強化行政職能 全面加強水土保持監(jiān)督性監(jiān)測

王宏成

(天水市水土保持局，甘肅 天水 741000)

黨的十九大開啟了決勝全面建成小康社會，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，提出了加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國的新目標(biāo)、新任務(wù)、新舉措。十九大報告明確指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，昭示了以習(xí)近平總書記為核心的黨中央加強生態(tài)文明建設(shè)的堅定意志和決心。因此，要把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的新發(fā)展理念，搶抓鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新機遇，科學(xué)謀劃當(dāng)前和今后一個時期水土保持工作思路和目標(biāo)任務(wù)，著力解決水土保持工作中發(fā)展不平衡不充分的問題。要著力對水土保持重點預(yù)防區(qū)、重點治理區(qū)、水土保持生態(tài)紅線區(qū)實施全面監(jiān)控，對生產(chǎn)建設(shè)項目實施高效監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管，從體制機制、監(jiān)測手段、監(jiān)管方法等方面全面提升能力和水平，建立健全與國家生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)的綜合監(jiān)管體系，在新的起點上奮力開啟水土保持工作新征程。

1 新時代水土保持監(jiān)測工作面臨的新形勢

十八大以來，黨中央、國務(wù)院對全面推進生態(tài)文明建設(shè)作出了一系列重大決策部署，明確提出加快推進對水、大氣、森林、水土流失等要素的統(tǒng)計、監(jiān)測、核算能力建設(shè)，健全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，提升信息化水平，利用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段開展全天候監(jiān)測，加大各級政府財政資金對監(jiān)測工作的支持力度，及時準(zhǔn)確地掌握生態(tài)環(huán)境要素動態(tài)變化，并把水土流失面積列入生態(tài)安全預(yù)警指標(biāo)。

為深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，推進落實水土保持法和國務(wù)院批復(fù)的《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》。2017年1月，按照水利部下發(fā)的《關(guān)于加強水土保持監(jiān)測工作的通知》(水保〔2017〕36號)，要建立健全綜合監(jiān)管體系，創(chuàng)新體制機制，強化水土保持動態(tài)監(jiān)測與預(yù)警，提高信息化水平，更好地發(fā)揮水土保持監(jiān)測在政府決策、經(jīng)濟社會發(fā)展和社會公眾服務(wù)中的作用。2017年11月，甘肅省水利廳印發(fā)了《甘肅省水土保持監(jiān)測工作實施方案(2017—2020年)》，突出了水土保持監(jiān)測工作的基礎(chǔ)作用和公益職能，明確了水土保持監(jiān)測重點工作任務(wù)，努力構(gòu)建布局合理、功能完備、上下協(xié)同的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，全面掌握縣級行政區(qū)和國家關(guān)注的重點區(qū)域水土流失動態(tài)變化，強化監(jiān)測成果應(yīng)用，實現(xiàn)監(jiān)測與管理的有效銜接，為水土保持目標(biāo)責(zé)任考核、水土保持生態(tài)安全紅線預(yù)警、生態(tài)文明評價考核等提供有力支撐。

2018年，甘肅省水利廳將天水市確定為“天地一體化”監(jiān)管市，將通過信息采集、分析、管理等手段，采用高分遙感、無人機、移動端等先進技術(shù)，對轄區(qū)內(nèi)重點防治區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、重要水源地等和生產(chǎn)建設(shè)項目集中區(qū)或生產(chǎn)建設(shè)項目進行監(jiān)督性監(jiān)測，并對水土保持違法情況進行監(jiān)測，對水土保持重點工程治理成效進行監(jiān)測評價。

2 天水市水土保持監(jiān)測工作取得的成效

(1)建立監(jiān)測機構(gòu),布設(shè)監(jiān)測站點。2004 年,國家啟動實施全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)建設(shè)二期工程，天水市成立了水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測分站，配備監(jiān)測人員15名。天水市依托黃河水保生態(tài)藉河示范區(qū)建設(shè)，在示范區(qū)建立了市縣鄉(xiāng)三級監(jiān)測機構(gòu)，布設(shè)了經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益3類監(jiān)測站網(wǎng)和37個監(jiān)測點，布設(shè)111戶典型農(nóng)戶、465處典型地塊、223個林果樣方及2個小型氣候監(jiān)測點，布設(shè)梯田、壩地、坡耕地“三田”監(jiān)測點117 hm2，構(gòu)建了相對完善的項目區(qū)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為項目建設(shè)科學(xué)決策和項目后評價提供了基礎(chǔ)保障。

2010年，按照國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)建設(shè)二期工程可行性研究報告的批復(fù)》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕1792號)，建成了天水市清水縣湯峪河徑流小區(qū)，建自動氣象站一座。通過運用多種技術(shù)手段，對徑流小區(qū)降水、徑流泥沙、植被覆蓋度、土壤水分等進行監(jiān)測，進而對水土流失成因、數(shù)量、強度、危害及其防治成效進行動態(tài)監(jiān)測與評價。機構(gòu)的成立,隊伍的建設(shè),為全市水土保持監(jiān)測工作的開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(2)全面開展藉河示范區(qū)項目監(jiān)測。依據(jù)《藉河示范區(qū)項目監(jiān)測設(shè)計》，采用全面調(diào)查與重點監(jiān)測相結(jié)合，定期調(diào)查和動態(tài)觀測相結(jié)合，調(diào)查、觀測與巡查相結(jié)合的監(jiān)測方法，借助地面定點監(jiān)測、專項試驗、調(diào)查統(tǒng)計、跟蹤監(jiān)測和“3S”技術(shù)等方法獲取監(jiān)測信息資料，對示范區(qū)梯田、水保林、果園、草、溝道工程和溝頭防護工程等各項建設(shè)工程的數(shù)量、質(zhì)量、建設(shè)效果、水沙變化及社會經(jīng)濟影響等進行了全方位監(jiān)測。示范區(qū)監(jiān)測工作的實施，建立了比較完善的監(jiān)測組織機構(gòu)，專業(yè)技術(shù)人員掌握了監(jiān)測的法規(guī)，熟悉了監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、技術(shù)方法，建立了一支能夠承擔(dān)大中型監(jiān)測項目的技術(shù)隊伍。據(jù)統(tǒng)計，項目區(qū)共收集整理各類監(jiān)測報表200余份，監(jiān)測數(shù)據(jù)80多萬個、監(jiān)測圖片3萬余幅。

(3)開展水土保持生態(tài)建設(shè)項目監(jiān)測。在近些年實施的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目和國家坡耕地試點項目中，都安排專項經(jīng)費實施水土保持監(jiān)測,通過布設(shè)監(jiān)測點、現(xiàn)場查看和隨機抽樣調(diào)查等形式，對梯田、經(jīng)果林、水保林等水保措施的數(shù)量、質(zhì)量進行監(jiān)測，同時對各項水保措施取得的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益進行監(jiān)測評價，用數(shù)據(jù)來反映工程取得的效益，為項目決策和驗收提供了科學(xué)依據(jù)。

(4)加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測。依照水土保持法第四十一條“生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測資質(zhì)的機構(gòu),對生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失進行監(jiān)測”的要求,生產(chǎn)建設(shè)單位要切實增強守法意識，積極履行水土保持法規(guī)定的監(jiān)測義務(wù)，落實水土保持監(jiān)測責(zé)任，依法編報水土保持方案，制定水土保持監(jiān)測實施規(guī)劃和細則，確定監(jiān)測范圍、時段、內(nèi)容、方法、頻次等，在水土保持監(jiān)測重點區(qū)域，如取土場、采礦區(qū)、棄土(渣)場、生產(chǎn)道路、生產(chǎn)生活區(qū)等，布設(shè)監(jiān)測點位，定期不定期開展監(jiān)測,及時報告水土保持情況，使監(jiān)測工作在生產(chǎn)建設(shè)過程中起到加強水土保持管理、落實水土保持方案、完成水土流失防治任務(wù)的關(guān)鍵作用，有效遏制人為水土流失的產(chǎn)生,保護了生態(tài)環(huán)境。

3 存在的主要問題

一是監(jiān)測工作與水土保持工作整體發(fā)展不協(xié)調(diào)。綜合治理、預(yù)防監(jiān)督、監(jiān)測預(yù)報作為水土保持工作的三大主要內(nèi)容具有同等重要性，但實際工作中存在重治理、重監(jiān)督、輕監(jiān)測，監(jiān)測工作被弱化、邊緣化的現(xiàn)象，造成監(jiān)測不能有效地為綜合治理和監(jiān)督執(zhí)法提供數(shù)據(jù)支撐，與水土保持工作整體發(fā)展不協(xié)調(diào)、不匹配。

二是專業(yè)技術(shù)人員缺乏，資金保障不夠。市縣從事監(jiān)測工作的人員偏少，知識結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)水平低，不能滿足監(jiān)測工作的需求。按照水土保持法有關(guān)規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障水土保持監(jiān)測工作經(jīng)費”，明確從水土保持設(shè)施補償費和10%土地出讓金中提取固定比例資金作為水土保持公益監(jiān)測工作經(jīng)費；按照《甘肅省水土保持監(jiān)測工作實施方案(2017—2020年)》要求，市縣(區(qū))水保部門應(yīng)積極協(xié)商財政部門從本級水土保持補償費中列支足夠的水土保持監(jiān)測專項經(jīng)費。但由于地方財政困難，目前各市縣均無監(jiān)測專項經(jīng)費，致使監(jiān)測工作無法正常開展。

三是水土保持生態(tài)建設(shè)項目監(jiān)測周期短。近年來實施的全國坡耕地試點項目和農(nóng)發(fā)水保項目等水土保持生態(tài)建設(shè)項目，項目建設(shè)期為1年，按要求項目竣工驗收時要提交項目監(jiān)測報告。存在水土保持措施效益監(jiān)測時間短、誤差大的問題，只能用經(jīng)驗或試驗數(shù)據(jù)推算三大效益。如梯田糧食增產(chǎn)效益第一年為負值，一般需要2～3年時間的地力恢復(fù)過程，監(jiān)測數(shù)據(jù)只能采用項目區(qū)或類似地區(qū)種植4年的梯田調(diào)查產(chǎn)量；水保林與經(jīng)濟林發(fā)揮效益一般需4～5年，不能完全反映項目的建設(shè)成效。

四是項目監(jiān)測設(shè)備落后，監(jiān)測手段單一。近年來無論是實施的水土保持生態(tài)建設(shè)項目還是生產(chǎn)建設(shè)項目，都存在著監(jiān)測設(shè)備簡單、監(jiān)測手段單一、監(jiān)測技術(shù)落后等問題。

4 強化行政職能，全面加強水土保持監(jiān)督性監(jiān)測

為了進一步貫徹落實《關(guān)于加強水土保持監(jiān)測工作的通知》(水?！?017〕36號)和《甘肅省水土保持監(jiān)測工作實施方案(2017—2020年)》精神，要堅持科學(xué)理念引領(lǐng)，以行業(yè)監(jiān)管和社會需求為導(dǎo)向，切實加強水土保持監(jiān)測的行政職能，增強監(jiān)測工作的系統(tǒng)性和協(xié)同性，推進監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化升級，推動水土流失動態(tài)監(jiān)測全覆蓋，全面提升水土保持監(jiān)測能力，認(rèn)真履行好水土保持法賦予的法定職責(zé)。重點做好以下四個方面的工作。

一是加強重點防治區(qū)水土流失動態(tài)監(jiān)測。重點防治區(qū)包括水土流失重點預(yù)防區(qū)與重點治理區(qū)。依據(jù)《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》《甘肅省水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》和甘肅省人民政府《關(guān)于劃定省級水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)的公告》(甘政發(fā)〔2016〕59號)，天水市部分區(qū)域?qū)傥髑貛X北坡省級水土流失重點預(yù)防區(qū)，包括5個林(牧)場、9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積1 486 km2；天水市大部區(qū)域?qū)傥己恿饔蚴〖壦亮魇е攸c治理區(qū)，包括92個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積6 479 km2。要采用高分遙感影像對保護區(qū)土地利用、植被覆蓋及林緣線、生產(chǎn)建設(shè)項目擾動、棄渣等情況進行監(jiān)測，分析預(yù)防保護區(qū)水土流失動態(tài)變化及預(yù)防保護成效。對水土保持重點工程實施范圍，措施類型、數(shù)量、質(zhì)量、分布情況等進行監(jiān)測，解譯相關(guān)因子，分析計算水土流失面積和強度變化，綜合評價年度治理成效。同時，有針對性地開展生態(tài)脆弱地區(qū)、禁止開墾陡坡地、重要水源地、湖泊和水庫周邊植物保護帶等特定區(qū)域的監(jiān)測工作，為保障生態(tài)脆弱地區(qū)不遭受破壞、陡坡地面積不增加、水源地土壤侵蝕不增加、植物保護帶生態(tài)功能不降低的目標(biāo)提供支撐。

二是加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測。采用高分遙感、無人機、移動終端等技術(shù)方法，對轄區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項目進行水土保持監(jiān)督性監(jiān)測，重點對照水土保持方案確定的防治責(zé)任范圍及措施布局，分析生產(chǎn)建設(shè)活動和防治措施的合規(guī)性，實現(xiàn)水土保持監(jiān)測與監(jiān)督工作的有效對接，強化監(jiān)督執(zhí)法的科學(xué)性和權(quán)威性，為水土保持監(jiān)督執(zhí)法提供數(shù)據(jù)支撐。同時，對水土保持違法情況開展監(jiān)測。重點監(jiān)測在棄渣場外傾倒砂石土，在崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)取土、挖砂、采石，對未編制方案擅自開工建設(shè)等違法行為開展水土流失違法情況監(jiān)測，為及時消除水土流失隱患、水土流失糾紛責(zé)任認(rèn)定和水土保持監(jiān)督執(zhí)法提供數(shù)據(jù)支撐和執(zhí)法依據(jù)。

三是開展水土保持重點工程治理成效監(jiān)測評價。2018年，將通過公開招標(biāo)的形式引入第三方機構(gòu)，選擇2個2017年度全國坡耕地水土流失綜合治理工程和中央水利發(fā)展資金水土保持重點工程，根據(jù)工程實施方案，利用“圖斑精細化管理”的有關(guān)數(shù)據(jù)，監(jiān)測水土保持措施的位置、數(shù)量、質(zhì)量及工程量，重點分析計算蓄水保土等水土保持基礎(chǔ)效益，評價生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，對項目治理成效進行監(jiān)測評價，為監(jiān)督檢查、項目驗收、績效評價提供依據(jù)。

四是加強監(jiān)測站點水土流失監(jiān)測。加強天水市清水縣湯峪河監(jiān)測點監(jiān)管，嚴(yán)格按照水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程等相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求，采用地面觀測與調(diào)查相結(jié)合的方法，對水土流失影響因素(包括降水、地形、植被、土地利用等)、徑流泥沙等進行實時監(jiān)測，同時開展水土流失因子和水土保持措施治理效益定額測定，為區(qū)域水土流失防治及其成效評價提供支撐。同時，制定監(jiān)測站點監(jiān)測設(shè)施設(shè)備運行維護、水土流失觀測、數(shù)據(jù)整理報送、監(jiān)測人員崗位職責(zé)及質(zhì)量管理等制度，逐步實現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。

5 建 議

一是建議國家列支水土保持監(jiān)測專項經(jīng)費。考慮到地方財政沒有專門的水土保持監(jiān)測經(jīng)費等實際，建議國家列支水土保持監(jiān)測專項經(jīng)費，用于購置無人機、移動終端等先進設(shè)備，同時滿足監(jiān)測點升級改造、動態(tài)監(jiān)測、監(jiān)管重點監(jiān)測和信息化管理等各項工作所需，為開展水土保持監(jiān)測提供資金支持。

二是建議延長水土保持生態(tài)建設(shè)項目監(jiān)測期限。在水土保持生態(tài)建設(shè)項目中，由于水土保持工程措施所產(chǎn)生的效益具有長效性，在項目竣工后需要保證經(jīng)費，建立長效監(jiān)測機制，尤其對其后續(xù)4～5年增產(chǎn)的各類糧食、果品效益及措施完好率、攔蓄效益等進行全面監(jiān)測，才能為水土保持科學(xué)決策提供全面系統(tǒng)的基礎(chǔ)資料。