張 耀，岳宋浩

（西南科技大學(xué)，四川 綿陽 621000）

2017年1月14日，鄭州版“地票制”落地，第一次拍賣供不應(yīng)求。在城市用地指標(biāo)供給不足的背景下，鄭州市繼重慶、成都之后，也開始實(shí)行地票制，嘗試將農(nóng)村復(fù)墾土地置換出更多的城市用地指標(biāo)。首場(chǎng)地票拍賣會(huì)行情火爆。根據(jù)河南省國(guó)土資源開發(fā)中心此前所做的解釋，貧困地區(qū)農(nóng)民首先要在自愿和農(nóng)村集體同意的前提下，將閑置的農(nóng)民宅基地重新開墾為耕地。對(duì)于地票的性質(zhì)，各家觀點(diǎn)不同，對(duì)此進(jìn)一步明確地票交易制度的法律性質(zhì)確有必要。

一、地票概述

（一）地票交易的內(nèi)涵

所有具有完全民事行為能力的主體都可以在重慶市農(nóng)村土地交易所開展的“地票”交易中，購(gòu)買“地票”，公開競(jìng)價(jià)，價(jià)高者得。地方政府統(tǒng)一統(tǒng)籌“地票”交易總量，理論上不得大于國(guó)家當(dāng)年下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)中的百分之十。在價(jià)格幅度方面，應(yīng)當(dāng)綜合考慮相關(guān)復(fù)墾費(fèi)基礎(chǔ)之后，制定全市統(tǒng)一指標(biāo)交易基準(zhǔn)價(jià)格，使交易雙方有一個(gè)可參考的價(jià)格線。所獲得的收益，除繳納少量稅費(fèi)外，絕大部分都返還給農(nóng)民。

（二）運(yùn)行之四個(gè)環(huán)節(jié)

1.復(fù)墾環(huán)節(jié)。農(nóng)民自愿將其所具有土地使用權(quán)的閑置的農(nóng)村宅基地以及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾為耕地。申請(qǐng)復(fù)墾者需有其他穩(wěn)定居所同時(shí)有穩(wěn)定的工作或生活來源。

2.驗(yàn)收。驗(yàn)收由土地管理部門進(jìn)行，驗(yàn)收合格后產(chǎn)生等面積的建設(shè)用地指標(biāo)。其強(qiáng)調(diào)的是“嚴(yán)格驗(yàn)收”。筆者認(rèn)為，該嚴(yán)格驗(yàn)收是指復(fù)墾為耕地的土地應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)作物生產(chǎn)需要，達(dá)到能夠高標(biāo)準(zhǔn)的土地質(zhì)量，具有高水平的土地生產(chǎn)力，在產(chǎn)量、利潤(rùn)等方面都必須具有優(yōu)勢(shì)。

3.交易。地票是指標(biāo)打包組合而成，包含指標(biāo)的單價(jià)不同，不同的地票價(jià)格也不同。目前，地票一般按100畝的整數(shù)倍打包而成。在重慶市農(nóng)村土地交易所開展“地票”交易。交易主體一方是農(nóng)民，另一方是所有的完全民事行為主體；交易的標(biāo)的并非是土地使用權(quán)，而是土地上的使用權(quán)轉(zhuǎn)換的權(quán)利，在國(guó)外稱其為發(fā)展權(quán)；交易的方式具有單一性，即拍賣的方式，價(jià)高者得；地票交易收益分配，主要是給農(nóng)民。

4.使用地票環(huán)節(jié)。也就是地票落地的環(huán)節(jié)。在城鎮(zhèn)使用時(shí)，如當(dāng)?shù)卣兄Z的一樣，可以將地票納入新增城市建設(shè)用地計(jì)劃之中，增加與之等量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，并且需要沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。但是，政府在征收城鎮(zhèn)用地的過程中，仍需符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃，辦理征收專用手續(xù)，對(duì)農(nóng)民要進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及妥善的安置。征收后需通過“招、拍、掛”等法定程序，方能取得城市土地使用權(quán)。

（三）鄭州版地票交易制度是重慶版地票交易的延伸和創(chuàng)新

鄭州“地票”交易具有更加明晰的“脫貧攻堅(jiān)”烙印。在鄭州版的地票交易制度中，將“地票”分為兩類。復(fù)墾券的有最低價(jià)格保障。在重慶的地票交易制度中，并沒有政府對(duì)于地票交易制度的價(jià)格的保護(hù)，完全由市場(chǎng)進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)。而鄭州版的規(guī)定了復(fù)墾券起始價(jià)為16萬元/畝，最高封頂價(jià)為30萬元/畝。所得收益，向農(nóng)戶個(gè)人傾斜的模式。

二、地票交易的法律屬性

（一）轉(zhuǎn)移支付說

轉(zhuǎn)移支付又稱無償支出，是分配方式中的二級(jí)分配的一種手段。轉(zhuǎn)移支付可以平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和解決貧富差距的效果。其中，包括政府的轉(zhuǎn)移支付、企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付和政府間的轉(zhuǎn)移支付。

地票交易制度以分配制度的角度來看，以市場(chǎng)交易形式，做到資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)二次分配。該本質(zhì)上是將本該屬于地方政府的財(cái)政收入直接通過地票交易的方式將該部分的財(cái)政收入撥付給農(nóng)民，使農(nóng)民得到該部分利益。部分農(nóng)民自愿將閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，農(nóng)民獲得一大筆復(fù)墾費(fèi)，相較于復(fù)墾所花去的費(fèi)用，拍賣價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于該復(fù)墾的花費(fèi)以及農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)使用費(fèi)，農(nóng)民獲得的遠(yuǎn)高出成本的價(jià)格部分可以被譽(yù)為“轉(zhuǎn)移支付”。由于企業(yè)迫切需要購(gòu)買這個(gè)指標(biāo)、農(nóng)民擁有這樣的指標(biāo)，通過流轉(zhuǎn)指標(biāo)的形式，地票制度可以將部分企業(yè)的分配轉(zhuǎn)移給農(nóng)民，達(dá)到二次分配的效果，緩解財(cái)政失衡，減少貧富差距。因此，地票交易制度擁有“轉(zhuǎn)移支付”這么一說。

（二）級(jí)差地租說

級(jí)差地租是一個(gè)相對(duì)于絕對(duì)地租的概念，它是指租用較好土地質(zhì)量的農(nóng)業(yè)資本家向擁有土地所有權(quán)的一方繳納的超額部分利潤(rùn)。在我國(guó)這樣的社會(huì)主義國(guó)家，土地要么是國(guó)家所有，要么是集體所有，將建設(shè)用地所有權(quán)進(jìn)行交易是不可行的。因此，衍生出來的建設(shè)用地使用權(quán)在部分領(lǐng)域是可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。建設(shè)用地使用權(quán)就好比加上時(shí)間限制和使用類型的土地所有權(quán)。做個(gè)類推解釋用于地票交易制度，即把城市建設(shè)用地使用權(quán)比作能夠優(yōu)質(zhì)土地可以收取巨額利潤(rùn)，將農(nóng)村的建設(shè)用地使用權(quán)比作劣質(zhì)的土地收取較少的利潤(rùn)。因此，城市的建設(shè)用地使用權(quán)相較于農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，使用者需要交納超額利潤(rùn)。在地票交易制度這個(gè)規(guī)則下，想要購(gòu)買城市建設(shè)用地使用權(quán)的資格，必須提前拿到“一張地票”即入場(chǎng)券。這部分的巨額利潤(rùn)應(yīng)當(dāng)屬于城市建設(shè)用地的所有者，但是經(jīng)過通過地票交易制度這一流程，就將這份巨額利潤(rùn)部分讓渡于農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)人。

（三）地役權(quán)說

有學(xué)者提倡，地票是符合地役權(quán)的特性。從物權(quán)分類來說，地票交易符合外延還未閉合的地役權(quán)的特征，于理應(yīng)屬于地役權(quán)，也就意味著應(yīng)當(dāng)按地役權(quán)的現(xiàn)行規(guī)則進(jìn)行實(shí)踐。通說觀點(diǎn)，地役權(quán)的存在就是為了限制供役地的使用權(quán)幅度，是供役地的原本完整的權(quán)能進(jìn)行限制，因此提升了需役地的使用價(jià)值。地役權(quán)是唯一沒有法律明文規(guī)定權(quán)利義務(wù)的用益物權(quán)，而是根據(jù)供役地和需役地上的雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商，從而為雙方當(dāng)事人的有關(guān)權(quán)利義務(wù)的范圍留下廣泛自由權(quán)衡的空間。

（四）土地發(fā)展權(quán)交易說

土地發(fā)展權(quán)是變更土地使用類型的權(quán)利，不同于土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，可以單獨(dú)處分的權(quán)利。它能夠掩藏在土地所有權(quán)之后，由土地所有權(quán)人支配，也可以獨(dú)立支配，是土地處分權(quán)中最重要的權(quán)利之一。地票交易實(shí)際上是賦予了權(quán)力主體改變土地用途的權(quán)利，權(quán)利主體可將宅基地使用權(quán)或建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且將建設(shè)用地還原為耕地，然后將基于此耕地進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)的權(quán)利通過地票交易的方式讓渡給城市中原本不能進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)的土地上。這樣，城市就可以合理避開耕地紅線，獲得比原來更多的開發(fā)方式與土地。在城市建設(shè)用地建設(shè)指標(biāo)嚴(yán)重不足的情況下，緩解城市用地矛盾，推進(jìn)城市現(xiàn)代化發(fā)展。

關(guān)于“地役權(quán)”說，筆者在以下幾個(gè)方面存在質(zhì)疑，其一，傳統(tǒng)物權(quán)理論提出地役權(quán)具有較為明顯的從屬性的特征，其權(quán)利的形成必須以需役地方的需求來為之基礎(chǔ)，所以和需役地的所有權(quán)或者其他不動(dòng)物權(quán)有為之存在的充分條件。然而在地票交易的環(huán)節(jié)中前三個(gè)環(huán)節(jié)中，類似于相對(duì)確定的需役地并未確定，而在第四環(huán)節(jié)中的競(jìng)拍中，每位開發(fā)商都具有資格參與，但是究竟新增的城市建設(shè)用地指標(biāo)花落誰家，卻不得而知。在不確定需役地的情況下，很難闡述地票交易隸屬于地役權(quán)。因此，將地票交易解釋為地役權(quán)就不符合地役權(quán)的從屬性。其二，地役權(quán)本質(zhì)屬性是需役地和供役地關(guān)于供役地上的某種實(shí)體權(quán)利的交易。若將地票說成地役權(quán)，則地票中實(shí)際隱藏的權(quán)利是將“建設(shè)用地”轉(zhuǎn)化為“非建設(shè)用地”的權(quán)能。這種權(quán)能并非是一種實(shí)體的權(quán)能，而是類似于程序法的一種權(quán)能。換句話說，對(duì)于土地而言只是改變使用土地的方式。

三、結(jié)語

界定地票交易的法律屬性，是對(duì)地票交易性質(zhì)的解釋與地票交易的法權(quán)模式問題的研究，而不應(yīng)去著重關(guān)注地票交易的產(chǎn)生原因和達(dá)成原因。所以，對(duì)地票交易性質(zhì)的研究是對(duì)地票交易中雙方當(dāng)事人權(quán)利屬性的分析。就此而言，極差地租說最多能解釋地票產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)原因，卻未涉及地票交易的實(shí)質(zhì)權(quán)利進(jìn)行描述。此外，在地票交易中，雖然會(huì)有將城市土地收益部分轉(zhuǎn)移到偏遠(yuǎn)農(nóng)村，但不能由此來解釋地票交易本身的法律屬性。轉(zhuǎn)移支付說只是從最后的結(jié)果來進(jìn)行闡釋，并未明確指出地票交易本身的法律屬性，且轉(zhuǎn)移支付說中是由政府主導(dǎo)，不符合地票交易中的自主交易，市場(chǎng)化目標(biāo)。

與級(jí)差地租說與轉(zhuǎn)移支付說相比，土地發(fā)展權(quán)交易說解釋更為合理。該理論源于美國(guó)，而我國(guó)現(xiàn)行法中并未明確規(guī)定，因此依現(xiàn)行法而言，以土地發(fā)展權(quán)解釋似乎無理無據(jù)。但是，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的城市土地供需矛盾的日益突出，只有從根本上承認(rèn)土地發(fā)展權(quán)，并對(duì)此做出詳細(xì)的法律規(guī)定，讓城市建設(shè)用地供需矛盾日漸緩和，才能從根本上推進(jìn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化的發(fā)展，推進(jìn)全面小康社會(huì)的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃忠.地票交易的地役權(quán)屬性論[J].法學(xué),2013(6).

[2]譚新龍.地票交易中各利益主體博弈的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].改革與戰(zhàn)略，2010，26（3）:91-93.

[3]張鵬,劉春鑫.基于土地發(fā)展權(quán)與制度變遷視角的城鄉(xiāng)土地地票交易探索——重慶模式分析[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2010（5）.

[4]呂云濤.英美法3國(guó)土地發(fā)展權(quán)及其移轉(zhuǎn)制度比較研究[J].世界農(nóng)業(yè),2016(11):98-102.

[5]趙茜宇,張占錄,李蒴.國(guó)內(nèi)土地發(fā)展權(quán)實(shí)踐淺議[J].中國(guó)土地,2015（8）:28-29.

[6]沈萍.地票交易制度的創(chuàng)新、困境及出路[J].經(jīng)濟(jì)法論壇,2010（7）:236-244.