張海濤，王亦寧

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

飲用水安全事關(guān)人民群眾生命安全、生活保障和生存發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，水資源供需矛盾越發(fā)尖銳，一些地區(qū)飲用水水源地環(huán)境質(zhì)量差、水生態(tài)受損嚴(yán)重、環(huán)境隱患多等問題十分突出，嚴(yán)重威脅人民群眾飲用水安全。2016年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《“健康中國 2030”規(guī)劃綱要》，提出“把健康擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，并要求 “推進(jìn)飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)”。

一、水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作開展情況及成效

1.工作開展情況

近年，按照黨中央、國務(wù)院的部署，水利部把飲用水安全保障工作擺在突出重要位置，積極開展了全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作 （以下簡稱水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)）。水利部自2006年起逐步建立全國重要飲用水水源地核準(zhǔn)公布制度，于 2006年、2008年、2011年分三批（第一批57個(gè)、第二批59個(gè)、第三批59個(gè)）將175個(gè)飲用水水源地納入《全國重要飲用水水源地名錄》（以下簡稱《名錄》），印發(fā)《關(guān)于公布全國重要飲用水水源地名錄的通知》（水資源函 〔2011〕109號），將供水人口50萬人以上及部分供水人口20萬人以上的飲用水水源地納入全國重點(diǎn)監(jiān)管范圍。2011年，水利部印發(fā)《關(guān)于開展全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的通知》（水資源〔2011〕329號），開始開展以“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”為目標(biāo)的水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作。2012年，水利部進(jìn)一步印發(fā)《關(guān)于做好2012年度全國重要飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)有關(guān)工作的通知》（水資源〔2012〕276號），要求流域管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)流域水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作指導(dǎo)，省級水行政主管部門做好年度水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)相關(guān)工作。同年，水利部印發(fā)《全國重要飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)實(shí)施方案》，以“一源一策、突出重點(diǎn)”為原則，計(jì)劃通過投資96億元，實(shí)施一系列工程措施，優(yōu)先解決重要和突出的飲用水水源地安全問題。2015年，水利部組織對《名錄》進(jìn)行復(fù)核修訂。2016年將供水人口20萬以上的地表水飲用水水源地及年供水量2000萬m3以上的地下水飲用水水源地納入全國重點(diǎn)監(jiān)管范圍，形成《全國重要飲用水水源地名錄 （2016年）》（以下簡稱新《名錄》），新《名錄》中飲用水水源地?cái)?shù)量增加到618個(gè)。

目前，水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作基本建立了較為成熟的工作機(jī)制，形成了“水源地管理部門自查—省級水行政主管部門核查—流域管理機(jī)構(gòu)檢查—水利部抽查評估”的工作程序。第一，每年水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)責(zé)任單位對上一年度水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)情況進(jìn)行自評；第二，省級水行政主管部門對轄區(qū)內(nèi)水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)情況進(jìn)行核查，編寫上一年度本轄區(qū)水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)自評總結(jié)和下一年度具體工作計(jì)劃；第三，流域管理機(jī)構(gòu)會同省級水行政主管部門對流域內(nèi)水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)情況開展檢查，編寫本流域上一年度水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)評估報(bào)告；第四，水利部對水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)情況進(jìn)行抽查評估，并委托水利部水資源管理中心和七大流域水資源保護(hù)局共同編寫完成上一年度水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)檢查評估報(bào)告。

2.取得的成效

總體上看，通過多年的水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作，水源地供水保障率逐步提高，水量基本能夠滿足要求，水質(zhì)達(dá)標(biāo)狀況維持在較好水平，監(jiān)控和管理能力得到一定提升。

（1）地方政府積極出臺配套政策支持水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）成立了水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或工作組，積極配合水利部開展水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作。浙江、上海等6個(gè)省（直轄市）出臺飲用水水源保護(hù)條例；青海、湖南、內(nèi)蒙古等15個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）印發(fā)省級重要飲用水水源地名錄；江蘇、河南等12個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）編制水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)實(shí)施方案；江蘇、上海等5個(gè)?。ㄖ陛犑校氖〖壦Y源費(fèi)中安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)。

（2）《名錄》內(nèi)飲用水水源地安全狀況逐步得到改善

自2012年以來，全國重要飲用水水源地水量安全保障建設(shè)成效顯著，95%以上的水源地年度供水保證率保持在97%以上，取水和輸水工程運(yùn)行安全的比例均保持在95%以上，取水口水質(zhì)達(dá)標(biāo)率保持在96%以上。各水源地周邊環(huán)境進(jìn)一步改善，大部分水源地建立了界標(biāo)，樹立了警示標(biāo)示，建設(shè)了隔離防護(hù)設(shè)施。

（3）水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)評估指標(biāo)體系得到進(jìn)一步優(yōu)化

2012年，水利部《關(guān)于做好2012年度全國重要飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)有關(guān)工作的通知》（辦資源〔2012〕276號）制定了重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)自評估表（51項(xiàng)二級評估指標(biāo)）。2013年、2014年水利部逐年對評估指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，并于2015年對評估指標(biāo)體系進(jìn)行了大幅度優(yōu)化，將二級評估指標(biāo)優(yōu)化至25項(xiàng)，印發(fā)《全國重要飲用水水源地安全保障評估指南 （試行）》，在保證水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)評估結(jié)果準(zhǔn)確性的前提下，評估工作量大幅度減少，工作效率顯著提高。

（4）《名錄》內(nèi)飲用水水源地保護(hù)與管理能力得到提升

通過2012年以來的水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作，全國重要飲用水水源地保護(hù)與管理體系進(jìn)一步完善，在飲用水水源地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)制定、部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)、專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)、應(yīng)急預(yù)案制定及演練、水源地保障資金投入機(jī)制建設(shè)等方面取得了積極成效。水源地監(jiān)測監(jiān)控能力得到進(jìn)一步提升，164個(gè)水源地安裝了視頻監(jiān)控系統(tǒng)，162個(gè)水源地建設(shè)了信息監(jiān)控系統(tǒng)，飲用水水源地取水口及重要供水工程設(shè)施實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)視頻監(jiān)控。多數(shù)水源地管理部門編制了應(yīng)急預(yù)案并定期進(jìn)行應(yīng)急演練。

二、水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)存在的主要問題

雖然水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作取得了積極成效，但是仍存在一些主要問題亟待解決。

1.違法懲罰措施威懾力不足

盡管現(xiàn)行水法、水污染防治法、環(huán)境保護(hù)法、城市供水條例等法律法規(guī)包含了飲用水水源保護(hù)方面的相關(guān)規(guī)定，但是對影響水源保護(hù)的建設(shè)項(xiàng)目處罰措施只有“停業(yè)或關(guān)閉”；對于在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的工業(yè)企業(yè)，僅規(guī)定限期治理、責(zé)令改正、罰款等處罰，且罰金遠(yuǎn)小于其造成的損害，違法成本過低。美國、德國等發(fā)達(dá)國家對造成水污染危害他人生命或健康或造成重大損失者處以監(jiān)禁等刑事處罰，相對而言，我國法律法規(guī)對造成水源嚴(yán)重污染的污染者威懾力嚴(yán)重不足。

2.水源保護(hù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善

目前，我國缺少專門針對水源保護(hù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)規(guī)定散見于《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838）、《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T14848）、《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB5749—2006）、《城市供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（CJ/T206—2005）、《生活飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》(CJ3020—93)、《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》（HJ/T338—2007）和《城市供水水源規(guī)劃導(dǎo)則》（SL627—2014）等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中。《生活飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》由于25年未修訂，已無法滿足新的飲用水水質(zhì)要求；《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》對河流與湖庫水體類型、飲用水水源與一般水體未明確區(qū)分；《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》只評價(jià)地下水質(zhì)量，不能反映人類活動(dòng)對地下水質(zhì)量的影響；《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》對于保護(hù)區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步調(diào)整，比如河道型水源地水流速度快，水體交換頻次高，一級保護(hù)區(qū)和二級保護(hù)區(qū)范圍長度為取水口上游幾公里、下游幾百米，對于上游大規(guī)模排污的污染事故，保護(hù)區(qū)緩沖作用非常有限，留給下游的應(yīng)對時(shí)間很短。

3.水源地監(jiān)測監(jiān)控能力不強(qiáng)

《名錄》內(nèi)部分飲用水水源地存在監(jiān)測站網(wǎng)不完善、監(jiān)測項(xiàng)目不全、監(jiān)測頻次不足、不具備監(jiān)測有毒和有機(jī)物能力等問題。應(yīng)急監(jiān)測能力達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求的飲用水水源地有20個(gè)，其中部分飲用水水源地在突發(fā)水污染事件發(fā)生時(shí)不具備加密監(jiān)測或增加監(jiān)測項(xiàng)目的能力。比如，淮河流域的蚌埠市淮河蚌埠閘上水源地、連云港市薔薇河水源地、徐州市丁樓—張集地下水水源地、青島市大沽河水源地等存在監(jiān)測頻次不足、監(jiān)測項(xiàng)目不全、監(jiān)測資料不完備等問題。

4.水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作涉及水利、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等多個(gè)部門，由于缺少多部門、上下游協(xié)調(diào)機(jī)制，部分飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)不僅日常監(jiān)管困難，而且建設(shè)期及檢查評估期協(xié)調(diào)難度也較大。比如，于橋—爾王莊水庫水源地位于天津市，盡管天津市采取了多種措施提升入庫水質(zhì)，但是上游潘家口—大黑汀水庫網(wǎng)箱養(yǎng)魚造成水庫水質(zhì)嚴(yán)重下降，致使于橋—爾王莊水庫總磷嚴(yán)重超標(biāo)，水質(zhì)不能滿足飲用水功能要求。此外，水利、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門均設(shè)有飲用水水源地監(jiān)測站網(wǎng)、監(jiān)測機(jī)構(gòu)，均開展監(jiān)測任務(wù)、制訂監(jiān)測計(jì)劃，但不同部門之間缺少協(xié)調(diào)，監(jiān)測數(shù)據(jù)不能共享，導(dǎo)致飲用水水源地監(jiān)測設(shè)施重復(fù)建設(shè)，監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

三、相關(guān)建議

新《名錄》印發(fā)后，全國重要飲用水水源地?cái)?shù)量由175個(gè)增加至618個(gè)，水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作面臨的問題將更為復(fù)雜，工作更為艱巨，建議重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面，進(jìn)一步推進(jìn)水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作。

1.修改完善相關(guān)法律法規(guī)

一是盡快修訂水法。結(jié)合我國飲用水水源保護(hù)與管理實(shí)際情況，建議在水法中將飲用水水源保護(hù)相關(guān)內(nèi)容單列一章，加大飲用水水源保護(hù)執(zhí)法和懲罰力度。二是盡快制定出臺相關(guān)法規(guī)。加快制定出臺《飲用水水源保護(hù)與管理?xiàng)l例》《水生態(tài)補(bǔ)償條例》，明確我國飲用水水源保護(hù)與管理的基本制度體系，對飲用水水源保護(hù)規(guī)劃編制、保護(hù)區(qū)劃分與管理、水質(zhì)監(jiān)測和預(yù)警、應(yīng)急管理、跨區(qū)域補(bǔ)償、資金保障、法律責(zé)任追究等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。

2.制定修訂相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

一是制定完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步修改完善《全國重要飲用水水源地安全評估技術(shù)指南（試行）》，并將其制定為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《全國重要飲用水水源地安全評估技術(shù)導(dǎo)則》。二是修訂相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。修訂《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838），將飲用水水源地相關(guān)內(nèi)容單列，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，將水體富營養(yǎng)化和水體功能分開評價(jià)，將一般的江河湖泊和飲用水水源地進(jìn)行區(qū)別對待，根據(jù)不同評估目的制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；修訂《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T14848），增加人類活動(dòng)對地下水質(zhì)量影響的相關(guān)指標(biāo)；修訂《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 338—2007），重點(diǎn)修改河道型水源地保護(hù)區(qū)范圍，保證水污染突發(fā)事件發(fā)生時(shí)下游有一定的預(yù)警應(yīng)急時(shí)間。

3.提高飲用水水源地監(jiān)測和應(yīng)急預(yù)警能力

一是提高全國重要飲用水水源地水量水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警能力。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的飲用水水源地監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提升飲用水水源地常規(guī)監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警能力，強(qiáng)化對持久性有機(jī)污染物、有毒有害物質(zhì)的監(jiān)測。加強(qiáng)水利、生態(tài)環(huán)保、住建、衛(wèi)計(jì)等部門飲用水安全保障信息共享，實(shí)現(xiàn)從源頭到末梢全過程監(jiān)控。二是加快實(shí)現(xiàn)飲用水應(yīng)急備用水源地建設(shè)全覆蓋。確定飲用水應(yīng)急備用水源地等級分類要求，推進(jìn)不同水系或相對獨(dú)立控制取水的飲用水應(yīng)急備用水源地建設(shè)，盡快形成“多水源、高保障”能力。三是強(qiáng)化全國重要飲用水水源地風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)急處置能力。建立風(fēng)險(xiǎn)源清單，完善風(fēng)險(xiǎn)防范措施。做好應(yīng)急處理設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)和物資儲備等工作。建立城市供水應(yīng)急處置專家?guī)欤晟瞥鞘泄┧畱?yīng)急預(yù)案并做好日常演練。

4.完善飲用水水源地保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

一是建立跨流域、跨行政區(qū)的飲用水水源地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。建議在國務(wù)院層面加大跨流域、跨行政區(qū)的飲用水水源地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，通過相關(guān)部門和地區(qū)共同努力，妥善解決跨省水源保護(hù)區(qū)劃定等關(guān)鍵性難題。二是加強(qiáng)流域內(nèi)水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作。流域管理機(jī)構(gòu)和省級水行政主管部門要加強(qiáng)對水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的指導(dǎo)，同時(shí)加強(qiáng)與省級相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作，健全流域水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)信息資源共享機(jī)制和重大事項(xiàng)會商制度，對流域內(nèi)飲用水水源地違法行為進(jìn)行聯(lián)合檢查和執(zhí)法。

5.完善全國重要飲用水水源地核準(zhǔn)和評估考核制度

一是完善全國重要飲用水水源地核準(zhǔn)制度。建立新《名錄》內(nèi)全國重要飲用水水源地進(jìn)入和退出的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，對符合條件的飲用水水源地及時(shí)更新納入新《名錄》，對不再具備使用條件的飲用水水源地及時(shí)予以退出。二是健全水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)評估考核制度。將全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評估作為最嚴(yán)格水資源管理制度年度考核的前期獨(dú)立評估專題，評估結(jié)果作為實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度年度考核的重要依據(jù)。 ■

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