周一博

(河南大學(xué)法學(xué)院，河南 開封 475001)

1964年國際環(huán)境質(zhì)量評價會議上，首次提出了“環(huán)境影響評價”的概念。1969年，美國制定了《國家政策法》，首次規(guī)定了環(huán)境影響評價制度。1979年9月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》第6條標(biāo)志我國環(huán)境影響評價制度正式確立。2002年，《環(huán)境影響評價法》里程碑式地將規(guī)劃納入環(huán)境影響評價范圍內(nèi)。此后《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》和《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的頒發(fā)實施，對我國的環(huán)境影響評價提供了更加完善的制度保障。公眾參與一直被視為提高環(huán)評決策合理性和民主性的主要推進(jìn)力量，其中關(guān)于環(huán)境影響評價公眾參與的條文也不斷增加完善，如1979《環(huán)境保護(hù)法（試行）》無條文涉及環(huán)境影響評價公眾參與，到2014年《環(huán)境影響評價法》設(shè)“信息公開和公眾參與”專章規(guī)定。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，也明確指出把公眾參與確定為重大行政決策法定程序。但是如何避免公眾參與流于形式，取得實效？這不僅是法律尊嚴(yán)的一部分，也是立法者制定法律規(guī)范的初衷。對環(huán)境影響評價公眾參與的實效性的取得，學(xué)者一般都是通過外部途徑探析，如提高公眾的參與意識，豐富公眾的參與方式，重視公眾地位和意見等。但是筆者認(rèn)為，對于環(huán)境影響評價公眾參與的實效性取得，最重要的應(yīng)是界定清晰的公眾范圍，避免在環(huán)境影響評價過程中因主體界定模糊，導(dǎo)致意見混同，從而沖淡甚至掩蓋真正的公眾意見的表達(dá)。

一、我國環(huán)境影響評價公眾參與制度的基本問題

（一）我國環(huán)境影響評價公眾參與制度的立法沿革

自1979年我國環(huán)境影響評價制度正式確立，在此后的十多年發(fā)展中，相關(guān)法律法規(guī)從未涉及公眾參與環(huán)境影響評價方面。1991年在實施亞洲開發(fā)銀行提供贈款的環(huán)境影響評價培訓(xùn)項目上拉開了我國公眾參與環(huán)境影響評價的序幕。1993年，《關(guān)于加強(qiáng)國家金融貸款建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》首次明確提出公眾參與環(huán)境影響評價的要求。

1996年修正的《水污染防治法》首次將公眾參與環(huán)境影響評價載入法律，二十多年來，在法律方面《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996年第13條）、《大氣污染防治法》（2015年第10條）《建設(shè)項目管理條例》（1998年第15條、2017年第14條）和我國第一部專門的環(huán)境影響評價法律《環(huán)境影響評價法》（2002年、2006年第 5、11、21條）以及在行政法規(guī)和部門規(guī)章方面《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等，均對公眾參與做出了規(guī)定。從總體上來看，我國現(xiàn)階段關(guān)于公眾參與環(huán)境影響評價的規(guī)范，形成了以《環(huán)境影響評價法》為基礎(chǔ)，以《暫行辦法》為核心的環(huán)境影響評價公眾參與制度體系。所以界定“公眾”范疇?wèi)?yīng)當(dāng)是以《環(huán)境影響評價法》第11條和第21條中“征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”為標(biāo)準(zhǔn)。

（二）我國環(huán)境影響評價公眾參與制度的基本屬性

在我國環(huán)境影響評價過程中，公眾參與行為依附于環(huán)境影響評價行為。環(huán)境保護(hù)行政主管部門對環(huán)境影響評價報告書的審批是主要的，而公眾參與環(huán)境影響評價是一種補(bǔ)充，是為了彌補(bǔ)環(huán)境行政權(quán)的不足，避免行政失誤和提高決策的民主性。在現(xiàn)行法律制度中，“公眾參與制度”的依附性主要體現(xiàn)在《環(huán)境影響評價法》第11條和第21條，第一，當(dāng)發(fā)生“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目”的行為時，公眾才有了參與的基礎(chǔ)。第二，“應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前”和“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前”的階段，公眾才能參與。

二、我國環(huán)境影響評價公眾參與主體制度實踐的困境

（一）公眾參與主體界定模糊

在整個環(huán)境影響評價（以下簡稱環(huán)評）過程中，對環(huán)境影響作出評價的主體主要包括決策審批者（環(huán)境保護(hù)行政主管部門）、被評價者（規(guī)劃或建設(shè)項目的提議者）、中介機(jī)構(gòu)（環(huán)評文件的編寫者）、利益受影響者（公眾）。公眾基于參與的依附性，其參與地位顯然不同于其他主體。而當(dāng)法律把普通的民眾與精英人群放在同等的位置上作為環(huán)境影響評價的參與者時，往往造成精英的意見沖淡和掩蓋公眾的意見，使公眾的參與權(quán)受到不同程度的損害，公眾參與活動其實只具有“湊數(shù)”的因素，并不具有實質(zhì)性的參與價值。如專家作為公眾參與主體，其雖具有較強(qiáng)的專業(yè)知識和去情緒化的理性思考，對于提高環(huán)評科學(xué)性和降低決策風(fēng)險至關(guān)重要，但專家意見作為一種論證工具，工具的屬性取決于使用者代表的利益。同時，專家評價活動本質(zhì)上是一種有償技術(shù)服務(wù)，因此利益相關(guān)會左右專家避重就輕，出現(xiàn)傾斜，也存在喪失監(jiān)管作用。

（二）缺乏組織化主體參與設(shè)計

我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價公眾參與制度以受影響程度限定公眾范圍，如《暫行辦法》中規(guī)定：“被征求意見的公眾必須包括受建設(shè)項目影響的公民、法人或者其他組織的代表。”側(cè)重私人環(huán)境利益保護(hù)，表現(xiàn)為公眾個體化參與。對組織化主體參與制度設(shè)計甚少，不符合私人人身、財產(chǎn)利益與環(huán)境公共利益二元結(jié)構(gòu)的公眾參與目的。首先，公眾個體化的參與會因各自利益的不同導(dǎo)致內(nèi)部利益競爭，增大內(nèi)部活動成本。其次，個體化參與所掌握的專業(yè)和事實信息具有片面性，難以全面客觀反映問題。環(huán)評單位往往利用公眾這一特點，避重就輕地選擇參與公眾的范圍，沖淡公眾的意見表達(dá)。環(huán)境問題的高科技背景使得環(huán)評的科學(xué)技術(shù)水平較高，一般公眾往往難以參與其中，所以也需要具有豐富的經(jīng)驗、專業(yè)的技術(shù)知識、充足的時間、非政府環(huán)境組織參與其中，其對環(huán)評的科學(xué)性和合理性提升可能更大。最后，個體化公眾常常以非法聚眾、游行、示威等非理性的方式參與環(huán)境影響評價，很容易引發(fā)群體性事件，危及社會秩序。而公眾團(tuán)體化以其組織理性，可以過濾內(nèi)部龐雜信息和協(xié)調(diào)內(nèi)部利益，如北京“西——上——六”輸電線路工程環(huán)境影響報告書審批案中，利益受影響的居民成立維權(quán)委員會、律師團(tuán)，避免個體無益和有害的行動，提高利益表達(dá)的聲音。

（三）參與主體單一

環(huán)境影響評價制度是政府基于保護(hù)環(huán)境的公共目的所要求建設(shè)者進(jìn)行的活動，其目的在于保護(hù)環(huán)境私人利益和環(huán)境公共利益。但制度規(guī)定一般以受影響程度等因素界定公眾參與主體范圍，如《暫行辦法》第十五條。以利益受影響程度來選擇公眾參與環(huán)評是無可厚非的，但僅僅以公眾為主體范圍，忽視了利益二元結(jié)構(gòu)下代表環(huán)境公共利益方面的廣泛主體，如新聞媒體、第三方學(xué)者。社會各界對命運共同體意識的覺醒，也使其期待有更多參與的可能。如我國第一家以“綠色”為報道領(lǐng)域的社會化媒體《南方周末》在提供公共性報道之余也在嘗試解決一些問題，從傳統(tǒng)的報道者成為參與者和行動者，對圓明園環(huán)評案、廈門PX項目等重大環(huán)境事件從未缺席。不僅可以對政府形成有效監(jiān)督，也對公民提供了更具有價值性的信息。

三、我國環(huán)境影響評價公眾參與主體制度的完善對策

（一）厘清公眾參與主體范圍界定

主體模糊必然導(dǎo)致意見混同，難以保障公眾參與目的的實現(xiàn)。保障公眾主體的純粹性，這要求立法機(jī)關(guān)必須厘清公眾參與主體范圍的界定。首先，將“有關(guān)單位、專家”排除公眾主體范圍之外，避免同一主體多種參與身份和不同主體同種參與地位。其次，指明公眾參與的核心公眾群，確保公眾參與的代表性。最后，還要確定合理的公眾參與數(shù)量，確保公眾參與的廣泛性。通過對公眾參與主體范圍立法界定的不斷完善，保障我國環(huán)境影響評價主體真實有效，是發(fā)揮公眾參與制度價值的基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建組織化主體參與

分散的、未經(jīng)組織的大多數(shù)公眾，在采取行動方面往往只能在無所事事和無所顧忌這兩種極端方式之間進(jìn)行選擇。這表明他們采取有效的、理性的行為能力的匱乏，而解決的途徑就是分散利益的組織化。利益二元結(jié)構(gòu)下，組織化主體應(yīng)分別為公眾團(tuán)體化集中代表私人環(huán)境利益，非政府環(huán)保組織代表環(huán)境公共利益。

1.鼓勵公眾利益代表，保障私人環(huán)境利益

個體化公眾在參與過程中追求利益內(nèi)容不同、信息掌握片面、非理性參與方式等弊端，使得公眾難以表達(dá)自己利益訴求，進(jìn)而難以影響環(huán)境影響評價結(jié)果。首先，應(yīng)當(dāng)鼓勵個體化公眾自發(fā)組成團(tuán)體化公眾主體，按照我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)所確定的公眾主體范圍內(nèi)部，結(jié)合實際情況，通過合理選舉方式選舉組成維權(quán)委員會或聘請律師團(tuán)等組織為公眾利益代表，為公眾提供代言機(jī)制。將個體化非理性參與限制在組織理性之內(nèi)，避免盲目沖突事件的爆發(fā)。其次，應(yīng)當(dāng)注意公眾自發(fā)選舉組成維權(quán)委員會的成員擁有夯實的公眾認(rèn)同和信任及更多為公眾發(fā)聲的欲望，指引公眾參與行為?！八茌d舟亦能覆舟”，委員會將事實信息轉(zhuǎn)化為意見信息，也可能引起公眾盲目的反抗和恐慌，銳化信息。所以，應(yīng)當(dāng)制定和完善公眾團(tuán)體化活動準(zhǔn)則，明確活動備案、活動方式、責(zé)任機(jī)制等內(nèi)容。

2.構(gòu)建公共利益代表，保障公共環(huán)境利益

從立法層面將“環(huán)境公共利益代表”納入公眾主體范圍之內(nèi)，為環(huán)境公共利益代表參與環(huán)境影響評價提供法律保障。其次，明確指出環(huán)境公共利益主體的界定標(biāo)準(zhǔn)，如依法登記、專業(yè)從事環(huán)境公益五年以上資質(zhì)認(rèn)證等條件。最后，制定相應(yīng)的規(guī)章制度確定機(jī)構(gòu)，設(shè)置和問責(zé)機(jī)制，避免喪失獨立性和公益性。在實踐過程當(dāng)中，環(huán)境公共利益代表通常表現(xiàn)為非政府環(huán)境組織等公益組織，其基于學(xué)科背景、資源和經(jīng)驗等，所察覺的環(huán)境生態(tài)壓力不僅僅局限于他們自己，而且包括他們所參與的共同體，換句話說，相較于普通公眾更關(guān)乎人類前景。同時，他們在時間和空間上觀察事物的能力，取決于他們自身更強(qiáng)大的能力和更豐富的資源，相比較公眾團(tuán)體化主體，他們所觀察的層次空間更大、時間更長，能夠更加避免環(huán)境決策風(fēng)險。

（三）引入第三方參與主體，促進(jìn)多元參與

從實現(xiàn)公眾參與制度的目的角度，多元化參與主體使其對環(huán)評結(jié)果質(zhì)量有效提升更加具有可能性，同時也能夠形成更加快速通暢的反饋渠道，吸引更廣泛的公眾關(guān)注。解決參與主體單一困境的辦法是突破“存在利害關(guān)系”的界定限制，正視和吸納第三方力量的特殊性。第三方力量的特殊性在于兩方面：一是所代表的非個體利益，二是與環(huán)評行為無特定利益相關(guān)。即前者表現(xiàn)為關(guān)注人類環(huán)境前景，后者表現(xiàn)為第三方的獨立性。湖貝古村120城市公共計劃可以提供借鑒，在深圳湖貝古村更新項目中，政府始終積極引導(dǎo)城市更新，并組織專家論證會議，但回避了保護(hù)城市歷史文化遺產(chǎn)方面。第三方建筑事務(wù)所和媒體人等非利益相關(guān)主體，以保護(hù)城市公共利益為己任，作為獨立第三方專業(yè)力量介入，通過現(xiàn)場作圖、提出預(yù)保護(hù)議案等實際方式積極影響決策。同時作為主要參與主體之一的媒體群體，為相關(guān)方提供對話平臺、號召更多關(guān)注城市未來的公眾參與等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

公眾參與環(huán)境影響評價制度一方面可以保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，對環(huán)評進(jìn)行監(jiān)督，避免行政失誤，更加有效預(yù)防環(huán)境風(fēng)險；另一方面，提供自下而上的信息反饋和更加廣泛的利益訴求，提高環(huán)境保護(hù)決策的民主性，有利于避免引起社會矛盾等次生問題。我國已經(jīng)在建設(shè)項目和規(guī)劃的環(huán)評中為公眾參與提供了制度保障，但是結(jié)果有些不盡如人意。問題的關(guān)鍵在于：暫未厘清作為參與環(huán)境影響評價制度的公眾究竟是誰？基于公眾參與制度的依附性和實踐上的探索都告訴我們，若要使公眾參與環(huán)評取得更大實效，就必須在避免混淆環(huán)評行為主體和公眾參與主體，厘清公眾主體范圍，構(gòu)建組織化主體參與，鼓勵和引導(dǎo)第三方力量等方面做進(jìn)一步努力。

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