黃艷好

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

近些年來，面對(duì)日益洶涌的信訪大潮和日益嚴(yán)重的纏鬧訪現(xiàn)象，基層政府陷入了難以突破的治理困境。針對(duì)這一重大的社會(huì)問題，研究者們不可能無動(dòng)于衷，信訪研究成為一個(gè)炙手可熱的領(lǐng)域。但既有的研究往往從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)的角度強(qiáng)調(diào)信訪治理背后的體制及權(quán)力運(yùn)作邏輯，而忽略了在法治化背景下治理過程、政法因素的相互作用。事實(shí)上，無論是纏鬧者的信訪行動(dòng)，還是基層政府的治理方式，都是在一定的政法邏輯下展開，體現(xiàn)了政府及其權(quán)力與法制因素的制約與互動(dòng)。筆者正是從這一角度，重新審視纏鬧者的纏鬧行動(dòng)和基層政府的治理行為，力圖揭示當(dāng)前信訪中所暗含的基本政法邏輯，進(jìn)而一定程度上折射出我國(guó)當(dāng)前的法治進(jìn)程及法治狀況。

一、纏鬧者的“政法”策略

纏鬧本身也是一種策略，但這是一種泛化式的概括。相較而言，“政法”策略更具體化，體現(xiàn)了纏鬧者從利己角度出發(fā)對(duì)道義與法律正當(dāng)?shù)膶で蠛屠谩?/p>

(一)源于弱者的道義支持

弱者，從廣義上來理解是指在心理、生理、能力和機(jī)遇等方面相對(duì)其他人處于一定劣勢(shì)地位的一類人。斯科特以其在馬來西亞農(nóng)村的田野調(diào)查所獲得材料為依托，指出要研究農(nóng)民維權(quán)之社會(huì)生態(tài)，必須要理解那些日常的卻又持續(xù)不斷的農(nóng)民反抗的日常形式，即農(nóng)民與那些從他們身上獲取稅收、食物、租金和利益的統(tǒng)治階級(jí)或者管理階層之間的日常斗爭(zhēng)。農(nóng)民的這種日常反抗被稱為“弱者的武器”[1]。這種抗?fàn)幮问骄哂幸粋€(gè)重要的特點(diǎn):農(nóng)民在維權(quán)抗?fàn)幹欣米约鹤鳛槿跽叩幕蜃砸暈槿跽叩摹吧矸荨保恢苯拥?、象征性地?duì)抗權(quán)威，而是公開地、喧鬧地、非制度化地以弱者身份進(jìn)行[2]35-58。

從具體個(gè)案來看，鬧、纏訪當(dāng)事人一般都具有某種“弱勢(shì)”，鬧、纏訪事項(xiàng)也通常具有一定的道德震撼力，當(dāng)事人的遭遇往往值得同情，故如果基層政府采取強(qiáng)硬處理的態(tài)度，就會(huì)被認(rèn)為是不道義的。上訪群體之所以熱衷于以“弱者”的姿態(tài)出現(xiàn)，其主要原因在于:

第一，以弱者作為一種資源進(jìn)行抗?fàn)?，能?zhēng)取更大的社會(huì)力量并獲得普遍的社會(huì)同情。就弱者的社會(huì)地位而言，弱者具有強(qiáng)大的社會(huì)力量，并在道德上獲得普遍的同情。人的天性往往傾向于同情、支持弱者。如果當(dāng)事人以弱者或者自視為弱者的身份來與強(qiáng)者進(jìn)行抗?fàn)帟r(shí)，往往會(huì)最大程度地得到社會(huì)的關(guān)注與支持，當(dāng)然，這種關(guān)注與支持也符合大眾內(nèi)心的道義和社會(huì)公正要求。

第二，弱者的抗?fàn)幫苡|及社會(huì)大眾關(guān)于不平等和人格尊嚴(yán)的敏感神經(jīng)。就弱者抗?fàn)幍男袨槎?，弱者之所以選擇抗?fàn)帲岛纯共黄降鹊囊蛩?，其抗?fàn)幮袨楸灰暈橐环N申張正義的“義舉”。如上所言，同情弱者往往是人的天性，弱者被視為社會(huì)與政府應(yīng)該保護(hù)的對(duì)象。所以，在一般認(rèn)識(shí)中，只要強(qiáng)者欺負(fù)弱者，或者雙方僅僅是平等的，處于弱勢(shì)的一方往往就會(huì)在道義上占得優(yōu)勢(shì)，因?yàn)檫@時(shí)候的弱者已經(jīng)被賦予了一種不言而喻也無需證明的正義。弱者的抗?fàn)幰矔?huì)被認(rèn)為是符合正義的，會(huì)被視為是對(duì)人格尊嚴(yán)的維護(hù)，更可能得到普遍的支持。

第三，以弱者的身份出現(xiàn)，往往能在政策或執(zhí)法中享有一定的“優(yōu)惠”。一些地方法規(guī)規(guī)定執(zhí)法者不能對(duì)抗?fàn)幷卟扇∵^激的行為，甚至基于對(duì)弱者的同情，抗?fàn)幷叩男袨榧词咕哂羞`法性，也會(huì)一定程度上被免于追究法律責(zé)任。

正是基于上述原因，在纏鬧訪事件中，當(dāng)事人往往傾向于選擇將自身的弱者身份化為一種極為有利的抗?fàn)庂Y源。這種源于弱者的道義具有相當(dāng)?shù)牡赖抡鸷沉?，使得政府不得不盡最大限度地理解和寬容。

(二)鬧大與造勢(shì)背后的道義

鬧訪的目的在于通過自己的鬧訪行為，擴(kuò)大社會(huì)影響，來引起政府部門的關(guān)注和重視，進(jìn)而推動(dòng)訴求的滿足和問題的最終解決。通常，地方政府要將民眾訴求納入一項(xiàng)議程，需滿足下列條件之一:著手解決是必要的，否則就會(huì)使問題惡化和復(fù)雜化，從而要承擔(dān)更大的政治責(zé)任和社會(huì)壓力；上級(jí)黨委、政府對(duì)下級(jí)施壓，要求解決；事情若不盡快解決，就可能陷入被動(dòng)的輿論漩渦，甚至?xí)鹕霞?jí)政府的注意[3]81。因此，鬧訪者就是要?jiǎng)佑靡磺锌衫玫馁Y源，采取諸種有利的策略來促使這些條件的形成。而“鬧大”就成為慣用的策略。鬧大現(xiàn)象，是為了造勢(shì)。造勢(shì)一是為了期待更多的政治力量介入；二是為了期待社會(huì)輿論的關(guān)注，從而能夠?qū)鶎诱纬缮鐣?huì)和輿論壓力，進(jìn)而在與政府的談判中獲得優(yōu)勢(shì)。

盡管人與人的認(rèn)識(shí)能力高低有別，但是人都具有趨利性，表現(xiàn)為一種優(yōu)先關(guān)注自我利益的傾向?！熬滞馊苏J(rèn)為行動(dòng)者的行為不夠合理或非理性，并不反映行動(dòng)者的本意，用行動(dòng)者的眼光衡量，他們的行動(dòng)是合理的”[4]22-23。在纏鬧訪過程中不可避免地會(huì)有一些擴(kuò)大化的破壞行為，但當(dāng)事人在采取鬧訪、纏訪的行動(dòng)之前一般都會(huì)經(jīng)過理性思考，并且這種考慮多出于經(jīng)濟(jì)性而非政治性的考量。他們會(huì)在所有解決問題的可能途徑中，選擇成本最小、風(fēng)險(xiǎn)最低、最容易操作的方法[5]17-28。而擴(kuò)大事件的影響就是他們的一個(gè)理性選擇。因?yàn)樵谒麄兛磥?，這是一個(gè)“問題化”策略，這一策略的關(guān)鍵就在于通過夸大問題的嚴(yán)重性和緊迫性，來制約政府拖延和敷衍的可能性?！棒[大”和“造勢(shì)”是衡量鬧訪強(qiáng)度的重要因素，對(duì)鬧訪事項(xiàng)能否得到滿足有著極其重要的影響，鬧訪的規(guī)模和強(qiáng)度越大，就越能激起社會(huì)的關(guān)注并獲得更大范圍的支持，訴求得到滿足的可能性也就越高。正因如此，鬧訪往往不僅僅是利益相關(guān)主體的聚集，還需要吸引公眾的注意和參與。因此，鬧訪人往往通過拉橫幅、圍攻政府、堵塞交通、號(hào)召媒體等激烈、偏激的方式來吸引地方民眾的眼球，希望借此擴(kuò)大事件的影響力，使政府處于輿論的風(fēng)口浪尖，達(dá)到“倒逼”政府解決問題的目的。

(三)擇法抗?fàn)?/h3>

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，上訪者已經(jīng)能夠意識(shí)到利用法治話語表達(dá)訴求的重要性。但他們對(duì)權(quán)利的關(guān)注，往往體現(xiàn)為某種策略性和實(shí)用性。其原因在于，他們對(duì)法制仍抱有很大的不信任，并與法律保持著一定的距離，故而對(duì)于用法律來解決問題總持著一種“慎之又慎”的態(tài)度。實(shí)踐中的諸多個(gè)案也表明，選擇法律的途徑，更多的只是策略性地運(yùn)用法律，司法被視為一種提供正當(dāng)性的機(jī)制，被當(dāng)作一種幫助其維護(hù)或獲取自己利益的工具。在具體實(shí)踐中，民眾更傾向于用道德、倫理標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)司法公正與否，“合法”的因素往往會(huì)被忽略。只有那些符合他們內(nèi)心道德、倫理價(jià)值觀的司法裁決才會(huì)獲得認(rèn)可和執(zhí)行，不符合的就會(huì)受到譴責(zé)和抱怨甚至是反抗。

正是在這種帶有一定投機(jī)和利己的觀念指引下，在基層維權(quán)過程中，當(dāng)法律對(duì)己有利時(shí)，維權(quán)者就會(huì)堅(jiān)決要求實(shí)施，如果自己的主張得不到法律的支持，他們又往往會(huì)不講“法”，回避“法”。對(duì)于基層政府以及政府權(quán)威的態(tài)度也同樣具有實(shí)用化的傾向，當(dāng)基層政府權(quán)威能保證自身利益的實(shí)現(xiàn)時(shí)，便傾向于依賴政府來表達(dá)訴求，期望獲得政府的幫助和支持。基層維權(quán)過程中所展現(xiàn)的“權(quán)力—利益”的動(dòng)態(tài)過程，往往就是維權(quán)者從利己出發(fā)做出的一種偏向理性的“擇法”而行的過程[6]34-35。

纏鬧訪不僅是訪民出于經(jīng)濟(jì)訴求自身權(quán)利考慮而采取的理性算計(jì)行動(dòng)，在某種情況下也是我國(guó)當(dāng)前體制下治理邏輯的必然產(chǎn)物。我國(guó)原有制度設(shè)計(jì)本身就包含了穩(wěn)定、公平等因素的考量，但是糅入這些因素的分量明顯不足，故而常常難以滿足民眾的訴求。這種供需矛盾一定程度上導(dǎo)致了纏鬧訪的存在，也孕育了政府“為息訪而息訪”的治理邏輯。

二、政法視角下基層政府的纏鬧訪治理及其類型

基層政府或迫于體制壓力，或基于自身責(zé)任，對(duì)待不同的纏鬧者采取了多種且不同的行動(dòng)策略，體現(xiàn)了基層政府的“實(shí)踐智慧”和治理邏輯。但不論采取何種治理策略和行為，其中均包含了政治與法律的取舍、協(xié)調(diào)與平衡。在政法兩維的視角下，可將基層政府的治理行動(dòng)概括為三種理想類型，即“依法型”治理、“協(xié)商型”治理和“擺平型”治理。

(一)“依法型”治理

所謂“依法型”治理是指基層政府根據(jù)法律法規(guī)、按照法定的程序處理上訪所反映的問題和訴求。其包含三層含義:一是依法解決上訪者所反映的合法與合理的要求和問題；二是回絕不合理、不合法的要求，并做好說明、解釋工作；三是依法處罰上訪者上訪過程中的各種違法行為。作為依法行政的重要內(nèi)容，依法治理實(shí)際是對(duì)基層政府的一項(xiàng)基本要求。因而“依法型”治理應(yīng)被理解一種應(yīng)然而普遍的做法。然而，在有法不依的現(xiàn)狀下，“依法型”治理在實(shí)踐中常有所折扣，比較典型就是“規(guī)則依賴”。

伴隨著信息化時(shí)代的到來，媒體和公眾對(duì)政府官員的監(jiān)督力度越來越大。而在面對(duì)這些越來越多的監(jiān)督、制約和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，有些基層政府官員出于自我保護(hù)的考慮，往往盡量少做事，少說話。嚴(yán)格按照既有的法律法規(guī)、規(guī)章制度來處理問題，既是官員所應(yīng)該遵循的行為規(guī)則，也是確保其行為免責(zé)的“保護(hù)傘”。嚴(yán)格遵守規(guī)則和程序，既是依法行政的題中之義，也是程序正義的必然要求，更可以讓官員避免在不良后果出現(xiàn)后承擔(dān)責(zé)任。對(duì)程序的依賴，也是公務(wù)員逃避責(zé)任的一種方法。當(dāng)發(fā)生什么錯(cuò)誤的時(shí)候，他們至少可以主張是嚴(yán)格按照既定程序進(jìn)行的[7]42。但過度的“規(guī)則依賴”會(huì)帶來官員的消極應(yīng)對(duì)，進(jìn)而產(chǎn)生以履行程序而非解決問題為目的的依法不治理的問題。

盡管“依法型”治理是基層政府應(yīng)普遍采取的行動(dòng)類型，然而，依法治理并不能解決上訪的所有問題。一方面，如前所述，依法的程度在實(shí)踐中有所打折和異化，導(dǎo)致依法治理的效果不佳；另一方面，即便做到了依法治理，由于法律政策不完善，或由于法律政策與地方性規(guī)范和民眾觀念的沖突，又或纏鬧者的訴求與法律關(guān)系不大，因而也只能解決部分問題。在這種情況下，“協(xié)商型”治理就成為了實(shí)踐中的一種必然選擇。

(二)“協(xié)商型”治理

如果從社會(huì)穩(wěn)定的達(dá)成過程來看，息訪過程更多地表現(xiàn)為基層政府與纏鬧者之間討價(jià)還價(jià)的協(xié)商過程。所謂“協(xié)商型”治理，是指基層政府對(duì)纏鬧者反映的有理訴求，通過與纏鬧者進(jìn)行協(xié)商，從而促使問題解決的一種行動(dòng)。

“協(xié)商型”治理的存在，主要基于以下原因:

其一，有時(shí)候支持纏鬧者不斷信訪的動(dòng)力機(jī)制不是法定的權(quán)利，也不是法律、法規(guī)或者政策，而是要求政府“為人民服務(wù)”、解決自身現(xiàn)實(shí)困難的訴求。訪民基于政府“為人民服務(wù)”而非維權(quán)和抗?fàn)幍男膽B(tài)向國(guó)家和政府“求援”。上訪者往往認(rèn)為政府有責(zé)任伸出援助之手，他們的求援行動(dòng)有著道義上的正當(dāng)性?；鶎诱膊环裾J(rèn)這種正當(dāng)性，因?yàn)椤盀槿嗣穹?wù)”本身就是基層政府的定位。而正因?yàn)檫@種“為人民服務(wù)”的意識(shí)的存在，在政府和訪民之間存在著可以協(xié)商的空間。

其二，當(dāng)前的法律、政策尚不完善，存在對(duì)民眾利益的關(guān)注不足，與地方性規(guī)范和鄉(xiāng)土民主觀念協(xié)調(diào)度不夠，存在諸多現(xiàn)實(shí)沖突等問題。因而部分纏鬧者盡管其訴求沒有合法的依據(jù)，甚至某些要求與法律、政策相違背，但其理由卻具有一定的合理性和正當(dāng)性，甚至還能找到一些抽象的法律依據(jù)，如憲法、法律的某些基本原則。正因?yàn)槿绱耍趬毫π腕w制下，纏鬧者能夠利用政府弱點(diǎn)，與政府進(jìn)行談判，并在纏鬧者與政府之間形成了一個(gè)可討價(jià)還價(jià)的博弈空間。

可見，對(duì)于這部分上訪，可被理解為弱勢(shì)群體與國(guó)家、社會(huì)進(jìn)行溝通、交涉的工具，也應(yīng)當(dāng)成為表達(dá)其利益訴求的有效手段，故應(yīng)給予理解和重視[8]37。在“協(xié)商型”治理的具體實(shí)踐中，纏鬧者可能利用社會(huì)穩(wěn)定的壓力提出更多的訴求，但基于其無明確的法定依據(jù)，故也同時(shí)受到來自基層政府權(quán)力的制約；盡管基層政府治理資源有所弱化，但基層權(quán)力仍不容忽視，由于基層政府受制于社會(huì)維穩(wěn)及其“一票否決”考核機(jī)制的壓力，加之纏鬧者本身訴求的具有相當(dāng)?shù)暮侠硇裕蚨鋾?huì)積極地與纏鬧者談判，作出一定程度的妥協(xié)，即在法律、政策的規(guī)定之內(nèi)給予不同程度的利益關(guān)照。因此，“協(xié)商型”治理的過程，就表現(xiàn)為一個(gè)利益讓步的過程。

(三)“擺平型”治理

所謂“擺平型”治理，是指基層政府面對(duì)纏鬧者的上訪，不問手段或方法的合理性與合法性，只求把事擺平的治理行動(dòng)。較之“依法型”治理、“協(xié)商型”治理，“擺平型”治理更多地體現(xiàn)為政府采用多種彈性化的、變通性的和短期的手段和方法解決上訪問題，典型的手段就是“拔釘子”和“開口子”。

“擺平型”治理的出現(xiàn)，與壓力型維穩(wěn)體制息息相關(guān)。在壓力型維穩(wěn)體制下，一旦出現(xiàn)上訪，上級(jí)政府會(huì)層層轉(zhuǎn)交，要求下級(jí)政府出面解決問題。這樣維穩(wěn)壓力和責(zé)任最終就轉(zhuǎn)移到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對(duì)于處于信訪治理第一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，他們面臨著多重困境:一方面，他們出面解決上訪問題，不僅需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，而且還要耗費(fèi)本就不多的資源，這讓他們苦不堪言；另一方面，上訪者所反映的問題，或因?yàn)闋可娴洁l(xiāng)鎮(zhèn)政府自身，或因?yàn)槭青l(xiāng)鎮(zhèn)政府根本就不能解決的結(jié)構(gòu)性矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往很難處理或者做到公正處理。然而，迫于維穩(wěn)的壓力和責(zé)任，他們又不得不處理，因而他們只能想方設(shè)法讓農(nóng)民息訴罷訪，至于通過何種方式，是“拔釘子”還是“開口子”，只要能把事情“擺平”就在所不惜。對(duì)于基層政府的做法，上級(jí)并非一無所知，但他們也同處于剛性維穩(wěn)機(jī)制下，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做“甩手掌柜”，上訪問題還得他們來解決，因而他們一般對(duì)“擺平”的處理，持不管不問的態(tài)度。事實(shí)上，即便上訪問題到了他們手中，他們也依法需要直面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾面對(duì)的種種困境，通常也只能想方設(shè)法地讓農(nóng)民息訴罷訪。由此就形成了幾乎上下奉行的地方“擺平”哲學(xué)。

然而，“擺平”哲學(xué)的有效性只是暫時(shí)的。無論是“拔釘子”——對(duì)上訪者進(jìn)行打壓，還是“開口子”——用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償息事寧人，都是短視的做法，促使了問題的復(fù)雜化，使社會(huì)更加不穩(wěn)定。對(duì)于“拔釘子”而言，越是厲害的壓制，在問題得不到有效解決的情況下，其反彈的程度則越大。

而對(duì)于用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償息事寧人的做法而言，這仍只是治標(biāo)之法而非治本之策。因?yàn)椤百I穩(wěn)定”的本質(zhì)是政府權(quán)威和公民權(quán)利的商品化①波蘭尼曾用虛擬商品來描述勞動(dòng)力、土地和貨幣，它們并不是為出售而生產(chǎn)的，一旦將它們變成市場(chǎng)上標(biāo)價(jià)的商品出售必然會(huì)改變其性質(zhì)和用途。參見[英]波蘭尼《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社2007年版，第63頁。。這種做法換來的只是表面的社會(huì)穩(wěn)定，社會(huì)不穩(wěn)定因素不僅沒有消除，反而埋下了更多的安全隱患。因?yàn)樵谑褂米兺ㄐ曰蚨唐诘氖侄蝸斫鉀Q問題的過程中，無論是黨政機(jī)關(guān)的權(quán)威，還是民眾的權(quán)利基礎(chǔ)，都受到了不同程度的削弱。

三、基層纏鬧訪治理的基本邏輯

事實(shí)上，纏鬧訪治理不僅遵循著政治運(yùn)作的基本邏輯，也體現(xiàn)了中國(guó)法治化過程中特有的政法邏輯。在蘊(yùn)含中國(guó)特色政法傳統(tǒng)的政法邏輯中，我們可以觀察到治理過程中的政法因素，即政治意識(shí)形態(tài)及其權(quán)力與法制因素的制約與互動(dòng)。具體而言，這一邏輯是一種形式上“依法”治理而實(shí)質(zhì)上“權(quán)宜性”治理的邏輯。在這一邏輯中，“依法”不僅體現(xiàn)出一種工具理性主義，而且更多地落實(shí)在程序?qū)用?，并產(chǎn)生“依法”不治理的后果；而“權(quán)宜性”則意味著事從權(quán)宜，從維穩(wěn)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局看，法不僅要服務(wù)，也要服從，而且不只是服從于治理的具體情境和要求，甚至在某些場(chǎng)合下可能會(huì)被忽視。

(一)形式:“依法”治理

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)外開放程度的不斷加深，我國(guó)的法治建設(shè)也步入了新的階段。1999年“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”入憲，意味著“法治”成為我國(guó)的治國(guó)方略，標(biāo)志著我國(guó)跨入了國(guó)家依據(jù)法律治國(guó)理政的制度化時(shí)代。較之建國(guó)初期“通過法律的治理”的政法傳統(tǒng)關(guān)于“政法”的理解，改革開放后的“政法”含義超出原有的政治意識(shí)形態(tài)而擁有了新的內(nèi)容。新的政法觀念，不僅不斷與社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等政治理念相融合，而且也受到了限制國(guó)家權(quán)力、保障公民權(quán)利等法治精神的影響。正是在此中國(guó)特色的后發(fā)現(xiàn)代主義與法治建設(shè)同步開展的背景下，全國(guó)性、多層級(jí)的國(guó)家治理，也被要求在“依法”的前提下進(jìn)行。

然而，由于法律工具主義思想的影響、后發(fā)現(xiàn)代化努力導(dǎo)致的工具理性擴(kuò)張以及傳統(tǒng)“青天”意識(shí)遺存和公民意識(shí)缺乏等原因，導(dǎo)致了在依法治理過程中法律的“人本精神”迷失。這樣，依法治理就等同于“依據(jù)法律來管理社會(huì)、治理百姓”[9]39。依法治理就可能變成形式上的“依法”而實(shí)質(zhì)上的“權(quán)力管理”。具體到信訪治理中，基層政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的重視遠(yuǎn)勝于對(duì)訪民個(gè)人訴求的重視，對(duì)治理績(jī)效的強(qiáng)調(diào)遠(yuǎn)勝于對(duì)“依法”程度的強(qiáng)調(diào)，對(duì)自我保護(hù)的關(guān)注遠(yuǎn)多于對(duì)問題解決的關(guān)注。因而“依法”成了一種形式上的保護(hù)符，“治理”成了一種被動(dòng)而為的無奈選擇。同時(shí)，“依法”更多地落實(shí)在程序?qū)用?，并產(chǎn)生一定的“依法”不治理的后果。但應(yīng)注意的是，上述形式化的程序處理機(jī)制并非一無是處，不少問題在此過程中也能得到某種程度的解決。

(二)實(shí)質(zhì):“權(quán)宜性”治理

既有研究表明，處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”的現(xiàn)象曾較為普遍[10]21-46，有的基層政府曾運(yùn)用“擂”“媒”“示蠻”“懷柔”等非正式的權(quán)力技術(shù)與策略[11]，以及各類“擺平術(shù)”[12]145-146；[13]49-60來達(dá)成其治理目標(biāo)。具體到信訪治理，“權(quán)宜性”治理方式十分常見。所謂“權(quán)宜性”治理，是指手段或方法事從權(quán)宜，服從于穩(wěn)定和發(fā)展大局的治理目標(biāo)，而不一定問其是否合理、合法?！皺?quán)宜性”治理最常見的手段是用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償息事寧人，即所謂“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”，并且“在維穩(wěn)的實(shí)際操作中，往往只憑負(fù)責(zé)官員的個(gè)人判斷”[14]。

“權(quán)宜性”治理的出現(xiàn)與壓力型信訪治理機(jī)制有關(guān)。在壓力型信訪治理機(jī)制下，息訪工作的好壞不斷演化成一種機(jī)械的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)維穩(wěn)壓力傳到基層時(shí)，他們會(huì)采取一些偏離原則治理策略來最大程度地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，盡量與考核標(biāo)準(zhǔn)一致，與上級(jí)的要求保持一致。但是這種表面的、暫時(shí)的穩(wěn)定卻與最終的目標(biāo)背道而馳，因?yàn)橐坏┠骋簧显L者在某一事件中嘗到“甜頭”，其他民眾就會(huì)效仿，并逐漸形成一種可以與政府討價(jià)還價(jià)的認(rèn)知。在這種認(rèn)知的指導(dǎo)下，政府對(duì)維穩(wěn)的高度渴求就會(huì)迅速地被上訪者所利用，甚至是要挾。這時(shí)候，政府往往需要付出更大的代價(jià)，從而陷入一個(gè)“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的治理怪圈。

“權(quán)宜性”治理在對(duì)鬧訪、纏訪的處理方式上具體表現(xiàn)為，地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)問題和社會(huì)沖突的處理方式不是根據(jù)問題本身的性質(zhì)、是非曲直，而是取決于民眾的反應(yīng)，以及所造成的社會(huì)影響——有沒有纏鬧，以及鬧得有多大。如果社會(huì)影響大，可能會(huì)造成嚴(yán)重后果的，往往會(huì)得到黨政機(jī)關(guān)的積極解決，反之則是敷衍了事。不僅如此，在做出處理決定之前，黨政機(jī)關(guān)還可能進(jìn)行一定的篩選和過濾，進(jìn)行選擇性執(zhí)法。而其最終起決定因素的是能夠“大事化小，小事化了”。這時(shí)，法律規(guī)范就成為了解決問題的可選擇的一個(gè)手段。也正是在這樣非制度化和帶有個(gè)案性的處理方式下，正當(dāng)?shù)膯栴}因不涉及穩(wěn)定因素而有可能被忽視。

基層纏鬧訪治理的政法邏輯也一定程度反映了中國(guó)的法治現(xiàn)代化任務(wù)仍任重而道遠(yuǎn)。雖然我國(guó)的法治進(jìn)程已邁入一個(gè)新的階段，依法治國(guó)乃至依憲治國(guó)得到了有力推進(jìn)，但受到我國(guó)傳統(tǒng)思想羈絆，發(fā)展水平限制和國(guó)情等因素的影響，法治在某些方面仍在一定程度的表層現(xiàn)象，其真正內(nèi)涵沒有被治理者深刻理解并化為堅(jiān)實(shí)的信念和外化于行動(dòng)。法治的理念與方式仍需更深地融入社會(huì)，不僅指引和規(guī)范民眾的維權(quán)理念與行為，也能改造和型塑基層政府的治理和服務(wù)方式。