自由貿(mào)易試驗區(qū)背景下的服務型海關構(gòu)建
——基于上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的啟示

李 爽, 趙亞南

(沈陽大學 經(jīng)濟學院, 遼寧 沈陽 110041)

自2013年8月我國成立第一批自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”)以來,通關、貿(mào)易、投資等多個領域的創(chuàng)新方興未艾,改革成果顯著。上海自貿(mào)區(qū)成立3年多來,遵從“簡政集約、通關便利、安全高效”的指導思想,不斷嘗試、自主改革,在建立國際化的投資貿(mào)易制度、深入開放金融創(chuàng)新、強化政府職能轉(zhuǎn)變,以及建設開放型經(jīng)濟體制等方面都取得了顯著成果。先進區(qū)后報關、單一窗口等30多項便利通關改革措施,已在各地區(qū)分階段有序推廣[1]。上海等自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新實踐,為我國以后的自貿(mào)區(qū)建設提供了寶貴經(jīng)驗。

我國自貿(mào)區(qū)肩負著促進政府職能轉(zhuǎn)變、深化貿(mào)易投資便利化、推動管理制度改革創(chuàng)新等重要使命。自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新也為海關管理模式創(chuàng)新提供了實踐的平臺。根據(jù)黨的十九大報告提出的“轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強政府公信力和執(zhí)行力,建設人民滿意的服務型政府”的要求,服務型政府必將成為社會建設中政府治理的新型模式。海關作為國家進出境監(jiān)督管理機關,也是政府中與自貿(mào)區(qū)經(jīng)營管理活動聯(lián)系最為緊密的部門,其管理水平將會直接影響自貿(mào)區(qū)的發(fā)展。因此,在自貿(mào)區(qū)建設背景下,如何深化海關管理體制改革,轉(zhuǎn)變海關管理職能,建立適合自貿(mào)區(qū)發(fā)展的新型的服務型海關,更好地激發(fā)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展?jié)摿?推動建立更高水平的開放型經(jīng)濟體制,成為海關亟待研究的重要課題。

一、“服務型海關”的提出

服務型海關是在建設服務型政府背景下提出的海關管理體制改革方向,是處理好“政府與市場的關系、發(fā)展與改革的關系”在具體工作中的進一步實踐。自改革開放以來,海關作為我國對外貿(mào)易的守門人,在觀念創(chuàng)新和理念創(chuàng)新上一直是政府部門的排頭兵,曾經(jīng)先后提出促進為主、服務經(jīng)濟、把關與服務平衡及建立合作伙伴關系等理論,在一定程度上改變了海關人的思想觀念,推動了海關事業(yè)的進一步發(fā)展。

國際貿(mào)易的不斷發(fā)展,海關管理信息化程度的不斷加深,對海關轉(zhuǎn)變思想觀念、提高服務質(zhì)量提出了新的更高的要求。在2007年全國海關關長會議上,海關總署前署長牟新生提出要強化海關公共服務職能,著力建設服務型海關。這是我國海關系統(tǒng)第一次正式提出“服務型海關”概念。會議將海關新時期工作的出發(fā)點和落腳點確定為促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展,要求海關樹立以人為本、執(zhí)法為民的服務理念,改進服務方式,完善服務體系,提高服務水平,在服務中把關,在把關中體現(xiàn)服務。本次會議后,全國海關系統(tǒng)圍繞服務型海關進行了一系列研究工作,普遍認為建設服務型海關的本質(zhì)就是要構(gòu)建以“服務”代替“管制”的新型海關管理模式。建設服務型海關已經(jīng)成為我國各級海關未來努力的方向。

服務型海關是指在建設服務型政府的背景下,在法律規(guī)定的管理框架下,在社會本位思想和公眾本位思想的指導下,按照形勢發(fā)展的要求,以為海關行政管理相對人服務為宗旨,改變傳統(tǒng)的以監(jiān)管為主要思路的管理模式,建立以進出境事物為導向的服務理念、服務方式和服務機制,以便于更好地履行把關職能。當然,這里需要明確的是:建設服務型海關必須以保證正確履行海關職能為前提,以合理、合法的進出境期望為導向,絕不是對各種進出境行為的無原則的遷就。服務型海關實際上就是要建立一種服務型的海關監(jiān)管體制,以服務代替?zhèn)鹘y(tǒng)的單一管制,其核心是要求海關在進行監(jiān)管的過程中徹底打破之前的片面強調(diào)命令、強調(diào)管制及強調(diào)指揮的慣性思維定式,樹立為公眾和社會服務的思想,確立為進出境活動服務的思維觀念,樹立服務型海關的管理理念。

二、自貿(mào)區(qū)建設服務型海關的必要性

1.構(gòu)建良好的合作關系

自貿(mào)區(qū)成立之后,海關監(jiān)管對象由原來的以貨物為主轉(zhuǎn)向以企業(yè)為主。作為監(jiān)管對象的企業(yè),業(yè)務特點各異。海關只有在對企業(yè)業(yè)務特色有一定程度了解的基礎上才能實現(xiàn)對企業(yè)安全高效的監(jiān)管。這就要求海關和企業(yè)之間通力合作,這也是當前很多發(fā)達國家海關工作高效率的原因之一,同時也是建設服務型海關的目的之一。在傳統(tǒng)監(jiān)管體制下,海關往往以“管理者”身份自居,充當?shù)氖恰肮苋?、管貨、管物”的“把門人”角色,與管理相對人之間主要表現(xiàn)為對立關系。這種關系不利于海關了解企業(yè)的業(yè)務特點,更不利于提高海關工作效率。海關既是管理者和執(zhí)法者,又是服務者與建設者。建設服務型海關,改變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念,構(gòu)建與企業(yè)之間的良好合作關系對于提升海關管理水平、提高通關效率都具有重要意義。

2.提供更專業(yè)高效的監(jiān)管服務

不同自貿(mào)區(qū)建立之后,海關面臨很多不同的問題,但是幾乎所有自貿(mào)區(qū)都不可避免地面臨不斷增長的工作量與管理資源相對不足的矛盾。解決這一矛盾的途徑之一就是簡化海關職能,具體實施時可以借鑒歐美等發(fā)達國家的做法,將海關的一部分工作外包給具備規(guī)定資質(zhì)的社會機構(gòu)或者中介組織,通過“引入中介”將海關監(jiān)管與社會第三方中介的力量結(jié)合起來,采取行政委托或者購買服務等方式發(fā)揮社會力量在海關監(jiān)管中的作用。這不僅可以緩解不斷增長的海關監(jiān)管壓力,也可以使得海關有更多的時間和精力來完善自身的建設,在更加重要的任務中發(fā)揮關鍵作用。這種方式也可以為企業(yè)提供更加專業(yè)高效的海關服務,這也是構(gòu)建服務型海關要達到的目的之一。

3.提供更多便利

服務型政府作為一個“有限”政府,要做到有所為有所不為,在職權(quán)的行使上既不能缺位也不能越位。作為對自貿(mào)區(qū)貿(mào)易活動進行監(jiān)管的職能部門,自貿(mào)區(qū)海關要建設成具備有限權(quán)力的職能部門,這也是建設服務型海關的前提。自貿(mào)區(qū)海關通過推出“簡化審批”等改革措施最大限度地減少海關對各類企業(yè)的準入限制,簡化海關審批的事項及層級,為自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)設立機構(gòu)、拓展業(yè)務、提升評級等活動提供便利。服務型海關通過樹立服務理念,柔化監(jiān)管行為,在不違背法律和道德的情況下為監(jiān)管對象提供最大的便利。必須指出的是:建設服務型海關并不等于海關無條件地提供服務。海關要在法律框架范圍內(nèi),在自身職能范圍內(nèi),在全面考慮國家戰(zhàn)略發(fā)展方向、企業(yè)承受能力、海關職能轉(zhuǎn)變成本等多種因素的基礎上提供服務,實現(xiàn)海關業(yè)務管理的法制化和規(guī)范化。

三、上海自貿(mào)區(qū)海關監(jiān)管存在的問題

經(jīng)過幾年的發(fā)展,上海自貿(mào)區(qū)海關管理制度改革已經(jīng)取得一定的成績,自貿(mào)區(qū)的海關管理方式已經(jīng)成為我國目前最先進的管理方式之一,但與建立真正意義上的服務型海關的目標還有一定的距離。筆者認為,上海自貿(mào)區(qū)海關監(jiān)管還存在3個方面的問題。

1.服務的理念不到位、主動性不強

從目前出臺的海關創(chuàng)新監(jiān)管制度來看,雖然已經(jīng)簡化了一些通關流程,但是海關在此過程中仍然主要充當著管理者的角色,對進出口活動進行監(jiān)督管理。海關更多強調(diào)監(jiān)管職能而忽視服務職能,在制度設計過程中缺乏以管理相對人便利性為出發(fā)點的系統(tǒng)化的分析。以關稅征收為例,隨著對外貿(mào)易活動的不斷開展,參與貿(mào)易的主體及其行為特征都發(fā)生了變化,這就要求對原有的海關稅收征管理念、方法、手段等進行適當調(diào)整,而海關在這方面做得尚有欠缺,針對納稅人行為變化的稅政、稅務政策等應與時俱進。

實現(xiàn)通關便利化是自貿(mào)區(qū)最基本的功能之一,國際上很多自貿(mào)區(qū)成功的經(jīng)驗就是簡化繁瑣的海關手續(xù)[2]。一般來講,海關應盡量減少對區(qū)內(nèi)企業(yè)的干預管理,通常只有在存在違法違規(guī)嫌疑的情況下才進行抽查。而目前雖然上海自貿(mào)區(qū)海關已經(jīng)實行了一些簡化通關流程的創(chuàng)新管理措施,但是相關的海關手續(xù)與荷蘭、新加坡等發(fā)達國家相比較仍然比較復雜,這無形之中增加了管理相對人的負擔,影響了通關效率的提升。

2.透明化的海關服務制度有待進一步完善

服務型政府的特征之一就是行政的“透明化”。海關只有建立完善的透明化的服務制度,才能保障公民及企業(yè)等管理相對人的知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán),提高海關工作的透明度和公信力,做到依法行政,發(fā)揮海關的政府信息對生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟活動的服務作用。根據(jù)《中華人民共和國海關政府信息公開辦法》,各級海關應當在每年3月31日前公布上年度的海關政府信息公開工作年度報告,但現(xiàn)實中仍存在不及時公布的情況,這就可能導致來自群眾的外部監(jiān)督落實不力,這也在一定程度上反映了海關政務公開透明化執(zhí)行不力。

提高海關工作效率是建設服務型海關的重要目標,這除了對海關自身工作能力提出更高的要求外,還需要企業(yè)的配合。建設服務型海關,構(gòu)建與企業(yè)之間的良好合作關系對于提升海關服務水平、提高通關效率都具有重要意義。為此,在設計海關服務流程時,在保證有效監(jiān)管的同時,要更加充分考慮管理相對人的立場,從事前信息公布、事中問題處理、事后關系維護等方面進一步完善海關服務制度,構(gòu)建和諧而有序的管理氛圍。

3.人員專業(yè)素質(zhì)有待提高

在信息化時代,“互聯(lián)網(wǎng)+海關”是貫徹落實黨中央、國務院部署,把簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革推向深入的關鍵環(huán)節(jié)。各級海關大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+海關”建設,打造“網(wǎng)上辦事大廳”,為企業(yè)提供報關預錄入、行政審批、出口退稅、產(chǎn)權(quán)備案等在線便捷服務,并已經(jīng)在自貿(mào)區(qū)實現(xiàn)了單一窗口、加工貿(mào)易工單式核銷等管理模式,為管理相對人提供了一定的便利[3]。但也應該看到由于信息化和智能化建設水平落后,海關管理系統(tǒng)中仍然存在信息單元之間割裂、管理存在盲區(qū)、管理組織結(jié)構(gòu)臃腫、問題應對不及時等情況。因此,提升海關信息化和智能化建設水平是建設優(yōu)質(zhì)高效的服務型海關必須達到的目標。

隨著自貿(mào)區(qū)開放程度的進一步提高,新興業(yè)態(tài)多元化對海關服務職能提出了新要求。監(jiān)管內(nèi)容不僅包括各種傳統(tǒng)的看得見的實體商品和加工業(yè),也包括看不見的檢測維修、管理咨詢、文化創(chuàng)意等服務業(yè)和更加虛擬化的信息產(chǎn)業(yè)等。由此產(chǎn)生的新的監(jiān)管對象和監(jiān)管要求必將給海關監(jiān)管和風險防控等帶來新的挑戰(zhàn),這也對海關人員的服務能力提出了更高的要求。而海關人員目前卻存在專業(yè)知識較為薄弱、信息化處理能力不高等問題,海關人員整體的專業(yè)素質(zhì)有待提升。

四、構(gòu)建服務型海關的對策建議

1.明確服務型海關職能

海關在監(jiān)管的過程中除了通過備案、查驗、放行及后續(xù)管理等環(huán)節(jié)對貨物進出境活動實施管理外,還要執(zhí)行或監(jiān)督執(zhí)行國家對外貿(mào)易管理制度的實施過程。這些監(jiān)管措施的實施,必然對企業(yè)的正常運行形成干預。因此,海關應當從構(gòu)建服務型政府的角度出發(fā),簡政放權(quán),尊重企業(yè)自主經(jīng)營權(quán),為企業(yè)提供更多便利,盡量減少監(jiān)管過程對于企業(yè)經(jīng)營的影響,充分發(fā)揮市場的力量解決問題。

(1) 海關在簡政放權(quán)方面應當重點關注“簡化審批”和“權(quán)力下放”?！昂喕瘜徟笔侵缸畲笙薅鹊販p少海關對各類企業(yè)的準入限制,簡化海關審批的事項和層級,為自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)設立機構(gòu)、拓展業(yè)務、提升評級等提供便利?！皺?quán)力下放”是指將原有直屬海關的部分稅收、稽查等權(quán)利下放到自貿(mào)區(qū)海關,有利于調(diào)動基層管理的積極性和服務的效率性。

(2) 海關在發(fā)揮市場作用方面應當重點關注“引入中介”和“企業(yè)參與”?！耙胫薪椤笔侵笇⒑ｊP監(jiān)管與社會第三方中介的力量相結(jié)合,采取行政委托、購買服務等方式發(fā)揮社會力量在海關監(jiān)管中的作用。比如保稅稽查、原產(chǎn)地預確定等業(yè)務就可以引入有資質(zhì)的會計師事務所等第三方中介機構(gòu)的服務?！捌髽I(yè)參與”是指改變剛性的監(jiān)管細則為彈性管理框架,在一定范圍內(nèi)賦予企業(yè)更多自主選擇的權(quán)利,為企業(yè)經(jīng)營提供便利。例如,自貿(mào)區(qū)可以將進出口申報時間節(jié)點和申報方式等賦予企業(yè)自主選擇權(quán),在稅費的征收方面可以考慮在申報納稅時間節(jié)點、繳納方式、關稅計征方式等環(huán)節(jié)賦予企業(yè)自主選擇權(quán),充分發(fā)揮政府和市場兩種職能的作用,有效提升通關效率。

2.建立健全透明化的海關服務制度

目前,政府的廉政化建設不斷深化,海關服務制度的透明化程度在一定程度上反映了其廉政水平。在信息化水平高度發(fā)展的今天,政務公開是公眾對政府實行監(jiān)督的前提。海關行使的是公權(quán)力,其本質(zhì)要求必須將權(quán)力服務于社會、國家和人民。因此,海關應制定便于外部監(jiān)督的服務制度,主動迎接公眾的監(jiān)督。

在事前環(huán)節(jié),通過拓展海關信息公開范圍,增加信息發(fā)布途徑,保證公布信息有效性來加大政務公開的推進力度;同時重視與管理相對人的溝通,通過新聞宣傳和輿論引導等途徑主動宣傳推介新政策和新法規(guī)的內(nèi)容及改革目的,切實為管理相對人解決問題,進而提高海關的服務水平。在事中環(huán)節(jié),要建立以聽證制度為核心的海關行政程序制度,充分保障管理相對人的知情權(quán)、陳述權(quán)及申辯權(quán)等,確保管理相對人在海關監(jiān)管過程中能夠切實維護自身的合法權(quán)益。在事后環(huán)節(jié),要不斷完善行政復議及訴訟等救濟制度,靈活運用各種形式的溝通和調(diào)解等手段,確保與管理相對人保持有效的聯(lián)系,化解并減少海關與管理相對人之間的矛盾,進而形成和諧有序的管理氛圍。

3.提高服務型海關的執(zhí)法能力

自貿(mào)區(qū)建設應著眼信息化和智能化,加大信息化平臺建設的資金投入,打造基于信息收集處理的智能化海關管理系統(tǒng)。采用智能化海關管理系統(tǒng)后,可以通過可視化、信息化監(jiān)控實現(xiàn)海關信息的全面采集,有效降低由于信息來源單一而導致的信息研判失誤的風險,并及時防控各類風險;通過建立信息處理和共享平臺,將分散在各個部門的“蜂窩式”管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬W(wǎng)絡式”綜合管理模式,把海關管理范圍之內(nèi)的全部數(shù)據(jù)進行整合,構(gòu)建“全天候、全過程、全方位”的管理體系,實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)更加暢通的貨物流通與管理,實現(xiàn)管理作業(yè)過程的記錄和監(jiān)督[4]。同時,信息處理系統(tǒng)為構(gòu)建“扁平化”海關組織結(jié)構(gòu)提供了可能,有利于提高海關的管理效率。

智能化海關管理系統(tǒng)的建立對海關人員提出了更高的要求,需要海關人員熟知國家的監(jiān)管政策,熟悉監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管對象的特點及其變化趨勢,在具備豐富的專業(yè)知識的同時不斷提升其信息化處理業(yè)務的能力。為此,可以定期組織相關人員進行培訓,邀請專業(yè)人才進行授課,也可以與法律、貿(mào)易等從事其他相關領域研究的專家就實踐過程中出現(xiàn)的問題進行交流,進而形成自己的“智庫”,通過不斷學習打造具有更高執(zhí)法能力的服務型海關。