均不得為村“兩委”干部及其直系親屬。作為新的制度設(shè)計，監(jiān)督的內(nèi)容、權(quán)限和程序等沒有具體規(guī)范，由村“兩委”成員兼任村監(jiān)委會主任或成員，變成了自己監(jiān)督自己，造成監(jiān)督失效、形同虛設(shè)。二是關(guān)于村委會與村民會議和村民代表大會的關(guān)系分析。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會由村民選舉產(chǎn)生，對村民負(fù)責(zé)并報告工作情況；村民是村民委員會的被委托人，村民有權(quán)監(jiān)督村民委員會的工作，有權(quán)依法罷免村民委員會的成員；村民大會和村民代表會議是村民自治的決策機(jī)構(gòu)，村委會是村民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。法律法規(guī)關(guān)于村民自治權(quán)、村民會議、村民代表會議的內(nèi)容沒有具體規(guī)定，但對村委會職權(quán)卻有直接、具體的規(guī)定，村民會議和村民代表會議規(guī)定由村委會主任或副主任主持召開，這樣，村民自治權(quán)就限定在村委會的職權(quán)管理范圍之內(nèi)而被虛化。三是關(guān)于村委會與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系分析。村民是村民自治的主體，只有具有獨立的人格，才能獨立地行使自治權(quán)。《村民委員會組織法》規(guī)定，集體財產(chǎn)所有權(quán)由村民委員會代表全體村民行使，財產(chǎn)集體所有權(quán)是以整體所有的形式，所有者缺位，它不是村民的法人組織。村委會掌握著村集體的財產(chǎn)分配權(quán)與處置權(quán)，村民作為集體經(jīng)濟(jì)的成員，與村集體經(jīng)濟(jì)有人身依附關(guān)系，并接受村委會的制約與管理，村民自治權(quán)行使也被虛化。村委會是村民選舉產(chǎn)生的服務(wù)機(jī)構(gòu)，實際上卻成了村民依附的領(lǐng)導(dǎo)管理組織。

（四）村民小組治理村務(wù)分析

《村民委員會組織法》第十條規(guī)定：“村民委員會按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組?！庇纱耍迕裥〗M作為村委會的下設(shè)組織而不是獨立的社會組織。村民小組是村民長期生活、生產(chǎn)最基本的集體經(jīng)濟(jì)組織、自治組織，由原來人民公社體制中“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的生產(chǎn)隊轉(zhuǎn)體而來，人民公社解體后，集體經(jīng)濟(jì)的最主要資產(chǎn)——土地，仍以村民小組為單位進(jìn)行配置，由村民小組掌管，而不是村委會，集體經(jīng)濟(jì)活動也是以村民小組為單位進(jìn)行設(shè)置的。《河南村民組織法實施辦法》第二十三條規(guī)定，村民小組職能運行機(jī)制參照村委會機(jī)制，村民小組應(yīng)召開村民會議，協(xié)商、規(guī)劃處理組務(wù)、公開組務(wù)、接受村民監(jiān)督。由此可以引申在村民小組設(shè)立村民組務(wù)公開小組，監(jiān)督、檢查組務(wù)公開情況。公開一般采用張榜公布的形式，也可以采用向村民小組會議報告等形式予以公開，公開內(nèi)容涉及財務(wù)和費用事項。村民小組是以家庭為基本單元，以血緣、地緣為本位而形成不同的利益圈子，依靠圈子關(guān)系維護(hù)著組內(nèi)秩序。圈子之間不僅相互聯(lián)系、相互交叉、相互滲透，而且相互制約、相互促進(jìn)，從而衍生出復(fù)雜的圈子關(guān)系，維系著村民自治秩序。所以說，村民小組不是可有可無的組織，而是經(jīng)濟(jì)獨立的自治組織。endprint

二、農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)存在突出問題

目前，由于黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)法律規(guī)章不完善，及其相互利益的復(fù)雜交錯性，致使黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)因利益不一致而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理目標(biāo)不明確、職能錯位、權(quán)力運行機(jī)制不暢等問題，突出表現(xiàn)在三個方面：

（一）公共管理與服務(wù)組織強，經(jīng)濟(jì)、社會自治組織弱

公共組織管理與服務(wù)權(quán)力和村民的自治權(quán)處于一種不對等的失衡狀態(tài)，它們之間的權(quán)力均衡狀態(tài)并沒有形成。一是村黨支部與村民大會和村民代表大會關(guān)系定位模糊。根據(jù)《憲法》和《村民委員會組織法》的規(guī)定，村黨支部在村民自治組織中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。而《村委會組織法》則規(guī)定：“村中大事應(yīng)由村民通過村民代表會議和村民大會等自治組織來決定?！贝逯Р亢痛迕翊髸蓚€決策組織一旦決策意見不一致，組織間的矛盾就來了。為了保持黨的執(zhí)政地位、領(lǐng)導(dǎo)核心不動搖，通常上級黨政組織會通過不同手段、運用不同資源對農(nóng)村進(jìn)行干預(yù)，保證村黨支部在農(nóng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)地位。由于沒有具體的組織體系、詳細(xì)的法律規(guī)定村民如何監(jiān)督村黨支部，村民自治組織歸屬于村黨支部就具有了現(xiàn)實的可能性?！跋胍?，看支部”就通俗地表達(dá)了村黨支部才是農(nóng)村社會的核心和決策中心。二是村委會與村民會議和村民代表大會關(guān)系本末倒置。從權(quán)力定位上看，村民大會和村民代表大會是村民自治的決策、監(jiān)督組織。從權(quán)力運行機(jī)制上看，村民會議和村民代表大會的決策權(quán)就“法定”授予村委會進(jìn)行日常管理了，村委會主任也就變成了其“法人代表”，事實上村委會就成為擁有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)合一的組織。從村民代表構(gòu)成上看，村委會成員既是村委會成員，也可以是村民代表大會代表，再加上村委會在法律事實上已成為村民大會和村民代表大會的日常管理機(jī)構(gòu)，這樣的組織設(shè)置、管理規(guī)定必然導(dǎo)致權(quán)力集中、缺乏監(jiān)督，村委會領(lǐng)導(dǎo)村民會議和村民代表大會也就成為必然結(jié)果。三是村委會與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會組織關(guān)系不對等。村民自治組織不但包括村民會議和村民代表大會，而且也包括村民自主組建的經(jīng)濟(jì)、社會組織。現(xiàn)實中，村委會是公共管理組織、集體經(jīng)濟(jì)管理組織、村民自治組織三位一體化組織，掌握著農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、社會資源，農(nóng)村其他組織發(fā)展如果得不到其認(rèn)可或支持，必將失去發(fā)展空間和受到排擠。通常情況下，村委會成員或村支部成員都兼任著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會組織的負(fù)責(zé)人，村委會又直接或間接成為這些組織的管理者，村民因集體經(jīng)濟(jì)對村委會有經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系、因公共管理對村委會有遵守與服從管理關(guān)系，所以不能在經(jīng)濟(jì)上獨立、政治上自主，加上缺乏自我組織的保障，村民自治權(quán)難免不遭受侵犯。

鄉(xiāng)村權(quán)力配置是以村支書為核心向村“兩委”其他成員輻射，存在信息過濾和屏蔽現(xiàn)象，其治理依據(jù)是村支書的“人治授權(quán)”，而不是依據(jù)規(guī)范的組織“授權(quán)”。因此，在缺乏外部約束的同時，內(nèi)部約束也失位了，缺失制約村級權(quán)威的力量而導(dǎo)致村民自治權(quán)缺位。所以，不公正分配、公共資產(chǎn)私自處置、濫用權(quán)力等不良現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）維權(quán)難和監(jiān)督難并存

因缺乏規(guī)范的自治章程及其常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，致使經(jīng)濟(jì)組織、社會組織自治權(quán)行使分散，當(dāng)公共管理與服務(wù)組織侵蝕一個或一部分村民自治權(quán)利時，單個村民自治權(quán)面對強大的公共管理組織就無能為力了。然而，當(dāng)公共權(quán)力侵犯到大部分或廣大村民利益時，村民就會組織起來抵制，村民自治權(quán)利就能得到有效保護(hù)。目前，上訪是保護(hù)其利益的最常見途徑之一，但這種方式通常被認(rèn)為是非理性的過激行為。經(jīng)濟(jì)組織、社會組織治理不但要對公共權(quán)力組織具有約束力，而且還需要得到上級組織的支持，才能行使村民自治權(quán)，維護(hù)村民利益。經(jīng)濟(jì)組織、社會組織治理急需國家公共權(quán)力的保護(hù)，村民自治權(quán)對村民權(quán)利的保護(hù)作用很有限。通常情況下，村民更傾向?qū)で笠环N公權(quán)力來保護(hù)自己的權(quán)益，而不是依靠村民自治組織。因此，如果不能對村“兩委”權(quán)力進(jìn)行制約，村民自治權(quán)就不能有效充分行使。當(dāng)前，由于村民維權(quán)組織發(fā)展滯后，對公共管理組織制約力量弱，村民自治權(quán)不能得到有效保護(hù)。

（三）治理主體重人治、輕法治

農(nóng)村社會是由不同宗族勢力構(gòu)成的熟人社會，宗族勢力干預(yù)村公共事務(wù)主要體現(xiàn)在村“兩委”班子的構(gòu)成上，村“兩委”班子的構(gòu)成通常是宗族勢力相互博弈、相互協(xié)商的結(jié)果。村“兩委”負(fù)責(zé)人一般情況由農(nóng)村宗族勢力大姓把持，班子成員中也有其宗族成員，小姓一般只能擔(dān)任副職。推選的宗族精英不僅要代表村公共組織進(jìn)行公共管理，而且還要代表宗族利益執(zhí)行公共事務(wù)，村務(wù)辦理必然考慮宗族利益，村務(wù)落實上也就難免有失公平性。扶貧攻堅對貧困戶、低保戶、困難戶精準(zhǔn)識別上存在不公平現(xiàn)象，實際上就是宗族勢力干預(yù)村務(wù)的典型事例。如果被推選出來的宗族代表不能有效代表宗族利益，也必將失去宗族支持而被落選。不同宗族因地緣、血緣、職緣關(guān)系而形成不同的利益圈子，當(dāng)村民在生活、生產(chǎn)中遇到需要解決的公共事務(wù)或私人事務(wù)時，不是依據(jù)法規(guī)、政策規(guī)定的要求、標(biāo)準(zhǔn)和條件去辦理，而首先想到的是通過圈子內(nèi)的人去找尋“熟人”，這在一定程度上削弱了法治權(quán)威，強化了人治情義。

三、農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑

從鄉(xiāng)村關(guān)系、村“兩委”關(guān)系及其與村民會議和村民代表大會的結(jié)構(gòu)關(guān)系分析上看，村“兩委”職權(quán)行使、目標(biāo)任務(wù)完成具有行政管理屬性，是村民自治的管理機(jī)構(gòu)；村民會議和村民代表大會、村監(jiān)委會由于財力匱乏、組織渙散、法規(guī)缺位、體制錯位而被虛化，沒有發(fā)揮出村民自治的真正功能。然而，從村民小組所具有的經(jīng)濟(jì)地位、法人資格和村民圈子關(guān)系上來看，村民小組才是真正的村民自治組織。

優(yōu)化農(nóng)村治理主體組織結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)村治理的重要組織保障，從組織形態(tài)上看，建構(gòu)了村黨支部、村民委員會、村監(jiān)委會和村經(jīng)濟(jì)合作社等多個組織并列的多元化組織結(jié)構(gòu)。從組織發(fā)展及其配置來看，如何避免內(nèi)耗，培育、整合農(nóng)村組織資源，提高組織效能成為發(fā)展方向。就農(nóng)村治理主體組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化來看，從有利于農(nóng)村社會和諧與發(fā)展出發(fā)，以實踐為標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)有農(nóng)村治理主體組織進(jìn)行優(yōu)化組合，培育內(nèi)生性的社會、經(jīng)濟(jì)組織。黨務(wù)以“把握大局、統(tǒng)領(lǐng)群眾”為基本準(zhǔn)則，保持其領(lǐng)導(dǎo)地位，實行思想、政治、組織、作風(fēng)領(lǐng)導(dǎo)；政務(wù)以“效率、效能”為主要原則，推行“行政首長負(fù)責(zé)制”，在集中的情況下發(fā)揚民主；村務(wù)以民主法制為主要原則，推行“委員會負(fù)責(zé)制”，在民主的基礎(chǔ)上發(fā)揚集中。endprint

（一）優(yōu)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織資源，提高其組織效率

農(nóng)村治理組織資源配置的突出特征是外控性，國家政權(quán)壟斷著鄉(xiāng)村組織的設(shè)立和發(fā)展，擠壓著鄉(xiāng)村組織內(nèi)生發(fā)展空間，鄉(xiāng)村組織的設(shè)立、發(fā)展要完全服務(wù)、服從于國家治理的要求。隨著國家治理發(fā)展的需要，鄉(xiāng)村組織隨時面臨被調(diào)整、被整合的情況，鄉(xiāng)村內(nèi)生性組織發(fā)展被嚴(yán)格設(shè)置在一定的許可范圍內(nèi)，需要國家治理組織的審批、管理和監(jiān)督。

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，實行“鄉(xiāng)派”模式的行政委派制度，把村“兩委”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出辦事機(jī)構(gòu)，優(yōu)化組合村“兩委”組織資源，把行政體制和自治體制結(jié)合起來，建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村一體化的行政治理體制。這樣既可以實現(xiàn)政黨治理、國家治理、社會治理有效地統(tǒng)一起來，又有利于村民自治權(quán)的發(fā)展。目前，需要做好的迫切工作是進(jìn)行鄉(xiāng)村行政管理體制改革，加大農(nóng)民再組織對鄉(xiāng)村政務(wù)組織的制約力度，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織資源配置，提高其行政管理效率，使鄉(xiāng)村兩級組織形成一個對農(nóng)民負(fù)責(zé)的運行機(jī)制。

（二）支持、引導(dǎo)、幫助農(nóng)民建立各類內(nèi)生性自治組織

國家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)村社會，村“兩委”行政化趨勢日趨明顯，農(nóng)村組織發(fā)展外控顯著，內(nèi)生組織發(fā)展舉步艱難。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐加快，農(nóng)民青壯勞力流失嚴(yán)重，農(nóng)村已經(jīng)成為人力資源匱乏地區(qū)，組織發(fā)展缺乏人才而停滯。這也成為當(dāng)前農(nóng)村治理組織資源低效配置的內(nèi)在原因。農(nóng)村治理主體組織資源低效配置的文化因子是小農(nóng)思想，小農(nóng)思想是農(nóng)民在長期的生產(chǎn)、生活發(fā)展過程中在宗族、鄰里圈子逐漸形成的。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)培育了農(nóng)民精耕細(xì)作、自給自足、小富即安、精打細(xì)算、不善合作的文化性格，除了宗族、鄰里之間交流合作外，很少對外進(jìn)行交流合作，小農(nóng)思想與合作共贏、共建共享共治的組織發(fā)展的理念相沖突，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想具有存在穩(wěn)定性、發(fā)展滯后性，這也是農(nóng)村治理主體內(nèi)生組織資源配置低效的重要原因之一。

賦予農(nóng)民組織資源，需要黨政組織轉(zhuǎn)變職能，變管理為服務(wù)，由以前的大包大攬轉(zhuǎn)變到支持、引導(dǎo)、幫助農(nóng)民建立各種自治組織。一是盡快制定相關(guān)法律和政策，盡快建立起各級村民代表委員會。繼續(xù)發(fā)展和提升以村民小組為主的村民自治組織建設(shè)，培育和構(gòu)建以村民小組為單位推選產(chǎn)生村民代表，組成村民代表委員會，真正代表村民利益，獨立于村政務(wù)組織，參與農(nóng)村組織公共管理和公共服務(wù)活動，制約和監(jiān)督村政務(wù)、村務(wù)治理行為。二是培育和發(fā)展農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)、社會合作組織。目前農(nóng)村各類合作經(jīng)濟(jì)組織存在著規(guī)模小、覆蓋面窄、缺乏吸引力和凝聚力等問題，不能發(fā)揮其聯(lián)結(jié)村民與市場的中介作用。發(fā)展各類經(jīng)濟(jì)、社會合作組織主要是國家在相關(guān)政策法規(guī)上不完善，限制了農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)、社會合作組織的發(fā)展。因此，黨政組織要完善相關(guān)法律法規(guī)，支持、引導(dǎo)、幫助農(nóng)民建立起各種新型經(jīng)濟(jì)、社會合作組織。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村的財產(chǎn)集體所有模式，實現(xiàn)村民經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)

經(jīng)濟(jì)體制決定組織發(fā)展，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，分田單干極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)熱情，解放了農(nóng)村勞動力，擺脫了對土地的人身束縛，農(nóng)民處于相對自由、相對分散、相對獨立的無組織狀態(tài)，土地碎片化導(dǎo)致生產(chǎn)散亂化、農(nóng)民原子化狀態(tài)，這種只分不統(tǒng)的體制制約了農(nóng)民、土地的再組織化發(fā)展。

構(gòu)建村民集體財產(chǎn)所有權(quán)的實現(xiàn)模式，使村民獨立地享有集體所有的財產(chǎn)權(quán)，成為村民自治主體。一是合理劃分村組兩級組織的土地所有權(quán)，按照尊重歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實的原則，民主評議公共土地的領(lǐng)域，村級組織只對村級公共土地?fù)碛兴袡?quán)，取消村級組織對承包土地所有權(quán)職能，保留土地行政管理職能，發(fā)揮其公共管理和公共服務(wù)職能，退出其集體經(jīng)濟(jì)職能，使村集體經(jīng)濟(jì)組織獨立于村“兩委”公共管理組織，實行承包土地村民小組所有，村民作為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)享有獨立的財產(chǎn)權(quán)，作為主體參與村民自治。二是培育和發(fā)展鄉(xiāng)村土地市場。確立村民小組為土地承包所有權(quán)的主體地位，按照土地管理辦法的規(guī)定，對村民小組土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)范，按照市場規(guī)則，在村域范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，盤活鄉(xiāng)村土地市場，把村民從土地中解放出來，形成有序、合理的土地“交易”市場。隨著土地市場化（主要是使用權(quán)市場化），必將產(chǎn)生相當(dāng)一部分內(nèi)生性村民自治組織，如土地中介組織、土地股份合作組織等。按照土地市場法律、土地價格管理、土地資源評估、土地收益分配、土地中介等法規(guī)，搞好土地市場“交易”服務(wù)，強化土地法制觀念，加強落實制度建設(shè)、查處和打擊擾亂土地市場秩序的行為，治理整頓土地市場秩序，保證土地市場健康發(fā)展。

（作者系河南省社會科學(xué)院社會學(xué)所博士）endprint