新時(shí)代鐵路項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作的思考和建議

丁 巍，王 正，錢(qián)愛(ài)國(guó)

(1.中國(guó)鐵路上海局集團(tuán)有限公司，上海 200071；2.中國(guó)電建集團(tuán) 華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

黨的十九大報(bào)告指出，我們建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。鐵路項(xiàng)目路線長(zhǎng)、規(guī)模大，對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)范圍廣、程度深，水土流失潛在危害及影響較一般生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目大，水土流失防治任務(wù)普遍較重。在新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的號(hào)召下，做好鐵路項(xiàng)目的水土保持工作意義重大。鑒于水土保持設(shè)施驗(yàn)收是水土保持工作的最后把關(guān)檢驗(yàn)環(huán)節(jié)，2012年，鐵道部以鐵計(jì)〔2012〕264號(hào)文明確了鐵路項(xiàng)目各階段水土保持設(shè)施驗(yàn)收的工作要求。

另外，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、行政審批改革的深入推進(jìn)，2017年11月水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》(水?！?017〕365號(hào))，將原來(lái)的“水行政主管部門(mén)的行政審批事項(xiàng)”調(diào)整為“項(xiàng)目法人自主驗(yàn)收”，這一轉(zhuǎn)變使項(xiàng)目法人的主體責(zé)任更明確，水行政主管部門(mén)的工作重心也轉(zhuǎn)移到事中、事后監(jiān)管，同時(shí)還將水土保持違法違規(guī)行為納入了國(guó)家信用平臺(tái)。這些調(diào)整意味著對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水土保持的過(guò)程管理更加嚴(yán)格，標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，程序更加規(guī)范，對(duì)項(xiàng)目法人的要求也更高了。與其他生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目比較，鐵路項(xiàng)目水土流失防治范圍廣、任務(wù)重，水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作開(kāi)展相對(duì)困難，因此鐵路建設(shè)管理者須領(lǐng)會(huì)政策要求，提高法律意識(shí)，加強(qiáng)過(guò)程管理，規(guī)范開(kāi)展好鐵路項(xiàng)目水土流失防治工作。

1 鐵路項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收的意義

鐵路項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收不僅是生態(tài)建設(shè)的需要，也是項(xiàng)目自身建設(shè)的需要。在靜動(dòng)態(tài)驗(yàn)收中，需明確水土保持設(shè)施的驗(yàn)收結(jié)論、存在問(wèn)題和整改方案，確保其合法合規(guī)并達(dá)到水土流失的防治目標(biāo)；鐵路總公司規(guī)定擬開(kāi)通運(yùn)營(yíng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目須通過(guò)環(huán)水保靜動(dòng)態(tài)驗(yàn)收后方可投產(chǎn)。另外，山區(qū)鐵路項(xiàng)目受工程造價(jià)、地形地貌、施工運(yùn)距等條件的限制，往往是將大量松散棄渣就地堆積，侵占土地、破壞植被，若遇強(qiáng)降雨則易發(fā)生水土流失災(zāi)害事件，若選址不合理則還會(huì)對(duì)鐵路主線、周?chē)O(shè)施和居民住所等造成安全威脅。棄渣場(chǎng)防護(hù)設(shè)施為重要的水土保持設(shè)施，對(duì)其驗(yàn)收尤為重要。鐵路主線兩側(cè)的植被建設(shè)、截排水、護(hù)坡等均界定為水土保持設(shè)施，對(duì)其驗(yàn)收也是對(duì)沿線景觀建設(shè)、防洪和運(yùn)行安全的檢驗(yàn)。

鐵路項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收是項(xiàng)目法人履行水土保持法定義務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。水土保持法第二十七條規(guī)定，鐵路項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)驗(yàn)收水土保持設(shè)施，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用。

2 鐵路項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收的關(guān)鍵點(diǎn)

(1)水土保持法定程序是否完備是關(guān)鍵。鐵路項(xiàng)目開(kāi)工前須編制水土保持方案，報(bào)水行政主管部門(mén)審批，各設(shè)計(jì)階段應(yīng)落實(shí)水土保持內(nèi)容。工程實(shí)施中，應(yīng)依法繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。水土保持方案經(jīng)審批后，如項(xiàng)目地點(diǎn)、規(guī)模、水土流失防治措施、棄渣場(chǎng)位置或堆渣量等發(fā)生重大變化的，均屬于水土保持重大變更的內(nèi)容。若存在水土保持重大變更，則須及時(shí)辦理變更審批手續(xù)。當(dāng)前，水行政主管部門(mén)加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，會(huì)更加注重對(duì)變更審批手續(xù)的檢查，建設(shè)單位應(yīng)高度重視，履行法定程序，避免在靜動(dòng)態(tài)驗(yàn)收或水土保持設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收階段出現(xiàn)被動(dòng)局面。

(2)棄渣場(chǎng)的驗(yàn)收歷來(lái)是山區(qū)鐵路項(xiàng)目靜動(dòng)態(tài)驗(yàn)收和水土保持設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。建設(shè)單位應(yīng)從棄渣場(chǎng)選址是否合理合規(guī)，變更審批手續(xù)是否完備，防護(hù)措施是否到位，防護(hù)措施是否安全穩(wěn)定，防治責(zé)任是否明確等五個(gè)方面開(kāi)展工作。應(yīng)核查其選址的合理合規(guī)性，如禁止在鐵路主線、重要基礎(chǔ)設(shè)施、居民住所上方、溢洪道及河道管理范圍內(nèi)設(shè)置棄渣場(chǎng)；棄渣前，應(yīng)取得國(guó)土、林業(yè)、水利等相關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的同意確認(rèn)。確需在水土保持方案確定的存放地外設(shè)置棄渣場(chǎng)的，應(yīng)及時(shí)辦理變更手續(xù)報(bào)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。永久性棄渣場(chǎng)的攔擋、排水、場(chǎng)地整治和恢復(fù)等措施為水土保持重要單位工程，應(yīng)有正式的設(shè)計(jì)文件并組織施工、監(jiān)理。棄渣場(chǎng)堆渣高度大于20 m或堆渣量大于50萬(wàn)m3的，建設(shè)單位還應(yīng)組織開(kāi)展安全穩(wěn)定的論證工作。水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)，若棄渣場(chǎng)仍在被地方利用或改造，建設(shè)單位則應(yīng)在確保其選址合理、變更手續(xù)完備、措施到位、安全穩(wěn)定的前提下，與地方相關(guān)部門(mén)或場(chǎng)地使用單位簽訂棄渣場(chǎng)移交手續(xù)，明確后續(xù)的水土流失防治責(zé)任。

(3)施工場(chǎng)地的驗(yàn)收問(wèn)題不容忽視。施工場(chǎng)地一般包括攪拌站、預(yù)制場(chǎng)、鋪軌跡地、施工營(yíng)地等，施工期地表大多硬化，施工撤場(chǎng)后，因地方留用、政策處理、硬化地表拆除等多種因素，導(dǎo)致其臨時(shí)占地范圍的土地恢復(fù)工作進(jìn)度緩慢，這也將成為制約水土保持設(shè)施驗(yàn)收進(jìn)度的關(guān)鍵因素。建設(shè)單位應(yīng)按照國(guó)土部門(mén)的要求提早謀劃土地復(fù)墾工作，為水土保持設(shè)施驗(yàn)收創(chuàng)造條件。若施工場(chǎng)地確實(shí)被地方建設(shè)利用或納入地方規(guī)劃，則建設(shè)單位應(yīng)提供有力的證明材料和場(chǎng)地移交手續(xù)，明確落實(shí)后續(xù)的水土流失防治責(zé)任和恢復(fù)事宜。

(4)水土保持工程的驗(yàn)收簽證是水土保持工程質(zhì)量檢驗(yàn)的關(guān)鍵材料。重要的水土保持工程，如工程護(hù)坡、截排水、棄渣場(chǎng)防護(hù)、沿線植被建設(shè)、土地整治和恢復(fù)等單位工程和分部工程，需要設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和建設(shè)單位共同出具驗(yàn)收鑒定。其他水土保持工程，需要監(jiān)理或質(zhì)量監(jiān)督單位出具質(zhì)量評(píng)定材料或驗(yàn)收簽證。水土保持工程的驗(yàn)收簽證是經(jīng)常被忽略的環(huán)節(jié)，缺失或不足也會(huì)影響水土保持設(shè)施驗(yàn)收的進(jìn)度。

(5)涉河施工和水土保持監(jiān)督檢查意見(jiàn)的落實(shí)情況往往是水行政主管部門(mén)關(guān)注的重點(diǎn)。鐵路項(xiàng)目難免會(huì)遇到涉河施工，占用水域的須辦理相關(guān)手續(xù)，進(jìn)行恢復(fù)或補(bǔ)償，并做好安全度汛方案，嚴(yán)禁在河道管理范圍或滯洪區(qū)設(shè)置棄渣場(chǎng)。建設(shè)過(guò)程中，特別是在汛期，水行政主管部門(mén)會(huì)對(duì)工程進(jìn)行水土保持監(jiān)督檢查，建設(shè)單位應(yīng)高度重視，積極予以配合。監(jiān)督檢查意見(jiàn)落實(shí)情況是水土保持設(shè)施驗(yàn)收的重點(diǎn)，驗(yàn)收?qǐng)?bào)告須專(zhuān)章回應(yīng)，建設(shè)單位應(yīng)按照檢查意見(jiàn)的要求逐條認(rèn)真落實(shí)，并以書(shū)面形式將整改情況報(bào)送水行政主管部門(mén)。

3 水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收流程

首先，組織第三方機(jī)構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。第三方機(jī)構(gòu)是指具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力且具有相應(yīng)水土保持技術(shù)條件的企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或其他組織。水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告是建設(shè)單位完成水土保持方案報(bào)告書(shū)及其審批決定內(nèi)容的核實(shí)和查驗(yàn)材料；第三方機(jī)構(gòu)接受任務(wù)后，將協(xié)同建設(shè)單位組織水土保持工作自查，對(duì)照驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)鐵路項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)及資料進(jìn)行全面核查。核查內(nèi)容包括建設(shè)單位履行水土保持法定程序情況、水土保持監(jiān)測(cè)監(jiān)理工作情況、水土流失防治任務(wù)完成情況及建設(shè)和運(yùn)行管理情況等。自查結(jié)果若不滿足驗(yàn)收條件，則須對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行整改或?qū)Y料進(jìn)行補(bǔ)充完善，直至滿足驗(yàn)收條件。

其次，組織驗(yàn)收。水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告和水土保持監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告齊備后，說(shuō)明項(xiàng)目水土保持驗(yàn)收的大部分工作已完成，進(jìn)入驗(yàn)收程序階段。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照水土保持法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、水土保持方案及其審批決定、水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)等，組織水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作。水土保持設(shè)施驗(yàn)收會(huì)議應(yīng)按照規(guī)定成立驗(yàn)收組，由建設(shè)單位代表任驗(yàn)收組組長(zhǎng)，驗(yàn)收?qǐng)?bào)告編制、監(jiān)測(cè)、監(jiān)理、水土保持方案編制、施工等單位代表為驗(yàn)收組成員，并規(guī)范開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)、資料核查及討論質(zhì)詢，驗(yàn)收會(huì)議上明確水土保持設(shè)施驗(yàn)收合格的結(jié)論，形成水土保持設(shè)施驗(yàn)收鑒定書(shū)。

再次，公開(kāi)驗(yàn)收情況。驗(yàn)收結(jié)論形成后，應(yīng)公開(kāi)驗(yàn)收情況。除按照國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在水土保持設(shè)施驗(yàn)收合格后，通過(guò)其官方網(wǎng)站或者其他便于公眾知悉的渠道向社會(huì)公開(kāi)水土保持設(shè)施驗(yàn)收鑒定書(shū)、水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告和水土保持監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告，一般公示期不少于1周。若公示期間公眾提出意見(jiàn)或反映問(wèn)題，則建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)給予處理或回應(yīng)。

最后，報(bào)備驗(yàn)收材料，接受政府和公眾監(jiān)督。建設(shè)單位在向社會(huì)公開(kāi)水土保持設(shè)施驗(yàn)收材料后，應(yīng)向水土保持方案審批機(jī)關(guān)報(bào)備水土保持設(shè)施驗(yàn)收材料。報(bào)備材料主要包括公示材料和工程現(xiàn)場(chǎng)視頻材料。水行政主管部門(mén)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和核查，并將弄虛作假、違法違規(guī)的行為納入國(guó)家信用平臺(tái)。

4 鐵路項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收的思考和建議

鐵路項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中往往受工期、人力資源、投資、管理水平等眾多因素的影響，導(dǎo)致對(duì)水土保持工作重視程度不夠，過(guò)程管理未有效落實(shí)，在水土保持設(shè)施驗(yàn)收過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題，不得不被動(dòng)采取措施進(jìn)行補(bǔ)救。如何在工程建設(shè)過(guò)程中，按照水土保持工作要求及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范做好相關(guān)工作，為水土保持設(shè)施驗(yàn)收創(chuàng)造良好條件是建設(shè)管理者應(yīng)該思考的問(wèn)題。

(1)提高法律意識(shí)，加強(qiáng)管理。水土保持設(shè)施驗(yàn)收是項(xiàng)目法人履行水土保持法律義務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是必須做的一項(xiàng)工作。目前，很多有經(jīng)驗(yàn)的建設(shè)單位也在積極實(shí)踐，專(zhuān)門(mén)制定了水土保持管理辦法，明確各參建單位的水土保持工作體系及職責(zé)，并納入日?？己朔懂?。項(xiàng)目實(shí)施中規(guī)范過(guò)程管理，建立組織機(jī)構(gòu)，指定相關(guān)人員負(fù)責(zé)，必要時(shí)委托專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供全過(guò)程咨詢，全程參與水土保持建設(shè)管理；過(guò)程中嚴(yán)格督促施工方按設(shè)計(jì)完成現(xiàn)場(chǎng)水土流失防治任務(wù)，定期對(duì)各參建單位舉行水土保持相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，或邀請(qǐng)水行政主管部門(mén)的工作人員進(jìn)行水土保持法律法規(guī)及政策的解讀。

(2)重視水土保持工程設(shè)計(jì)。建設(shè)管理者應(yīng)從設(shè)計(jì)入手，抓源頭，抓實(shí)水土保持設(shè)計(jì)工作。除開(kāi)工前編報(bào)水土保持方案外，初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段也要開(kāi)展相應(yīng)的水土保持設(shè)計(jì)，將水土保持投資納入概預(yù)算。方案和設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能貼合工程實(shí)際，如路基、站場(chǎng)、隧道及橋梁范圍的防護(hù)，施工臨建的防護(hù)及恢復(fù)，棄渣場(chǎng)、取料場(chǎng)的設(shè)計(jì)等均應(yīng)切實(shí)可行。重要的是要將水土保持工程納入施工招標(biāo)范疇，宜單獨(dú)計(jì)列其工程量，促進(jìn)施工單位和監(jiān)理單位保質(zhì)保量完成水土保持措施。

(3)規(guī)范棄渣處置并及時(shí)辦理水土保持重大變更手續(xù)。棄渣場(chǎng)是鐵路建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的重中之重，建設(shè)單位應(yīng)從棄渣場(chǎng)選址是否合理合規(guī)、變更審批手續(xù)是否完備、防護(hù)措施是否到位、防護(hù)措施是否安全穩(wěn)定、防治責(zé)任是否明確等五個(gè)方面審視棄渣處置工作，不容馬虎。要牢固樹(shù)立按照管理規(guī)定辦事的理念，若項(xiàng)目地點(diǎn)、規(guī)模、水土流失防治措施、棄渣場(chǎng)位置或堆渣量等發(fā)生了重大變化，則應(yīng)及時(shí)辦理變更審批手續(xù)，保證程序、手續(xù)依法合規(guī)，避免已成事實(shí)的事情缺乏合法手續(xù)或者已成事實(shí)的事情不合規(guī)定，嚴(yán)重影響制約工程水土保持設(shè)施推進(jìn)進(jìn)度。

(4)落實(shí)臨時(shí)用地后續(xù)的水土流失防治責(zé)任。水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)，地方建設(shè)利用、規(guī)劃、改造等，會(huì)對(duì)個(gè)別棄渣場(chǎng)或施工場(chǎng)地的整治和恢復(fù)工作造成一定的阻力，影響驗(yàn)收進(jìn)度。建設(shè)單位應(yīng)在依法依規(guī)履行自身水土流失防治義務(wù)，落實(shí)好當(dāng)前規(guī)定應(yīng)完成的所有手續(xù)和措施的基礎(chǔ)上，提供有力的證明材料，并與地方相關(guān)部門(mén)或企業(yè)簽訂場(chǎng)地移交手續(xù)，落實(shí)后續(xù)的水土流失防治責(zé)任和恢復(fù)事宜。

(5)盡早開(kāi)展水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作。建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目開(kāi)通計(jì)劃，提早謀劃，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提前整改。如在項(xiàng)目收尾階段、靜動(dòng)態(tài)驗(yàn)收前，及時(shí)組織第三方咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)場(chǎng)，制訂工作方案，盡早啟動(dòng)水土保持設(shè)施驗(yàn)收準(zhǔn)備工作，這樣便于早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題早整改完善。具備條件的項(xiàng)目，可在項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)初期便落實(shí)第三方咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，全程協(xié)助做好水土保持建設(shè)管理工作。

5 結(jié) 語(yǔ)

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收不再作為水行政主管部門(mén)的行政許可事項(xiàng)，改為項(xiàng)目法人“自主驗(yàn)收”，生產(chǎn)建設(shè)單位的主體責(zé)任更加明確，水行政主管部門(mén)也更加注重事中、事后監(jiān)管，嚴(yán)格要求，規(guī)范管理。在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，鐵路建設(shè)管理者應(yīng)積極規(guī)范貫徹水土保持法，切實(shí)履行法定程序，扎實(shí)做好鐵路建設(shè)過(guò)程中的各項(xiàng)水土保持工作，促進(jìn)鐵路建設(shè)與生態(tài)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。