王 秋 穎

(沈陽大學(xué) 黨委宣傳部, 遼寧 沈陽 110044)

一、社會安全事件及其特征

1.社會安全事件

對于社會安全事件的界定并不統(tǒng)一,學(xué)術(shù)界比較有代表性的觀點認為:“社會安全事件是一個廣義的概念,是指‘重大群體性事件’‘嚴(yán)重暴力刑事案件’‘恐怖襲擊’等一切嚴(yán)重威脅社會治安秩序和公民生命財產(chǎn)安全,需要采取應(yīng)急措施進行處置的突發(fā)事件。”[1]社會安全事件往往存在一些沖突,有學(xué)者按危機沖突的社會學(xué)成因?qū)⑵浞譃椤敖?jīng)濟型的直接沖突”和“社會型的間接沖突”[2];有學(xué)者按危機沖突的外在表現(xiàn)形式將其分為“集群行為”和“集體行動”[3]。無論哪種沖突,如果政府能有效介入危機相關(guān)信息的收集和分析,妥善處理已有的利益訴求,就可以在很大程度上防范社會安全事件的發(fā)生。

2.社會安全事件的特征

(1) 突發(fā)性和緊急性。社會安全事件具有突發(fā)性和緊急性,但這只是一種表象,它的發(fā)生也需要一定量的積累,通過量變達到質(zhì)變。這里所說的質(zhì)變就是危機的爆發(fā),而這個量變是可以進行控制的。社會安全事件的產(chǎn)生在很多層面上是可以控制的,只是在量變向質(zhì)變積累的過程中人們忽視了其過程,最終感受到的只是質(zhì)變后的突發(fā)性和緊急性。

(2) 不確定性。社會安全事件具有不確定性,事態(tài)發(fā)展的不確定性是社會安全事件最重要的特征之一。事件的起因不清楚,誘因可能是單一的,也可能是多方面、多層次的,結(jié)果更是多種多樣的。受眾的反應(yīng)程度受其自身因素的影響而各異,加之社會管理有效程度的差別,社會安全事件的發(fā)展與變化方向是多變的,具有高度的不確定性。通常,危機現(xiàn)象在其發(fā)展過程中會引起多方面連鎖反應(yīng),只有掌握危機產(chǎn)生的真實原因,控制其發(fā)展態(tài)勢,預(yù)測其發(fā)展方向,才可能極大地降低其不確定性,將其危害程度降到最輕。從這個意義上說,社會安全事件既是不確定的,也是確定的。

(3) 社會性和擴散性。社會安全事件具有社會性和擴散性,可以影響大眾生活和社會秩序。事件的發(fā)生和發(fā)展是動態(tài)的,其影響和危害也具有擴散的特點[4]。一個危機事件常常會引發(fā)另一個危機事件。危機事件發(fā)生之后,公眾的第一反應(yīng)和心理需求就是了解事件的有效信息,預(yù)判事情的發(fā)展態(tài)勢,清楚事件的發(fā)生范圍,了解政府和相關(guān)部門采取了什么樣的措施,是否能應(yīng)付當(dāng)前的局勢,進而推測該事件是否會威脅到自己的切身利益,等等。如果信息傳遞不暢,或者存在一些“小道消息”“獨家秘聞”等,就會引發(fā)因不掌握情況而產(chǎn)生的公眾恐慌心理和社會動蕩。政府和相關(guān)部門要在危機發(fā)生后的第一時間通過多渠道,采用多方式,將準(zhǔn)確的有效信息傳遞給公眾,這既是避免謠言擴撒、消除民眾恐慌的最有效手段,也是樹立政府公信力、滿足公眾知情權(quán)的基本要求,可以有效避免由于信息不對稱而產(chǎn)生的次生危機。

(4) 破壞性。社會安全事件具有破壞性,破壞性是社會安全事件的本質(zhì)特征。社會安全事件又稱社會安全危機事件。一個事件或一個狀態(tài)之所以被稱為危機事件,就在于人們正常的工作和生活秩序受到了影響,基本的價值觀受到了威脅,如果不加以及時控制,群體或社會就有可能被“肢解”,或發(fā)生混亂,其后果一定是負面的,只是程度不盡相同[5]。社會安全事件的破壞性又分為有形危害和無形危害兩種。前者包括物質(zhì)財富及生命財產(chǎn)受到損傷、損害,如人員傷亡、公共設(shè)施受損等;后者包括公眾心理創(chuàng)傷和社會不穩(wěn)定因素等。通常無形危害破壞性更大,影響也更難消除,必須加以高度重視。人們在危機過后產(chǎn)生不安全感、壓抑、不滿等社會焦慮和緊張的心理問題,如果處理不當(dāng),會對社會造成巨大危害。

二、我國社會安全事件管理現(xiàn)狀

我國應(yīng)急管理的專門法律建設(shè)始于20世紀(jì)90年代。2003年“非典”爆發(fā)后,政府加大了對公共衛(wèi)生事件及突發(fā)事件應(yīng)急管理的重視程度。2006年,國務(wù)院辦公廳設(shè)置應(yīng)急管理辦公室,負責(zé)應(yīng)急管理的日常工作與國務(wù)院總值班工作。至2006年底,全國96%的市級政府,81%的縣級政府成立或明確了社會安全事件管理的常設(shè)機構(gòu)。2007年,國家頒布《國家突發(fā)事件應(yīng)對法》,構(gòu)建了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主”的縱向集權(quán)式應(yīng)急管理體系。該體系體現(xiàn)了各政府職能部門歸口管理、分兵把守、自成體系的特點,但同時也暴露出各危機管理機構(gòu)相互協(xié)調(diào)不足、情報收集共享機制脆弱等問題,尤其在社會安全預(yù)警方面,還需要作更深入細致的工作,如明確應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)流程,制定有效的應(yīng)急預(yù)案,以及開展應(yīng)急管理演練等。

三、國外相關(guān)經(jīng)驗借鑒

發(fā)達國家應(yīng)急管理起步較早,經(jīng)過長期發(fā)展,形成了較為完善的應(yīng)對社會安全事件的管理措施。這些國家的應(yīng)急管理是在適合本國實際的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展完善的,縱觀他們的應(yīng)急管理體制,大體上可以分為三種不同的模式:美國模式、俄羅斯模式和日本模式。美國模式的總特征為“行政首長領(lǐng)導(dǎo),中央?yún)f(xié)調(diào),地方負責(zé)”;俄羅斯模式的總特征為“國家首腦為核心,聯(lián)席會議為平臺,相應(yīng)部門為主力”;日本模式則是“行政首腦指揮,綜合機構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò),中央會議制定對策,地方政府具體實施”[6]。

美國是世界上較早建立社會安全事件管理體制的國家之一,其應(yīng)急管理與社會心理干預(yù)機制體現(xiàn)出高度制度化、法制化、專業(yè)化的特征,從國家層面到州政府、地方政府,均對應(yīng)急管理的組織體系、規(guī)章制度給予高度重視。美國地方政府的應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理中的一項關(guān)鍵性工作,其專業(yè)劃分詳細,涉及領(lǐng)域眾多,在規(guī)劃和預(yù)案中通常包括了減災(zāi)規(guī)劃和疏散預(yù)案,實際工作中也有面向特殊群體的危機干預(yù),如失業(yè)群體的再就業(yè)培訓(xùn)、投資者的培訓(xùn)干預(yù)等。由于心理危機干預(yù)工作滲透到心理健康服務(wù)中,社會安全事件突發(fā)時,民眾能及時有效地獲得心理救助。

俄羅斯逐步建立了總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo),聯(lián)邦安全會議機關(guān)決策,包括聯(lián)邦安全局、國防部、緊急情況部、外交部、聯(lián)邦通信與情報署等權(quán)利部門在內(nèi)的執(zhí)行機關(guān)既分工又相互協(xié)調(diào)的危機管理體制[6]。2008年參加中國汶川地震救援的俄羅斯救援隊就有兩名心理學(xué)專家,其社會心理干預(yù)較為成熟,心理危機干預(yù)與救災(zāi)結(jié)合,呈現(xiàn)出國際化救援隊的特點。

日本的應(yīng)急管理體系從20世紀(jì)50年代開始逐步發(fā)展,經(jīng)歷了“以單項災(zāi)種管理為主進行防災(zāi)減災(zāi)管理、對多項災(zāi)種綜合防災(zāi)管理,以及加強內(nèi)閣功能為主的新型綜合性危機管理三個階段”[7]36。目前,日本形成了以內(nèi)閣首相為危機管理最高指揮官,通過安全保障會議、閣僚會議、中央防災(zāi)會議等決策機構(gòu)制定危機對策,由各部門根據(jù)具體情況予以配合,根據(jù)危機種類不同,啟動不同危機管理部門的管理體系,如安全保障會議承擔(dān)日本國家安全危機管理的職責(zé),中央防災(zāi)會議負責(zé)應(yīng)對全國的自然災(zāi)害等。

四、構(gòu)建我國社會安全事件預(yù)警機制

社會安全事件預(yù)警是國家通過各種公共危機系統(tǒng)的監(jiān)測,在發(fā)現(xiàn)公共危機即將發(fā)生,或發(fā)生的可能性增大,或已經(jīng)發(fā)生但可能升級擴大時,向社會發(fā)布警報信息的行為[7]132。當(dāng)監(jiān)測信息顯示出現(xiàn)沖突或危機征兆時,應(yīng)向危機反應(yīng)者和潛在受害者發(fā)出明確警報,以采取正確的措施處置危機事件并規(guī)避危險。

《國家突發(fā)事件應(yīng)對法》和有關(guān)應(yīng)急預(yù)案對社會安全危機預(yù)警發(fā)布機制的發(fā)布主體、發(fā)布條件、發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布方式等進行了詳細規(guī)定。及時、準(zhǔn)確、公開的危機預(yù)警能有效降低危機帶來的各類損失,但由于危機發(fā)生、發(fā)展均具有高度的不確定性,所以危機預(yù)警信息也存在較大的誤差,如不及時糾正,以減少誤報率,就會衍生出次生危機。嚴(yán)把“出口”關(guān),提高公共危機預(yù)警的效率和準(zhǔn)確度至關(guān)重要。

1.信息監(jiān)測

信息監(jiān)測的職能是通過對危機誘因、危機征兆的嚴(yán)密觀察,收集整理反映危機跡象的各種信息和信號[8],這是社會安全事件預(yù)警的前提。應(yīng)根據(jù)危機事件的性質(zhì)和種類長期連續(xù)地收集、核對、分析監(jiān)測目標(biāo)的動態(tài)分布、影響因素、影響范圍和后果等資料,并將信息及時上報和反饋,以便在有效時間內(nèi)采取干預(yù)措施。危機信號監(jiān)測分為綜合信息系統(tǒng)和專項信息系統(tǒng)。綜合信息系統(tǒng)主要實現(xiàn)與社會安全危機應(yīng)對指揮中心、社會公眾和其他信息系統(tǒng)的連接;專項信息系統(tǒng)一般按社會安全危機類型分別建設(shè)。目前,我國針對自然災(zāi)害建立了較為完善的專門信息監(jiān)測系統(tǒng),但仍有一些領(lǐng)域的危機信息系統(tǒng)處于空白或起步階段,如經(jīng)濟危機預(yù)警系統(tǒng)、社會心理監(jiān)測系統(tǒng)等。

重視專項信息系統(tǒng)而忽視綜合信息系統(tǒng)是目前我國社會安全事件監(jiān)測領(lǐng)域亟待解決的問題。很多省、市在專門領(lǐng)域內(nèi)建立自己的信息監(jiān)測點和信息監(jiān)測系統(tǒng),由于主管機構(gòu)與部門各自為政,缺乏跨區(qū)域跨專業(yè)合作,監(jiān)測系統(tǒng)高度分散,重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象普遍。同時,由于缺乏與民眾互動的信息交流平臺,在危機監(jiān)測方面民眾的參與度不高,各系統(tǒng)的靈敏性和有效性降低。需要通過出臺法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案完善公共危機信息系統(tǒng),努力建立綜合性的危機監(jiān)測數(shù)據(jù)庫。

2.信息收集分析

社會安全事件信息收集主要包括危機的種類,發(fā)生時間、地點、規(guī)模和產(chǎn)生的影響,以及可能的引發(fā)因素和事態(tài)發(fā)展趨勢等內(nèi)容。對已經(jīng)發(fā)生的危機事件還應(yīng)收集事件造成的損害與采取的初步措施等信息。信息收集渠道靈活多樣,不僅有傳統(tǒng)新聞廣播、報刊雜志、事態(tài)報告、實地調(diào)研等,還包括網(wǎng)絡(luò)微博、微信朋友圈、各大主流論壇、網(wǎng)絡(luò)媒體等新媒體平臺。

網(wǎng)絡(luò)輿情將是今后社會安全事件信息收集的重要來源。由政府、公安、信訪、媒體、工會、社區(qū)、社會科學(xué)研究機構(gòu)、社會心理研究機構(gòu)等多部門組成多角度、多層面、立體式社會輿情信息收集系統(tǒng),構(gòu)成緊密型信息情報網(wǎng)絡(luò),定期召開社會輿情分析會議,將群眾意見較大的信訪事件、公安系統(tǒng)情報、社會輿論關(guān)注問題、網(wǎng)絡(luò)信息傳播熱點、心理熱線聚焦話題等信息分類整理,互相通報信息,重大情況隨時報告。共同建立社會穩(wěn)定水平評估常模,分析、整理、歸類、識別和轉(zhuǎn)化信息,甄別信息的真?zhèn)?識別重要的危機預(yù)警信號,并對分析結(jié)果不斷修正,保證信息的準(zhǔn)確、及時,避免發(fā)出錯誤的警報。

3.排查與研判

按季度對群體性事件隱患進行排查,排查對象主要是10人以上可能引發(fā)群體性治安事件的社會矛盾糾紛,重點內(nèi)容包括土地征用、老舊城區(qū)改造、拆遷改建安置、環(huán)境污染治理等權(quán)屬糾紛和政務(wù)公開、安全維穩(wěn)、特殊利益群體及其他容易引發(fā)群體性事件的不安全、不穩(wěn)定因素。堅持定期與不定期排查相結(jié)合,在每季度末將排查情況形成書面報告,或通過“不安定因素情況統(tǒng)計表”報送公安系統(tǒng)和市委市政府,及時將排查情況形成《群體性事件動態(tài)報告》報送相關(guān)職能部門。以地方公安系統(tǒng)、信訪系統(tǒng)、社會科學(xué)研究機構(gòu)等部門共同排查結(jié)果為基礎(chǔ)數(shù)據(jù),將社會心理干預(yù)納入排查機制,更準(zhǔn)確有效地為形勢研判提供信息基礎(chǔ)。

對排查出的各類隱患,相關(guān)職能部門按照專案工作機制要求,分析其對象的群體構(gòu)成、范圍規(guī)模、訴求性質(zhì)、醞釀時間、激烈程度、發(fā)展趨勢等情況,綜合研討后,確定是否納入專案管理范圍;分門別類報告市委市政府及相關(guān)部門,提出疏導(dǎo)化工作建議,由市委市政府督促相關(guān)職能部門實施化解措施。

4.風(fēng)險評估與預(yù)控

政府政策法令頒布,重大決策部署,重大建設(shè)、投資項目確立,在社會各層面都會激起相應(yīng)的心理效應(yīng),如拆遷改建工程、企業(yè)改制、養(yǎng)老制度變更、醫(yī)療保險改革、住房政策調(diào)整等。對以上項目除了進行原有的經(jīng)濟、政治等方面的評估和測算外,還要進行公眾心理分析和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。

危機預(yù)控是在發(fā)現(xiàn)危機征兆和危機信號,并進行確認后,或者在危機已經(jīng)來臨,但還沒有造成巨大損失時,迅速采取措施,對危機進行及時有效的控制,盡可能用較小的代價迅速化解危機,避免危機擴大和升級造成大規(guī)模的人員傷亡和財產(chǎn)損失[9]130。社會安全危機預(yù)控處在危機預(yù)警與危機處置的中間環(huán)節(jié),在權(quán)威部門發(fā)布社會安全危機預(yù)警之后,相關(guān)部門采取阻止、限制事態(tài)發(fā)生和發(fā)展的防御、控制措施。通過預(yù)控,有的社會安全事件可以避免,有的則可以緩解或降低危害程度。

要加強對危機預(yù)控的正確認識,建立高效的危機預(yù)控機制,制訂危機預(yù)案;要保證危機預(yù)防工作準(zhǔn)確到位,保證危機預(yù)控機制及時啟動,抓住把危機消滅在萌芽狀態(tài)的最佳時機;要加強危機預(yù)控機制的指揮與協(xié)調(diào),提高反應(yīng)速度,達到危機預(yù)控的預(yù)期效果;要健全危機預(yù)控的法律規(guī)范,盡快彌補法律法規(guī)的空白[9]134。

5.化解機制

在社會安全事件發(fā)生當(dāng)時及之后,公眾的心理是敏感且脆弱的,需要有強大的政府公信力作為有效支撐。在危機事件發(fā)生過程中,各級政府只有切實采取強有力的應(yīng)對措施,及時有效地疏導(dǎo)民意,才能樹立良好形象,增加自身的公信度,進而贏得民眾的充分信任,形成良性互動。

社會安全事件發(fā)生后,民眾了解信息的渠道一部分是政府公告,更多的是媒體宣傳。信息源的可靠性、傳播的及時性決定了人們在緊急情況下能否有效地采取相關(guān)措施緩解危機影響,降低危害程度。公眾通過新聞報道了解事態(tài)的發(fā)展變化,進而決定下一步行動。媒體通過提供相關(guān)信息,可以消除各種因誤傳信息或者缺乏相關(guān)知識而帶來的不安定因素。媒體發(fā)揮自身傳遞快速、信息權(quán)威的優(yōu)勢,可以在危機處理過程中對不確定的信息內(nèi)容及時解釋、糾正,正確引導(dǎo)、安撫公眾情緒。

6.心理危機干預(yù)

組建一批高素質(zhì)的社會學(xué)、心理學(xué)專家隊伍,研討相關(guān)部門的舉措會對民眾產(chǎn)生哪些社會效應(yīng)、心理效應(yīng),進而提出社會學(xué)、心理學(xué)方面有效建議,既可以緩解矛盾,提供人文關(guān)懷,也可以為危機處理人員進行心理干預(yù),保證專案管理的順利進行。

社會安全事件心理干預(yù)工作者一般必須是經(jīng)過專門訓(xùn)練的心理學(xué)家、社會工作者、精神科醫(yī)生、心理咨詢師等。根據(jù)不同層面需要,組建突發(fā)危機事件心理干預(yù)專家咨詢委員會和專業(yè)人員儲備庫。心理干預(yù)專家咨詢委員會參與研判、評估、干預(yù)決策,并在專業(yè)隊伍組建方面擔(dān)任組織、領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)判、督導(dǎo)等工作,對心理干預(yù)工作人員進行危機事件心理社會干預(yù)等方面的培訓(xùn)。