尹玉佳+王芳+馬俊青+徐珩

摘要：PPP（社會資本與政府合作）項目中BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）模式近年來在我國發(fā)展迅速，應(yīng)用廣泛，尤其在城市軌道交通熱潮中大放異彩，北京、廣州、杭州、香港等城市許多軌道交通項目均有BOT的痕跡。文章從政府、社會資本和項目本身三個角度綜合分析了BOT模式的利弊，并結(jié)合天津地鐵6號線的實際案例對地鐵項目BOT 融資模式的應(yīng)用提出了相關(guān)建議，對今后我國地鐵項目BOT模式的決策和應(yīng)用具有重要指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：PPP，BOT，天津地鐵6號線

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）指政府通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系[1]。天津市已推出了涉及農(nóng)林、交通、社會事業(yè)等多個領(lǐng)域的PPP項目，建立起PPP項目儲備庫和向社會公開推介項目的長效機制。在PPP模式的眾多細(xì)分中，BOT模式是在地鐵項目中應(yīng)用最廣泛的一種，它實質(zhì)上是一種債券與股權(quán)相混合的產(chǎn)權(quán)組合形式，項目公司通過特許經(jīng)營協(xié)議對項目的咨詢、融資、施工等實行一攬子總承包。在較規(guī)范的條件下，天津地鐵6號線以BOT模式投入建設(shè)。

二、地鐵項目BOT融資模式概述

（一）模式構(gòu)建

BOT（Build—Operate—Transfer）即建設(shè)—經(jīng)營—移交模式，是常用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會資本與政府合作的一種細(xì)化模式，在該模式中，政府或其授權(quán)單位就某一基礎(chǔ)設(shè)施或公共項目與私人部門簽署特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，私人部門獲得特許權(quán)后組成項目公司來承擔(dān)該項目的建設(shè)、投資、融資、經(jīng)營與維護(hù)，在規(guī)定的特許期內(nèi)通過提供產(chǎn)品或服務(wù)并收取合理費用以收回投資，獲取合理收益。政府擁有對該項目的監(jiān)督權(quán)和調(diào)控權(quán)，特許期滿后，項目公司需將設(shè)施無償移交給政府部門。BOT模式中，私人部門往往要承擔(dān)部分或全部的融資責(zé)任，幾乎承擔(dān)了籌資、建設(shè)和經(jīng)營中的所有風(fēng)險。

圖1 地鐵項目BOT模式模式構(gòu)建

（二）優(yōu)勢分析

1.對政府部門而言，第一，引進(jìn)私人部門投資，減輕政府在公共項目建設(shè)中的財政負(fù)擔(dān)，而且項目債務(wù)不需要政府的擔(dān)保，減少政府債務(wù)增量。第二，政府部門通過BOT模式成功將融資、建設(shè)等風(fēng)險轉(zhuǎn)移到了私營部門身上。

2.對私營部門而言，第一，私營部門可以涉足于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等由政府壟斷的公共項目，獲得相對于其他中小型項目更明確的回報率。第二，私營部門參與國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠提升自身的公眾信賴度，為企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供有效的公共基礎(chǔ)。

3.對項目本身而言，BOT模式可以提高運營效率。BOT模式將投資者的收益與經(jīng)營業(yè)績相聯(lián)系，投資者為追求利益最大化，會采取措施改善運營狀況，大大地提高了經(jīng)營和管理效率[3]。

（三）劣勢分析

1.對政府部門而言，第一，政府在特許運營期內(nèi)失去項目的控制權(quán)，可能發(fā)生掠奪性經(jīng)營。第二，如果項目建成后投資者試圖利用技術(shù)優(yōu)勢和材料壟斷來操縱項目，則會使政府在一定程度上處于被動的局面。

2.對私營部門而言，第一，存在投資風(fēng)險過大的問題。銀行放貸考慮的對象和綜合條件是私企而不是政府，可能出現(xiàn)私人部門投資風(fēng)險大和融資困難的局面。第二，準(zhǔn)入門檻較高。私人企業(yè)要負(fù)責(zé)項目建設(shè)經(jīng)營中所有的資金來源，往往只有實力雄厚的大型私企才能獲得競爭資格。

3.對項目本身而言，BOT模式資格預(yù)審以及投標(biāo)程序較為復(fù)雜，機制不夠靈活，前期費用過大。

三、以天津地鐵六號線為例的BOT融資模式分析

（一）項目介紹

天津地鐵6號線建設(shè)單位為天津市地下鐵道集團有限公司，北起大畢莊，南至津岐路站，全長56.1公里，項目總投資約279億元。政府部門的投資公司負(fù)責(zé)土建工程，占總投資的70%；民營企業(yè)負(fù)責(zé)包括車輛、信號、自動售票檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備的投資和建設(shè)，占總投資的30%。按照協(xié)議，參與投資的民營企業(yè)在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)運營六號線，特許經(jīng)營期結(jié)束后，經(jīng)營權(quán)將移交給政府部門。

（二）項目融資運行程序

1.立項及可行性研究階段

天津市政府組織有關(guān)部門和專家論證地鐵六號線項目的可行性，向國家相關(guān)部門提交項目報告。經(jīng)審批，國家發(fā)改委、天津市發(fā)改委發(fā)布發(fā)改基礎(chǔ)[2012]1660號、津發(fā)改許可[2012]675號，以BOT模式投入建設(shè)。

2.招標(biāo)階段

天津市地下鐵道集團有限公司作為項目建設(shè)單位，具備招標(biāo)條件。政府在招標(biāo)文件中明確招標(biāo)條件與評判原則，充分考慮地鐵項目運營成本相對較高，投資回收期較長，設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高等特點[3]，選擇綜合實力強大，資本實力雄厚、信譽良好且擁有豐富運營經(jīng)驗及先進(jìn)管理理念的投標(biāo)人。

3.建設(shè)階段

天津地鐵6號線整體劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程，投資額（196億元）約占總投資的70%，其中50%的投資由政府財政配套解決，另外50%的資金缺口通過發(fā)行地鐵債券資金融資、政府補貼及土地開發(fā)收益進(jìn)行彌補。2014年12月13日，6號線一期工程土建完工；B 部分包括車輛、自動售檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備的投資和建設(shè)，約占總投資額的30%，由特許公司來完成。

4.運營階段

特許公司按特許經(jīng)營協(xié)議，負(fù)責(zé)6號線的運營管理、設(shè)施維護(hù)、除洞體以外的資產(chǎn)更新及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過票款及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入收回投資。

5.移交階段

特許經(jīng)營商在特許經(jīng)營期滿后按特許經(jīng)營協(xié)議，將B部分設(shè)施無償移交給政府，A部分設(shè)施歸還給地鐵公司。

（三）項目融資存在問題

1.土建質(zhì)量優(yōu)良與否關(guān)系到公共安全，政府部門在沒有完全掌握土建的情況下若監(jiān)管不到位則公共安全難以保障，可能存在潛在的安全隱患。

2.未建立清晰的政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對工程的評估大部分依靠市民乘坐試運行地鐵后的直觀感受，不能檢測消除隱藏更深的問題，可能無法滿足公共利益，造成市場失靈。endprint

（四）項目融資經(jīng)驗借鑒

1.政府委托專業(yè)且國有獨資的天津城投集團代表政府全權(quán)負(fù)責(zé)軌道交通項目建設(shè)管理，一定程度上消除了BOT模式中政府部門在建設(shè)期和運營期失去對項目的控制權(quán)而可能處于被動局面的固有弊端。

2.項目各項程序相比之前國內(nèi)PPP項目得到改善。審批程序更為科學(xué)；前期招商工作的社會參與較高，促進(jìn)了社會投資者對項目的了解，減少了建設(shè)和運營期的摩擦與阻力，促進(jìn)了項目的有序開展[5]；通過招標(biāo)擇優(yōu)選定工程承包人，且選擇運營管理經(jīng)驗豐富、資金實力雄厚的投標(biāo)人進(jìn)行運營，提高了運營維護(hù)效率；建立了測定租金調(diào)整比例和測定保本票價的補貼模式。

3.把一條地鐵線合理分割成兩段，一期修建完成并運行穩(wěn)定后再修建第二期，從而縮減了一定時期內(nèi)資金池占用量，一定程度上緩解了承建公司和政府的融資壓力，且質(zhì)量等各方面可觀測，便于二期借鑒。

4.政府部門只回收非土建部分的所有權(quán)和地鐵經(jīng)營權(quán)，移交期無需付出大額資金，若經(jīng)營情況良好也可作為一項財政收入。

5.融資渠道不局限于財政和銀行貸款，還發(fā)行了地鐵債券。且項目后期促進(jìn)地鐵站內(nèi)商業(yè)開發(fā)，拓寬地鐵經(jīng)營期間收入來源，減少政府補貼風(fēng)險。

四、地鐵項目BOT融資模式應(yīng)用建議：

1.對政府部門而言，第一，需要找到融資能力強且有經(jīng)驗的項目開發(fā)商，同時在融資期和運營期內(nèi)加強監(jiān)管，密切注意項目動向，防止出現(xiàn)掠奪性經(jīng)營。第二，政府應(yīng)幫助企業(yè)應(yīng)對某些政治或不可抗力的風(fēng)險。如在建設(shè)階段，以固定價格供應(yīng)項目建設(shè)用地和所需材料，允許項目公司在申請貸款時以財產(chǎn)和權(quán)益作抵押籌集資金。第三，政府應(yīng)該建立健全相關(guān)法律和文件，充分發(fā)揮BOT融資模式的優(yōu)勢，避免相關(guān)弊端和風(fēng)險，實現(xiàn)雙方利益最大化。

2.對私營部門而言，第一，嚴(yán)格規(guī)范自身行為，加強企業(yè)道德文化建設(shè)，保持誠信的良好作風(fēng)，在不傷害自身利益的基礎(chǔ)上保證項目按時完工。第二，出現(xiàn)問題及時與政府部門溝通，積極尋求解決方法，與政府協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)質(zhì)量有保證的公共基礎(chǔ)設(shè)施，不辜負(fù)政府和公眾的期望。

五、結(jié)語

BOT模式是我國地鐵項目建設(shè)中應(yīng)用最廣的一種PPP模式，BOT 地鐵項目涉及對象眾多，組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對于融資風(fēng)險的承擔(dān)和收益的補償或分配機制還不夠完善，而且不同地鐵項目由于當(dāng)?shù)夭煌慕?jīng)濟發(fā)展情況、地方政府政策的差異等往往存在項目融資差異，不可生搬硬套，應(yīng)根據(jù)地鐵項目的實際情況進(jìn)行BOT項目融資的可行性分析后作出恰當(dāng)決策并最大程度發(fā)揮BOT模式的優(yōu)勢，規(guī)避相關(guān)風(fēng)險。

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項目基金：

本文由天津財經(jīng)大學(xué)本科生科研訓(xùn)練計劃（SRT）資助，項目編號：2016SRT-63。endprint